权力清单制度的界定、意义及对策选择

□ 祝福恩 刘 迪

权力清单制度的界定、意义及对策选择

□ 祝福恩 刘 迪

党的十八届三中全会《决定》首提建立权力清单制度，这是把权力关进制度笼子里的重要举措，是全面深化政治体制改革的重要内容和组成部分。要确保权力在阳光下运行，必须采取积极措施建立好权力清单制度。

权力清单 权力公开运行 制度笼子

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。［1］（P23）《决定》首提建立权力清单制度并作为全面深化改革的重要组成部分，有利于进一步简政放权，推动政府改革和释放深化改革强音；有利于解放和发展生产力，推动经济社会发展；有利于推进反腐败斗争，把权力关进制度的笼子里。因此，我们要在理论与实践的结合上研究探讨建立权力清单制度。

一

《决定》推行地方各级政府及其工作部门建立权力清单制度，是政治体制改革的重要内容。李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话指出：“对目前仍保留的审批事项，要公布目录清单，听取基层和群众意见。”表明全面深化改革开始啃骨头，拿权力开刀，从自身割肉，要把这一改革措施落到实处，首要是搞清权力清单制度的涵义，建立权力清单制度。清华大学程文浩教授认为，“就是把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督”。［2］简单说，权力清单制度是把政府及政府部门的行政职能、权限彻底公布在阳光下，以清单方式进行列举，其各级行政机关履行职能、行使权力的范围边界，都应当按照依法律法规清单运行，不列入清单列举范围内的职能权限，行政机关不许越权越界。总之，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，对于深化政治体制改革，坚持市场经济取向改革的方向意义重大。

权力清单制度是实现权力在阳光下运行的基本前提。从本质上说，权力清单制度不仅是公开权力内容，更主要是公开权力过程和运行结果。因此，建立权力制度是地方政府及政府部门行使权力应遵循的基本原则，体现《决定》全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求，有益于推进政府部门的改革和转变政府职能。《决定》推行“权力清单制度”，既是对我国过去依法治国规定的提升，也是对过去在许多地区实行权力公开实践的理性总结。我国制定的《地方组织法》要求各级地方政府必须依法行使行政职权；2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求各级行政机关要在宪法和法律范围内行使权力，必须严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。政府职能和权力包括抽象和具体两个方面，前者包括地方政府规章和规范性文件，后者包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付及行政裁决等，但由于没有建立权力清单制度，政府在行使职能及权力在实际运行中往往出现许多争议，直接影响了政府职能的转变和政府的形象。《决定》提出建立权力清单制度是对过去诸多实践的理性总结，对以往制度规定的提升及规范。

《决定》提出建立权力清单制度是对我国过去权力公开试点的科学总结和提升。国内有些地区按照2005年7月9日国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的规定和要求大胆进行探索。这其实是地方政府建立权力清单制度的初步改革和尝试。有代表性的是，2005年河北省邯郸市在国内率先公布了市长权力清单，这是我国最早的地方政府权力清单制度试点之一，依法规定了地方政府及政府各部门的权力范围、执法职责，还有执法的依据、执法责任等等，在当时起到了积极的震动作用。后在2013年，北京市西城区政府经过普查摸清了全区68个部门所具有的5000项行政职权，做到了部门的全覆盖。四川省成都市也进行试点，既公布了市级政府部门行政权力清单，也公布了各区（市）县、乡镇（街道）的权力清单，实现了政府层级权力清单的全覆盖，其影响巨大，效果明显。河北省万全县在县级推行权力清单试点的前提下，向基层特别是农村深入，为村干部的权力范围也列出清单，这些试点为权力清单制度化提供了宝贵的经验。建立权力清单制度使人们见证了地方政府以法治思维和法治方式推进政府职能转变的努力。

《决定》建立权力清单制度与以往的权力公开试点有本质的不同：

一是建立权力清单制度是作为全面深化改革的重要组成部分和重要内容。建立权力清单制度有利于消除政府权力的神秘感，让以行政审批为代表的权力事项一目了然，自然成为政治体制改革和纪检体制创新的重要举措。这次改革已不是过去的小打小闹和零打碎敲，而是自上而下的系统推进。自党的十八大后，截至2014年1月底，党中央国务院有关部门已出台改革性文件100余份。各省市区党委1月28日政府已出台2000余份改革性文件。2014年国务院印发《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，再次取消和下放64项行政审批事项和18个子项。至此，新一届政府成立以来，取消和下放审批事项达400项，表明这次建立权力清单制度改革的力度、广度、深度已超过过去，定会把我国政治体制改革和廉洁政府建设引向成功。

二是建立权力清单制度有中央《决定》的高层支持和认可。这次改革是在全国范围内推行和试点，已不是过去某些地方市地县的尝试。这次全面深化改革，习近平总书记任全面深化改革领导小组组长，又下设6个小组，而建立权力清单制度是政治体制改革和纪检体制改革的具体内容。目前改革力度较大，国务院通过“晒”权力清单，主动接受监督，压缩权力寻租空间，规范权力运行。截止到2014年2月20日，据统计，除国务院议事协调机构外，75个国务院部门中，已有47个部门公开了目前保留的行政审批项目，占总数的62．7%。这47个部门共保留了1031项行政审批事项，以接受社会和人民群众监督。

三是建立权力清单制度有前段实践的成功经验和教训支持。现在建立这一制度表明制定权力清单制度在技术上的难题已解决，在制度层面并不存在障碍。因此，要在《决定》精神指引下，认真总结以往试点的经验教训，加大推进建立权力清单制度的范围和力度，大胆试与闯。浙江省已宣布今年起将全面推行和建立政府权力清单制度。安徽省今年也试点实施省级政府的权力清单制度，要求试点单位晒出“权力行动图”。有的还大胆向负面清单制度管理方向迈进。这表明中央开门搞改革、开门接受社会监督及开门简政放权的决心。只要全国各级政府和部门晒权力家底，并作为下步各级政府和各个部门改革任务，建立权力清单制度定会“啃”好政治体制改革的骨头，闯过改革的险滩。

二

李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上讲话指出：“今年简政放权的力度不能减，要进一步取消下放行政审批事项，更多、更快释放改革红利，有效遏制权力寻租”。建立权力清单制度有助于把李克强总理的要求落到实处，对全面深化行政审批制度改革、推动法治中国建设的理论意义和实践意义重大。

第一，建立权力清单制度能有效解决和跳出过去政府改革中“放收循环”的周期律。我们从延安时期提出精兵简政起始，时至今日，放权之后总会慢慢收回，精简机构编制仍会恢复膨胀起来。改革开放以后历次行政体制改革也这样，始终没有跳出“一放就乱，一乱就收；一管就死，一死再放”的“放收循环”周期律的怪圈。如何解决好这个难题，关键是建立权力清单制度，让权力在阳光下运行，使各级政府把该放的权坚决放掉，该管的事绝对管住，以跳出“放收循环”周期律。

建立权力清单制度首先要界定权力。党的十八届三中全会后，全国人大和国务院做了许多工作，如：2013年12月，全国人大常委会修订7部法律，特别是对《公司法》的修订，取消了公司最低注册资本限制，降低公司设立门槛，以减轻投资者负担，释放改革红利，激发投资活力。接着，2014年1月，国务院推出深化行政审批制度改革三项措施；公开国务院各部门全部行政审批事项清单，清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项，在2013年分三批取消和下放行政审批事项的基础上，再取消和下放70项审批事项。如李克强总理讲话中所说：“清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项。实际上这也是对‘负面清单’管理模式进行探索”。将改革的矛头对准行政审批权力家底，充分体现了中央全面深化改革的决心和勇气，能有力地支持建立权力清单制度，从根本上解决过去“放收循环”的难题，从而推动政府职能转变和行政审批制度改革，简政放权，把处于抽象状态权力具体化、公开化，做到放而不乱，管而有度，使权力清单制度成为推进政治体制改革的“马年”当头炮。

第二，建立权力清单制度能有效解决经济社会发展中“万里”审批的普遍难题。李克强总理说：“政府管的过多，直接干预微观经济活动，不仅影响市场在资源配置中发挥决定性作用，增加交易成本，还容易滋生腐败。”这已深刻阐释建立权力清单制度的重要性、必要性。我国过去由于缺少权力清单制度，权力内容和边界不清，在投资项目建设上出现了“万里”审批路的问题。广州市政协委员曹志伟，在2013年“两会”上将4．4米长的项目审批“万里”图带到会场，向广州市委书记万庆良做了汇报。“万里”审批图显示，一个项目从立项到验收，要经过20个委、办、局，53个处室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政收费，累计审批工作日多达2020天。［3］行政审批过多增加了交易成本，严重影响了经济社会的发展。这还是处于改革开放前沿的广东，在内陆的一些省市这个问题更为严重、更为突出。要从根本上解决“万里”审批难题，就要建立权力清单制度，明确政府各部门的职责和权力范围、边界，进一步理顺政府和市场的关系，为解放和发展生产力提供健康权力的支持和保障。

第三，建立权力清单制度能够有力推进反腐败斗争并完善纪检制度。腐败在本质上是权力的异化、是权力的腐败。其根源是缺乏权力清单制度，是权力不透明、权力边界不清晰、权力不公开所致。如：刚刚被法院一审判处“死缓”的呼和浩特铁路局原副局长马俊飞，在担任副局长22个月里，收受他人的钱物折合人民币多达1．3亿元，平均每月受贿600万元，人民币、美元、欧元、金条等堆满了他在呼和浩特和北京的两所房子。还有令人震惊的，广东珠三角小小的村官贪腐数额惊人，从2010—2012年的三年里，佛山市有62名村官落马。广州市白云区，近四年有101名村官受惩处。被网民举报拥有百套房产、身家20亿元的广东东莞市原厚亍镇党委委员、武装部长、人大副主席林伟忠，已被免职并交司法部门处理。据举报者说，林伟忠的贪腐主要是任宝屯村支书期间所发生的贪腐问题。［4］党的十八大后中央惩处的20多位省部级高官，都是权力在黑暗中运行并失去监督所致。我们对这些贪腐现象做理性分析，其主要原因是权力不透明，权力在黑暗中运行，使掌权者利用不公开、不阳光的权力在黑箱或灰箱中谋私，进而导致一系列贪腐现象发生。马俊飞在法庭上说，权力这么大、这么稀缺，不贪腐反而怪了。这充分说明建立权力清单制度极端重要和必要。用完善的制度防治腐败，才更具有制度性、长期性、根本性，使人民的权力不异化、不腐化，以实现制度反腐的成功。

第四，建立权力清单制度能够推进社会主义民主和法治中国建设。党的十八届三中全会《决定》指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”［1］（P20）建设法治国家的关键是建设法治政府，建设法治政府的重要前提是要公开政府及各部门的权力，这也有利于推进社会主义民主政治建设。现阶段由于我国政府体系以及各部门上下层级复杂、权力重叠交织、各级政府及部门之间事权划分不透明、不清楚，这既是政治体制弊端又是改革的难题，由此产生了国家利益部门化、部门利益个人化的问题，进而使各级政府和各部门究竟具有哪些公共权力资源？权力的边界在哪？说实在的谁也搞不清。这些年中央反复强调加强对政府部门及权力的监督，在没有建立权力清单制度的情况下，权力处于抽象状态，对权力怎么监督？监督什么？谁也搞不清楚，由此导致监督只能是一句空话。李克强总理强调简政放权，其前提是建立权力清单制度，乃至负面清单制度，才能实现简政放权，深化行政审批制度改革。据有关专家学者统计，新一届政府成立一年来，中央和各省市下放各种权力有几千项。这既说明我国公共权力资源的富集、权力集中的程度、问题的严重性，也说明深化行政审批制度改革、解决问题的紧迫性。《决定》提出建立权力清单制度才能有效推进政府职能的转变，让广大人民群众监督政府，成功建设中国特色的法治政府，推进社会主义民主及国家治理体系和治理能力现代化。

三

在全面改革实践中，建立权力清单制度是一个巨大而复杂的系统工程，是十分艰巨的政治体制改革任务。因此，我们要在全面深化改革的大背景下，认真总结我国过去试点的经验教训，吸收有些国家成功的经验和做法，从实现国家治理现代化的高度和我国国情出发，建立具有中国特色的社会主义权力清单制度，以此为改革的新起点，助推政治体制改革和深化行政审批制度改革。

其一，学习和把握《决定》及习近平总书记讲话实质，增强建立权力清单制度的主动性和自觉性。《决定》指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”［1］（PP22－23）要做到这一点必须建立权力清单制度，把权力“晒”在、运行在阳光之下。对此，习近平总书记也讲过多次并且是其一贯的思想。早在2012年12月，他在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上讲话时就说：“要健全权力运行制约监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2013年1月，在十八届中纪委第二次会议上他强调指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒制度、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”2013年4月，他在中央政治局第五次集体学习时指出：“我们的先人早就认识到反腐倡廉的核心是制约和监督权力。我国古代很早就有监察、御史、弹劾、谏官等方面的制度，这些制度有不少在历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设具有借鉴意义。”习近平总书记的这些论述从不同侧面、不同视角论证了建立权力清单制度的极端重要性，也为我们建立这一制度指明了操作的方向。建立权力清单制能够真正做到把权力关进制度的笼子里，把政治体制改革、行政审批制度改革和纪检体制改革引向深化，成为坚持市场取向改革，推进反腐败斗争的治本之策。

其二，立足国情彻底摸清权力职能和边界，是建立权力清单制度的前提和条件。我国推进改革已30多年，但在政治体制改革中对权力职责和边界并没有做详尽的调研和摸底，权力处于抽象状态，并在朦胧中运行，因而才出现了“万里审批图”的问题。目前政府中仍有许多乱象，内部工作难协调，各职能部门彼此推诿、扯皮、踢皮球时常发生，“八个部门管不好一头猪”、“十部门管不好一个球”等，严重影响行政水平和成效。为此需要建立具有中国特色的社会主义权力清单制度，对各级政府及政府的各个部门的职责、职能、权限、权力进行彻底的分类、归集、整合、列表，列出权力家底。对这些家底切不要就事论事，要从政治体制改革和国家治理的高度进行，对公共权力和公共资源进行调查和普查，为建立权力清单制度提供详尽的依据和客观基础。

实事求是地说，由于政治体制改革有难度及改革力度不够大，人们在对政治权力、行政权力的把握和认知上，对公共权力资源的了解上还有许许多多的盲区、误区和灰箱。如：李克强总理多次强调简政放权，但在放权上有的省放、有的省不放，有的放不下、有的被截留、有的被转移，这表明人们对各级政府和部门的权力职责、边界还没有摸清。因此说强化对权力监督，实际上无法监督，不知监督什么。还有让权力公开，怎样公开？采取什么方式公开？公开到什么程度？等等问题，实则难以操作。根据中国社会科学院法学所、社会科学文献出版社联合发布的2014年政府信息公开报告，教育部、安监总局、发改委名列三甲，国家信访局、国家铁路局垫底。其中，国家铁路局透明指数为“0”，说明了这些年铁路系统腐败乱象不断，窝案屡发的部分原因。因此，必须通过科学而详尽的权力普查摸清权力的底数，让阳光彻底照亮权力的职责和边界，让公共权力资源回归到公众的视野之中，使人民的权力由人民群众来监督。权力普查是建立权力公开制度、实行权力公开运行的基本前提和关键。

其三，建立公开透明并且科学的权力运行机制图，是建立权力清单制度前提和保证。前面所提的曹志伟“万里审批图”，其问题除了权力处于抽象状态、本身没有清单，还有权力运行没有清单、在暗箱中运行，都是一笔糊涂账。他提出来后，当时广州市委书记万庆良提出了“大幅度减少审批事项、大幅度减少审批时间、大幅度减少审批费用”的要求，最终这项改革大见成效，在项目的立项、用地审批、规划报建和施工许可等四个阶段的总审批时限被要求压缩到了30天。曹志伟原本建议企业投资审批的天数，由799天缩短为232天，最后不超过145个工作日。这实质是权力运行清单制度。［3］目前社会上出现的大量贪腐现象，其本质都是权力运行过程中的不公开、不透明，缺少清单制度。如报上披露的谷俊山案件，尽管其问题多大、贪腐数额多少尚不知，但其一路升迁和贪腐相伴随，就是权力暗箱操作的结果，是一连串权力异化的结果。如果有个权力清单制度和权力运行流程图当不会如此。

基于此，建立权力清单制度自然包括权力运行的清单。就是说，在推进政治体制改革的实践中，在搞好权力普查的前提下，还要制作制度性、规范性、科学性的权力运行清单，即权力运行的流程图，让权力在人民群众的监督下健康运行，这样才能落实权力清单制度。北欧国家，如荷兰、芬兰等国清廉指数高，贪腐现象少，就是因为权力职能清晰、边界准确、权力运行过程公开，使权力在运行中能顺利得到监督，不在运行中异化。从实际情况看，我国并不缺乏法律及机构，主要问题是法律和规章的抽象化、不具体、操作性不够，使有些制度规定形同虚设，这要求我们建立的权力清单制度要具体、可行。

四川成都市建立较为完善的“权力公开透明运行网”就是一个极有实践意义的创新。他们通过电子政务将各项权力的职责和权力运行过程电子化、网络化、透明化，实则是公开化，还实施对权力运行全程的电子监察，特别是利用现代技术手段和信息公开强制打开权力运行的灰箱、黑箱，真正把权力运行过程放在阳光之下、监督之下，有效保证了权力的健康运行和正作用。

其四，建立完善并且环环紧扣的规范权力的体制机制，是建立权力清单制度的关键和保障。实际上并非建立了权力清单制度就能管住权力，还要有相关的制度设计。目前我国政府公信力下降、政府办事效率低、干群关系紧张、群体性事件不断发生，很大程度是部分公职人员滥用权力、以权谋私所致。总部设在德国柏林的国际透明组织，每年都定期发表贪污印象指数及全球贪污情况报告。截止到2012年，新加坡始终在该组织廉洁排行榜的前10名之内。根据《新加坡治贪为什么能？》一书披露，［5］根本原因就是建立了完善并且环环紧扣的体制机制，以约束公职人员和权力，靠体制机制使新加坡能够成功治贪，成为较为廉洁的国家。这也是习近平总书记反复讲把权力关进制度的笼子的事实依据。2010年11月14日，当时在新加坡访问的国家副主席习近平与新加坡内阁资政李光耀共同为坐落在新加坡河畔的邓小平纪念碑揭幕。纪念碑的后面写着邓小平的一句名言：“发展才是硬道路”。对此李光耀解释说，该国政府在制度安排和政策实施上特别讲求管用、有用、实用的“硬道理”。在制度安排上体现权力内容公开透明、权力运行公开透明，因此在权力运行中能靠有力的具体制度来进行规范、纠偏。所以我们要借鉴新加坡及北欧比较廉洁国家的成功做法，建立完善的对权力进行规范、校正和纠偏的机制。

事实证明，对权力运行的规范、校正和纠偏机制，是建立权力清单制度的重要组成部分和重要内容。因为权力运行离不开一定的人为作用，权力在运行中往往出现偏离和错位是正常的、常有的。关键是靠体制机制的作用来保证权力回归健康运行轨道。这就内在要求我们在建立权力清单制度时，要强化具体体制机制建设，确保权力运行符合规则和流程，使权力一旦进入流程必须按制度安排运行，如出现偏离也能够及时校正和纠偏。同时还要不断完善制度体制，对缺乏约束的权力进行制度规范，以制度的力量对过多过滥的权力进行压缩、精简与规范，把权力控制在制度的笼子里、可调控的轨道之内，以最终建立具有中国特色的社会主义权力清单制度。

由此可见，《决定》提出建立权力清单制度并作为全面深化改革的重要组成部分，对于推进社会主义民主政治的进程与廉政建设具有深远的历史意义和实践价值。建立权力清单制度改革是一项极为复杂、极为具体的系统工程，也是阻力极大的政治体制改革举措。建立权力清单制度是权力公开并在阳光下运行的必要前提，我们必须坚定推进这项改革的信心和决心，在《决定》和习近平总书记的讲话精神指引下，扎扎实实地推进，不论遇到多大阻力和困难，都要坚持改革，以权力清单制度为突破口和新起点，把我国政治体制改革推向胜利，以在“两个百年”时实现我们的宏伟目标。

［1］本书编写组．党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］．北京：党建读物出版社、学习出版社，2013．

［2］程文浩．权力清单制度：将权力关入透明的制度之笼［N］．光明日报，2014－01－17．

［3］林衍．“万里”审批路［N］．中国青年报，2013－08－07．

［4］吴佚．广东珠三角部分村官贪腐惊人［N］．北方时报，2014－02－11．

［5］吕元礼．新加坡治贪为什么能？［M］．广州：广东人民出版社，2011．

（责任编辑：黄俊尧）

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1243（2014）06－0038－06

作者：祝福恩，黑龙江省社会主义学院常务副院长，教授，博士生导师，主要研究方向：马克思主义理论。刘迪，哈尔滨工程大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向：马克思主义理论。邮编：150090