快速城市化过程中半城市化地区城市病的防治——以武汉市吴家山为例

刘玉成

(长江大学 经济学院，湖北 荆州 434023)

十六大以来我国城市化加速发展，2011年我国城市化率首次超过50%[1]，但和发达国家80%的城市化率相比还有很大发展空间。我国国民经济和社会发展第十一个、第十二个五年规划都提出要“积极稳妥推进城镇化”，国家领导人李克强多次强调“城镇化是扩大内需的最大潜力”，这意味着我国在未来的几十年中依然会保持较快的城市化速度。党的十六大指出2025年我国的总体城市化率应达到55%左右，今后我国城市化率会达到更高。根据发达国家城市化的经验，当城市化率进入50%～70%阶段时，也就进入了城市病的高发阶段。“城市病”是指人口过于向大城市集中而引起的一系列社会问题，一般表现为人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等。

与西方传统城市化明显不同的是，在中国存在大量既具有农村特点又具有城市特点的半城市化地区。近年来，我国大中城市集中爆发城市病，吸引了较多研究者的关注，但目前关注的重心主要集中于城市中心地区，而关于半城市化地区的城市病防治问题还未引起重视。与城市中心地带相比，半城市化地区已经具备了城市的基本功能，但是城市功能尚不完善，在中心城市快速城市化浪潮中，这些地区受中心城区功能辐射、扩散和转移的带动也快速城市化，但是这种城市化具有被动、缺乏长远规划、无序的特点，一旦这些地区陷入城市病的困扰，将对城市化的整体进程产生严重阻碍。基于此，本文选择武汉市吴家山作为个案进行半城市化地区城市病的剖析，期望对半城市化地区城市病的防治提出有益的建议。

一、文献综述

我国目前的城市化水平还落后于世界发达国家，未来还需进一步提高城市化率，而城市化水平的提高必将进一步扩大城市的规模，因此依靠控制城市规模的办法来防止“城市病”尚不现实[2]。事实上，大城市与城市病之间并没有必然的因果关系[3]，而生产和人口在城市过度集中是城市病爆发的直接导火索[4]。由于我国东中西部处于不同经济发展水平和发展阶段，各地城市化应采取因地制宜、因时制宜的策略，由此导致各地不同形式的城市化过程中城市病产生的根源各异。例如，部分城市盲目扩大城市规模引发“空壳城市病”，盲目攀比导致规划混乱引发城市病，城市吸纳人口能力不足导致就业不畅引发城市病。发达国家在100多年的城市化过程中积累了丰富的经验供我们借鉴，但是我国国情和城市化路径等方面与国外存在较大的差别，导致我国的城市病除了具有国外城市病的共性外还具有自己的特点，因此需要给以创新性地解决。建设和谐、健康、宜居城市是未来解决城市病的途径之一，但是如果照搬发达国家推崇的“诺瑟姆曲线”来研究中国的城市化问题将导致一系列问题[5]。目前研究者主要是从我国宏观层面来探讨城市病的治理问题，而仅有少数文献从微观层面对城市病进行观察和分析[6-7]，而关于半城市化地区城市病的研究还鲜有文献报道。

二、半城市化地区城市病状况：基于吴家山的调查

吴家山位于湖北省武汉市汉口西北部，是吴家山国家级经济技术开发区的一部分，行政隶属于东西湖区，是区机关所在地，现已成为该区政治、经济、文化中心。辖区面积为8.3 km2，下辖12个社区居委会，2012年常住人口12.24万，有各类企业1 640余家，GDP达到7.35亿元。

吴家山的城市化过程经历了三个阶段：第一阶段为建国初期到20世纪80年代初，由只有20来户人家居住的荒山泽地发展成为国有农场，吴家山作为农场指挥中心，人口逐渐聚集而发展成为小有规模的小集市，总人口达到近万人；第二阶段为20世纪80年代初期至20世纪90年代末期的快速城镇化过程，总人口达到近10万人；第三阶段为21世纪初至今，发展成为东西湖区政治、经济、文化中心，并被批准为国家级台商投资区、海峡两岸科技产业园区，常住人口超过10万，总人口迅速扩大至20余万。吴家山人口达到第一个10万用了将近50年，而第二个10万只用了约10年。吴家山的城市病主要表现在以下方面：

(一)企事业单位过度集中，过快的城市化速度，导致人口短期内过度集聚

随着吴家山街先后被批准为国家级台商投资区、海峡两岸科技产业园区，并被划入吴家山国家级经济技术开发区，加之区委、区政府机关设在此地，导致吴家山街逐渐成为东西湖区政治、经济、文化中心。这里拥有7家银行，9所中小学，1所医院，30多家大商场、超市、专卖店，大量人口积聚在吴家山街区中部。近10年来吴家山常住人口暴增，2012年比2003年累计增长30.92%，显著快于沿海经济发达地区快速城镇化阶段的平均人口增长速度(见表1)。同时，吴家山的人口增长具有短时间内暴增的特点，在2008年之前常住人口还处于缓慢递增阶段，但2009—2012年人口增速分别达到7.47%、9.05%、2.42%、3.87%(见表2)，表明吴家山进入加速城镇化过程，人口的急剧增加导致城市病加重，随之而来的是交通、住房、环境、资源等方面的问题。

表1 长三角地区城市常住人口平均增长率(1985—2001)

注：数据来源于《城市规模与聚集效应分析》(白春梅，黄涛珍，2005)。

表2 吴家山常住人口及增长率(2003—2012)

注：数据来源于实地调研。下文中如无特别说明数据均来自于实地调研或各年份《东西湖统计年鉴》。

从全国城市化率来看，2011年才首次突破50%，但吴家山的城市化率在2003年就达到了57%(见表3)。在其他地区尚处于城市化的探索发展阶段时，吴家山就已率先进入高城市化率阶段，而从世界城市化经验来看，50%～70%的城市化率是城市病的高发阶段。由此看来，吴家山城市病的爆发会比其他城市更早、更严重。

表3 吴家山城市化率(2003—2012)

注：*为户籍人口城市化率；**为常住人口城市化率。

(二)人口结构改变加剧了文化冲突与经济冲突

在近年的快速城镇化过程中，吴家山新增人口以外来人口为主。2005至2012年期间吴家山常住人口增加2.7万，其中户籍总人口仅增长0.18万，其余均为流动人口增加(见表4)。吴家山流动人口数量占整个东西湖区的25%，人口密度远远超过东西湖地区平均水平。

表4 吴家山人口结构状况(2005—2012)

吴家山人口结构的改变激化了社会潜在矛盾： (1)本地居民与外来人口之间的经济和文化冲突。一方面本地居民认为外来人口增多使社会治安和生活环境恶化，并加剧了就业竞争，增加本地居民就业难度；另一方面外来人口认为他们同样为吴家山经济发展做出了贡献，却难以享受到与本地居民同等的工资薪酬以及医疗和养老等社会福利。这种由中国城乡二元户籍制度导致的不平等使得绝大多数外来人口在城市中缺乏归属感和主人翁意识，容易出现心理不平衡，甚至引发短期行为、越轨行为和反城镇化的过激行为，影响正常的社会秩序。(2)本地居民之间传统文化与现代文化的冲突。吴家山本地居民大部分为“失地农民”和“拆迁户”，尽管吴家山当地农民实现了市民身份的转变，但这种变化不仅仅是户籍的变动，更多表现为对其生产和生活方式的影响。那些习惯了传统农业种植的农民在成为市民后，失去了赖以生存的土地后，如果缺乏现代工作技能，将难以在城市中找到合适的岗位，这将构成对社会秩序的潜在影响。目前在各还建的居民区时常会发生破坏绿化带、私自种植农作物的现象，就是一种典型表现。(3)土地和房屋拆迁的巨额补偿扭曲了居民间原本单纯的关系，加剧了居民间经济冲突。拆迁中很多居民为获得尽可能多的补偿，使出各种招数，不仅伤害了和睦的邻里关系，还有些甚至闹得父子反目、兄弟成仇。拆迁后巨额的补偿使部分居民一夜暴富，这改变了他们的生活轨迹，有些人合理规划其巨额财富，过着富足的生活；还有些人无度挥霍，或沉溺于赌博和毒品，很快将拆迁补偿款挥霍一空，成为社会治安不安定因素。

(三)城市规划滞后，城市发展理念陈旧，导致城市建设无序、城市功能与安居不匹配

在城市规划滞后、城市发展理念陈旧背景下，快速城市化后的吴家山在未来进一步发展中将受到极大的制约，付出巨大代价进行旧城改造将不可避免。当前存在的主要问题表现在：(1)在城市规划方面不成熟、不完善、缺乏系统性。比如，在地下管线建设方面长期缺乏整体规划，各部门之间各自为政，缺乏有机联系和统一协调，在施工建设中频繁出现重复建设，道路反复挖填，而且由于各方缺乏协调，导致施工存在较大的隐患，比如挖断水、电、煤气管网等的风险。尽管2012年《武汉市城市管理办法》中注意到地下管线施工中存在的上述问题，并作了相应规定，但是该管理办法并没有从源头上根治地下管线铺设中存在的问题。(2)规划的制定与执行脱节。我国《城乡规划法》(2008)的颁布使得市域及以下区域城镇化规划必须服从城市的整体规划，因此原有城镇化规划的权威性下降，导致执行上的不连续。吴家山在城市化发展中也陷入了“一届班子，一轮规划”的怪圈，城镇化缺乏长远、整体规划。(3)城市规划理念滞后于城镇化发展。从吴家山的单中心城市化发展来看，其理念比较符合《雅典宪章》中阐述的功能分区思想。但是，大城市的发展经验表明，这种单中心的城市结构在城市化发展到一定规模后，会产生众多的后遗症，比如在交通、环境、工作效率等方面可能有不良影响。

(四)交通拥堵导致生产效率和生活质量下降

随着城镇化进程的推进和城市人口的猛增，吴家山机动车数量增速远远超过市内道路规划和建设的步伐，导致严重交通堵塞，特别是上下班和节假日出行高峰期，城市主干道交通压力尤其明显。最主要的原因是城市化的发展带来机动车数量的急剧增加，导致道路供应严重不足。2002年武汉市机动车保有量仅为24.04万辆，2012年各类机动车已接近145万辆。吴家山的人均机动车拥有量也大幅增加(见表5)。其次是城市道路规划滞后、建设投入不足。例如，1999年建成通车的吴家山高架桥，当初设计流量为每天1.7万辆，但是，随着物流产业和台商投资集聚到吴家山，2004年每天车流量就达到6万辆。自从2012年6月吴家山高架桥封闭修桥后，此地成为吴家山每天必堵之处。第三个原因是交通配套设施的缺乏。比如，吴家山地区大部分居民区都没有规划停车场，导致私家车只能占道随意停放。第四个原因是部分城市居民素质还不高，特别是部分农民转变市民身份时间不长、短期暴富者，出于炫富心理，更容易超速驾驶、开斗气车。

表5 吴家山机动车人均拥有量

交通拥堵给吴家山带来巨大的负面影响：(1)交通拥堵使普通市民上下班的通勤时间无谓增加，既浪费了大量宝贵时间，也容易造成驾车人和乘客的烦躁不安和心理失衡，增加交通事故发生率。在市区，经常出现“交通事故→交通拥堵→争抢道路→新增交通事故→更加拥堵”的恶性循环。(2)交通拥堵让居民和单位在焦急和等待中消耗大量精力，无法将全部精力和力量投入工作中，从而降低了工作效率。(3)交通拥堵加重城市空气污染。

(五)土地资源供应接近枯竭制约了经济发展

吴家山目前可供开发的土地接近枯竭，吴家山在城市化和经济发展过程中过度透支了土地优惠政策、过量供应了土地，导致了土地的无序开发和后续土地供应的严重不足。土地问题成为制约吴家山今后发展的瓶颈：首先，土地资源供应紧张制约了原有企业的正常规模扩张，同时也影响了这些企业的产业升级改造。其次，土地资源供应紧张使吴家山与武汉其它经济开发区在资源禀赋上处于相对劣势，这将不利于吴家山的招商引资，也会对产业结构调整产生负面影响。从图1中东西湖地区各街道的固定资产投资情况来看，吴家山新增的固定资产投资无论在总量还是在增长率上都无明显优势，由此可见土地资源对吴家山经济发展的制约。最后，吴家山居住用地开发殆尽，这不仅增加了后期政府的保障性住房建设难度，也对政府财政产生一定压力，2012年吴家山财政收入甚至出现了负增长。

图1 2010—2012年东西湖地区分区固定资产投资额及增长率

另外，吴家山的城市病还表现在：生活基础设施配置失衡导致消费和产业结构调整受到影响，公共基础设施和服务供给不合理导致供需矛盾、投资浪费，环境污染导致经济发展质量和吸引力下降等，这些均与城市中心地带城市病相似。

三、半城市化地区城市病的防治

从我国大城市周边的半城市化地区来看，这些地区既服从于城市整体发展需要，又承担了中心城市部分产业和功能的转移，因此这些地区的城市化进程不同于中心城市，其城市病治理也有着不同的路径。从吴家山城市病状况的调研及相关文献报道来看，半城市化地区在人口、交通、城市发展理念、城市文化建设等方面面临相同的困扰，基于此，本文有针对性地提出如下的建议，期望有助于半城市化地区的城市病防治。

(一)促进人口分布均衡，缓解人口拥挤导致的城市病

城市病的产生主要根源在于人口向城市集中过程中出现的不均衡分布，其中核心城区人口密度过大，因此城市病隐患尤其严重，其治理路径在于引导人口在城市中由过度聚集向均衡分布转变，这就需要在城市化推进过程中通过产业结构调整、产业布局、公共资源配置等手段进行合理引导：(1)梳理和分解中心城区的功能，避免中心城区功能的过度集中。具体手段包括产业结构的调整、产业的合理布局，将部分劳动密集型产业向中心城区外围疏散；加强科技创新、提升产业附加值，由此提升城区的容纳度，增强城区的人口承载能力；引导劳动力的就业需求，提升中心城区外围对劳动力的吸引力，缓解中心城区劳动力过度集中的压力，化解中心城区的就业矛盾。(2)以城市公共服务资源的布局调整来引导人口在城市的均衡分布和流动。比如，以政府机关、优质教育和卫生资源为中心的区域往往人口最为密集，如果在城市化过程中合理规划这些公共服务资源在城市中的布局，将会大大缓解这些资源过度集中导致的人口过度拥挤状况。(3)合理定位城市发展目标，将城市发展融入地区城市化整体布局中。注重劳动力和产业的区域特点，在产业和城市化方面形成自己的特色，避免重复建设和趋同竞争，使劳动力向城市合理流动。

(二)内部挖潜并拓展外部空间，缓解交通梗阻

城市交通阻塞是我国城镇化过程中的通病，但是，与城市整体发展不同的是，半城市化地区服从于城市整体发展规划，因此可以从拓展城市的内部空间和挖掘内部潜力来解决交通矛盾：(1)根据城市化的中长期目标来制定相应的交通治理规划。在快速城市化阶段交通设施滞后于需求的矛盾是难以避免的，短期内这一矛盾无法通过向外围扩展来解决，只能充分挖掘内部交通潜力，中长期应依托城市区域扩展目标，对交通配套设施建设进行系统规划。当目标地区处于城市化的初期阶段时，进行切实有效的城镇化和交通发展规划是必需的，首先应充分掌握相邻地区的城市发展规划和目标，并对本城市区域的基本情况进行统计与预测，比如人口、交通工具拥有量、交通设施等，在充分考虑这些情况的基础上制定本城市区域的交通发展规划。(2)结合交通需求来合理开发城市土地。对于半城市化地区，特别是像吴家山这样的大城市周边地区，公共交通发展是未来交通发展的方向，因此其土地开发应该以此为导向。(3)充分挖掘现有交通设施的潜力。外围拓展空间在短期内无法实现的情况下，通过加强现有交通设施的管理、提高其利用率可以大大缓解短期内的交通压力，这就需要各部门协调，成立跨部门的机构，并以综合的方式来负责交通管理。同时还可以鼓励社会力量参与交通管理和交通设施扩容。以吴家山为例，中心区域集中了大量的政府机关和居民小区，为了缓解中心区域交通矛盾、充分利用现有资源，可以鼓励众多机关、居民小区向外来车辆提供富余停车位，由交通部门加强宏观管理和指导。另外，鼓励非机动车辆比如自行车的使用，也有助于缓解交通压力。武汉市纯企业化运作的失败教训表明，在引入社会力量参与自行车投放、管理和站点建设的同时，应切实加强政府宏观管理和社会监督。根据已有的城市交通管理经验，在目前交通拥挤的城市，通过挖潜措施，道路容量可以提高30%～50%。(4)通过政策引导和价格调控来调节个人汽车的拥有量和使用量，缓解交通矛盾。短期内，可以在不限制小汽车拥有量的前提下，加强政策引导和价格调控，尽量减少汽车使用量，既达到汽车使用越多承担代价越多的目的，又能以完善的公共交通保证交通的便利。中长期内，在城市健康可持续发展的约束下对城市汽车容量进行测算，通过经济、法规等手段对车辆的数量和结构实行严控制。

(三)正确选择城镇化模式和发展理念，系统规划、超前规划，避免无序发展

半城市化地区应正确选择今后的城镇化模式，避免城镇化过程中出现新的矛盾和瓶颈限制。大城市周边的半城市化地区应坚持城郊一体化的总体发展战略，以轨道交通为轴线来推进新型城镇化，优化现有空间布局，开发建设新的城市功能，促进产业与人口分布平衡协调，坚持新型工业化、新型城镇化、新社区建设同步推进，实现城市与郊区融合式发展。

在科学、系统制定未来城镇化规划的前提下，半城市化地区应选择适合自身发展的城镇化理念：(1)在城市化的发展规模和城市化特色方面进行合理定位。我国相当一部分城市之所以出现严重的城市病，一个直接原因是城市化过程中对城市的不当定位，而盲目追求大而全，忽视了城市特色。以吴家山为例，和其他半城市化地区不同的是，其城市化规模的外围扩张受到限制，目前一些大城市的发展模式，比如构建卫星城，吴家山就无法实行，而只能重点发展城市特色，探索适应本地实情的城市化发展模式。(2)在城市拓展上进行科学规划。从吴家山的情况来看，缺乏科学规划将会导致土地利用过度透支，使可规划使用的土地面积越来越稀缺，可拓展的空间被进一步压缩，因此，对半城市化地区来说制定科学的土地使用规划尤其重要。在城市化的初期阶段应根据特色产业发展和重点项目建设的需要来使用土地资源，同时合理规划生活区域。(3)城镇化要与产业优化同步，避免产业空心化。城镇化可持续发展的关键是城市产业的有力支撑，这样才能使城市具有充分吸纳就业的能力，使城市居民能定居、宜居、安居。要避免产业空心化，首先要积极发展高新技术，提高城市第一生产力的能级；其次，要大力发展产业高地，以龙头产业为主，以特色产业为翼，形成一主多翼的产业发展路径；第三，探索所有制结构创新，在深化公有产权制度改革的基础上，大力扶持和发展混合经济，鼓励产业结构改革与创新，同时完善产权交易市场，为产权交易和风险资金的顺利进出提供必要的平台。

(四)加强城市文化建设，提升市民素质，缓解城市化过程中的文化冲突

在半城市化地区城市化过程中，外来人口与本地人口、本地人口之间不可避免地会产生文化冲突，这将成为潜在的社会矛盾，为解决这些冲突，应采取措施加强城市文化建设：(1)开展和谐文化建设，增强城市文化内涵。在城市化过程中应注意保护自然和文化景观，促进景观与城市建设的和谐统一，并利用传统文化来提升城市的人文内涵，利用模范效应和典型作用引导市民文明生活，推进城市的人文精神建设。(2)完善城市公共文化服务体系。在完善公共文化体系的基础上，进一步提升公共文化服务建设，在文化产品推广、文化设施建设、文化项目的遴选与实施方面服从城市功能完善和城镇化推进的需要，充分考虑区域差异、文化层次差异、社会阶层差异，逐步形成覆盖广泛、结构合理、运转高效、服务良好的公共文化服务体系。(3)大力发展社区文化建设和居民自治建设。一方面，要促进本地居民与外来人口的交流，为不同文化的融合创造条件。充分考虑城市居民在文化需求上的多样性和互补性，使各种层次的群体都享有基本的公共文化服务，让和谐文化建设成果惠及全体市民。另一方面，要促进社区居民将自己融入社区，通过民间社团、自治性组织以及志愿者活动等各种形式主动参与到社区的建设与管理中来，形成以社区居民为主体的社区自治模式，同时政府通过政策和制度为社区居民自治创造条件，使居民参与社区管理有制度可依、有公共空间可用、有上传下达的途径，由此塑造居民的公共精神与社会责任感，增强居民之间的沟通和团结，提高居民的社区归属感。

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