完善县域立体化社会治安防控体系的架构设计及实践探索——基于余姚市公安局的实践

□赖根法

（余姚市公安局，浙江余姚 313200）

○本刊研究员论坛

完善县域立体化社会治安防控体系的架构设计及实践探索
——基于余姚市公安局的实践

□赖根法

（余姚市公安局，浙江余姚 313200）

主持人：庄稼

完善立体化治安防控体系建设是应对复杂治安局势、提升公安机关驾驭能力的一项重大举措。其内涵丰富，涉及公安机关打击、防范、管理、控制等所有层面和各个警种职能；其外延十分宽广，既能上升为政府工程和民生工程，又迫切需要社会化的工作配套机制。以县(市)级公安机关余姚市公安局的实践为调研样本和设计蓝本，就完善县域立体化治安防控体系的现实意义、指导原则、架构设计、具体内容等方面进行阐述。

县域社会治安；立体化治安防控体系；架构设计；“六张网”；“六项机制”；余姚市公安局

党的十八大报告指出要“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”。这是党站在新的历史阶段提出的社会管理新目标，为公安机关维护社会治安的阶段性工作指明了方向，可谓高屋建瓴，意义深远。一方面，“积极探索社会治安防控体系建设”的重大命题，其实早在数年前公安部就已提出，全国各地公安机关也进行了形式多样、架构不一、重心不同的实践探索，先后出现了“公安社会管理创新”的广东模式、“加强动态化、信息化条件下的基层基础工作”的江苏模式等新型警务模式，其中所蕴含的“社会管控、犯罪预防、精确打击、情报主导”等元素已经为立体化防控机制建设提供了理论支撑和实践铺垫。另一方面，“完善立体化治安防控体系”是一个含义颇丰的动宾词组，基点在“治安防控体系”，要求在“完善”，标准在“立体化”。就是说，治安防控体系工作的要求不是“探索”“建设”或“健全”而是“完善”，同时为改变以往“碎片化、断层多、联动少、应用弱”等不良倾向，明确提出了“立体化”的工作标准。因此，十八大把公安部的警务战略部署上升为党和国家的决策方向，不能不说是一次经过数年酝酿和积累后的“警务顶层设计”。

立体化社会治安防控体系建设是一项综合性的社会公共安全管理系统工程。在我国地域辽阔、人口众多、经济和社会发展不平稳、治安维稳形势各不相同的背景下，上级公安机关很难也不可能拿出一个“放之四海而皆准”的标准架构或通用模式。按照中央政法委书记孟建柱提出的“县一级在党的组织结构和国家政权结构中承上启下，处于十分重要的地位，在维护全国改革发展稳定大局中起着至关重要的作用。而作为担负维护国家安全和社会稳定重任的专门力量，县级公安局的作用尤为突出。”本文试从县级公安机关余姚市公安实践的角度，就完善立体化治安防控体系建设的架构提出若干思考。

一、完善县域立体化社会治安防控体系之现实意义

完善立体化社会治安防控体系建设，是构建和谐社会、全面建成小康社会的新形势下开展社会治安综合治理工作的有效载体，也是实现“平安城市”的重要手段和具体内容，其在维护治安秩序、保障政治安定和社会稳定、保护广大人民群众的财产和人身安全方面有着重要的作用。

（一）完善县域立体化社会治安防控体系，是维护当地社会长治久安的基础工程。在新的时代背景下，由于人们对社会治安工作的要求越来越高，公安机关要想适应人民群众的新要求，必须从根本上把握驾驭社会治安的主动权，通过“打击、防范、管理、控制”等多方面综合联动推进，方能做到防范得住、管理得严、发现得早、控制得牢，并在严密防范和精确预警的基础上实现有效打击，进而促进社会治安的根本好转和长治久安。从目前余姚的实际情况看，对群众安全感危害最重、对社会治安影响最大的，仍然是盗窃、抢劫、抢夺、诈骗等多发性侵财犯罪行为，而要有效地遏制这类案件，除了要营造高压严管的态势外，更重要的是加强公安基础和犯罪防范工作，为完善整个社会治安防控体系奠定坚实的基础，使社会治安工作真正走上良性的、可持续的、稳健的发展之路。

（二）完善县域立体化社会治安防控体系，是保障人民群众安居乐业的民生事业。立体化社会治安防控体系建设的主要目的，是要在根本上构筑起“全时空”、“全方位”的防范和控制犯罪的立体网络，力求将犯罪消灭在萌芽状态，从根本上消除犯罪产生的土壤与条件。这种全新的主动型警务模式正是广大人民群众所期盼的。从近期在余姚生活网上开展的民调显示：人民群众对公安机关的破案率不敢奢望，他们认为被偷被抢了是自己倒霉，不太指望公安机关能在破案后追回多少损失。这与当前余姚的发破案实际是相符的。近年来，对人民群众安全感冲击最大的盗抢案件一直在高位徘徊(余姚全年刑事发案在15000起左右)，破案率低(所有刑事案件的破案率只在9%左右)，追赃率低(已破部分案件的追赃率在30%以下，完全追赃率在10%以下)。从以上数据不难看出，在当前破案率较低水平的条件下，公安机关必须把工作重心放到基础防范和抑制发案上来，通过挤压犯罪空间来避免和减少人民群众的损失。这是实实在在的为民举措，也是提升人民群众安全感的最好突破口。

（三）完善县域立体化社会治安防控体系，是支撑公安工作可持续发展的不竭动力。公安工作必须和着时代的节拍与时俱进，才能体现出强大的生命力。在当前人财物大流动和社会转型期的特定环境下，计划经济体制下所形成的公安管理体制面临着巨大的挑战，公安社会管理创新和突破已成必然趋势，动态化防控、信息化管理、可视化巡逻、扁平化指挥已成公安勤务机制改革的必然选择。所有这些举措，都有赖于完善的立体化社会治安防控体系功能的发挥。可以这么说，完善的立体化社会治安防控体系是支撑公安工作可持续发展的不竭动力。

二、完善县域立体化社会治安防控体系之指导原则

（一）持续改进原则。在完善立体化社会治安防控体系过程中，必须遵循和借鉴的第一原则是持续改进原则。因为前期开展的一些防控体系建设及其运用的防控设施是零乱的、散状的、碎片的，缺少有效的整合和通盘的考虑。因此，在完善过程中，要在P（计划）—D（执行）—C（检查）—A（完善）的循环中不断改进和发展，最终形成适合当地治安状况的防控体系和工作机制。

（二）联动推进原则。立体化社会治安防控体系并非一项单一性的公安业务工作，它是一个“牵一发而动全身”的社会化系统工程。从外部讲，既有公安机关和政府机关的职责分工，也有公安工作与社会公众的配合问题；从公安内部讲，既有打击防范、管理服务等形式上的交叉，也有刑侦、治安、交通等职能上的重叠。因此，完善立体化社会治安防控体系决不能就事论事或单头冒进，必须发动全社会、联合诸警种来统筹实施、联动推进、整体提升。

（三）贴近实战原则。立体化社会治安防控体系建设的初衷是为了服务公安现实斗争，更好地维护当地社会治安稳定。因此，在工作开展过程中，县级公安机关从整体设计到具体实施过程中，都必须针对治安防范的漏洞、治安管理的难点、案件多发的区域等进行有效研究，提出一些实实在在的举措，投入一些用得着的装备和设施，确保该体系建成后能贴近公安实战，体现出强大的战斗力。

三、完善县域立体化社会治安防控体系之架构设计

（一）三级式防控。三级式防控是指基于县(市)、乡(镇)、村(社区)三个层次来进行立体化治安防控的设计和实施。县(市)一级主要应该考虑全部区域的治安防控点、视频技防设施点、进出县域卡点、主干道检查执勤点的布局和部署。乡(镇)一级主要应该考虑辖区内治安乱点的整治、主要道路的巡控、区域网格化巡逻、报警执勤点等相关内容。村(社区)一级主要承担村庄(社区)的治安自我管理、协调整合保安和巡防队伍、化解社会矛盾纠纷等职能。

（二）四层式推进。四层式推进是基于社会治安管理和维稳工作实际需求出发的，在“防范、管理、控制、打击”这四个层面同步推进。长期的公安现实斗争一再表明，高压的打击与纯粹的防范都是有失偏颇的一时应景之举，无法真正达到社会治安综合治理的根本目的。因此，必须从“防范有用”、“管理有方”、“控制有力”、“打击有效”这四个方面下功夫，推出一些实实在在的针对性举措。

（三）扁平化指挥。扁平化指挥是依据“勤务跟着警情走”的原则，进一步突出“局指挥中心”(市双联中心)的指挥权威和调度能力，加快建成全警共享的数字化、集成化、网络化、智能化视频监控实战平台，做到指挥调度中心、视频监控中心、街面巡逻力量的“全时空、无空档、无障碍”的点对点互动，不断强化各类突发(重大)警情的工作预案建设，确保实现“警情一呼百应”、“梯级有效应对”、“实时调度警力”的工作目标。

（四）多警种整合。多警种整合的“合成作战”模式是实现警力资源效能最大化的重要途径，也是应对多发性、系列性犯罪的有效手段，更是情报信息主导警务的内在要求。因此，在现有警力紧张的情况下，通过整合现有警力、打破警种界限、合并部分职能交叉的内设机构(中队)等方式，在市局层面建立“多警种整合”的合成作战工作团队和工作制度，实现情报信息深度研判和资源有效整合，切实提升对系列性、多发性案件的攻坚克难能力。

（五）综合型保障。完善立体化社会治安防控体系是一项“费时、费力、费财”的工程，必须建立起综合型的保障机制。要努力争取党委政府的重视，使之上升到“政府工程”、“平安工程”、“实事工程”的层面，集全社会的力量来推进。公安机关内部则应该在领导配备、警力保障、资金使用、装备完善等方面予以超常规的重视和倾斜。

四、完善县域立体化社会治安防控体系之具体内容

从现实需要和前期工作的实际出发，县(市)级公安机关立体化治安防控体系必须与当前正在开展的“情报信息警务”、“社区警务战略”、“民意导向警务”、“基层基础建设”等有机统一起来，在宏观上追求上述数方面的统一，在微观上寻求上述数方面的结合。这样，才能使立体化治安防控体系具有更大的理论价值和实践意义。根据公安部“9·7会议”精神、浙江省公安厅关于“温州鹿城模式”试点工作要求，笔者认为，完善立体化社会治安防控体系建设在具体操作层面上可以细化为“六张网”、“六项机制”、“特色亮点”建设三方面内容。

（一）“六张网”建设。

1.街面巡逻防控网。针对当前侵财犯罪和街面犯罪多发的实际，必须坚持警情主导警力的原则，切实强化对街面犯罪的作案特点和发案趋势的分析研判，市级层面加强巡特警协勤力量建设和武警联勤巡逻机制建设，以余姚市公安局65个城乡社区警务室为勤务单元，全面整合巡防资源，形成工作合力，建立健全社区民警带队巡逻防控的工作机制。同时要进一步理顺民防队伍管理体制，明确在党委、政府的统一领导下，由公安机关对民防(综管)队伍进行直接管理使用，并建立完善市级和各乡镇街道的组织领导机构，按照实有人口万分之五的比例重新确定各乡镇、街道民防(综管)队伍的人员编制数，切实强化对民防(综管)队伍的监督管理，优化日常运作模式，健全完善考核奖励规定，充分调动民防(综管)队员的积极性和主动性，努力提升巡逻防控效能。

2.城乡社区防控网。要以深入推进城乡社区警务战略为抓手，切实加强实有人口管理，针对当前动态治安的防控需要，在全市各主要道路、治安重点区域、复杂地段和城乡结合部合理布建(完善)一批治安岗（卡）点，形成环中心城区、城郊结合部及市际三级治安防控圈，加强有限警力的有效社会面防控，形成点线面互动的监控体系，提高堵截控制能力，构筑治安防范的坚实屏障。要有效动员和组织社区（村居）内各种群防群治力量，通过人防、物防、技防等有效手段，扎实做好安全防范工作，形成严密的防控网络。要进一步加强老住宅小区的封闭整治改造工作，在出入口、主要通道等重要部位安装视频监控探头，实行24小时监控；新建居民住宅小区在规划建设时，必须将视频监控系统、楼道防盗对讲门等治安基础设施纳入必建项目。

3.企业单位防控网。要以强化单位内部治安保卫和强化行业场所自治管理为抓手，大力完善单位内部治安防控网络。要深入开展“治安安全单位”创建活动，不断加强企事业单位内部防范管理工作，认真构建本部门、本单位、本系统的治安防范控制网络。要切实落实单位内部安全保卫工作责任制，进一步规范落实单位内部各项安全防范措施，督促企事业单位在重点要害部位安装视频监控系统等技防设施，不断增强防范能力，完善内部安全防控网络，加强对单位内部安全工作措施落实情况的经常监督检查，对企事业单位落实安全防范措施、工作人员培训等予以指导和帮助，有效预防、减少案件和重大治安灾害事故的发生。

4.警种联动协作网。警种联动协作是立体化防控工作的关键环节之一。要彻底改变警种之间信息相互封锁、设置技术壁垒、配合协作不力的现状，可以考虑在市局指挥中心的统一领导下，整合各警种资源，确保在警种或个案需要协助时得到各部门有力的支持配合。如建立“交通事故逃逸车辆快速堵截查控机制”、“可疑人员核查移交机制”、“人员信息警种核对机制”、“重大嫌犯即时查控缉捕机制”等等，搭建一个警种之间互相协作的顺畅平台，强化警种与警种之间、单位与单位之间的协作配合。

5.技术视频防控网。在余姚全市动态视频监控系统一期(1200个点位)、二期规划(1345个点位)全部安装到位的基础上，需要继续提升动态视频技术应用能力，真正发挥“电子天网”的作用。要加强视频监控资源整合和互联互通工作，做好视频监控的日常维护和升级改造，加强视频巡逻专职队伍的培养，提高人防技防建设实战效能；要注重对社会上零散的视频监控探头资源进行有效整合，统一纳入管理视线，提升整体防控效应。同时，要深入研究规范系统运行的工作模式，精心制定相应的制度和规范，明确职能部门的工作职责，促进相互协作配合，保证系统的正常运作并发挥作用。

6.虚拟社会防控网。根据“网上网下同步防控”的工作理念，要深入推进虚拟社会现实化管理工作，加强网上舆情监控，强化网络技术手段和信息化建设。重点建立涉网违法犯罪“落地查证”工作机制和网上“跟贴追踪”机制，加强网上有害信息高发部位、重点人员等基本要素的管理控制，以技术手段和网安基础管理工作为支撑，核查出上述有关人员的真实身份，逐一登记造册，全面纳入管控视线，以提高打击网上违法犯罪活动的精确性。同时进一步强化网络舆情的日常监测制度、信息研判制度、处置机制和事后评估制度。舆情导控队伍通过信息采集、制定预警措施、发布舆情形势评估，分析其规律特点，并结合专业技术手段，实施多种措施，使舆情不失控、不漏报，努力创新和规范公安舆情导控工作新机制。

（二）“六项机制”建设。“六项机制”建设是确保“六张网”建设有机衔接、高效运行、发挥整体效能的重要保障，其内容包含指挥体系、工作机制、工作网络、监督检查、绩效评估等诸多方面，必须做到与“六张网”同步部署、同步运作、同步落实，确保“六张网”步调一致、相互融合、共同推进。

1.情报信息研判应用机制。按照“工作体制顺畅、运行机制健全、基础工作扎实、信息资源充沛、系统平台实用、资源共享充分、情报队伍壮大、情报产品丰富、应用成效显著”的总体思路，大力加强情报信息综合应用平台建设，严格落实情报信息研判会商机制，切实抓好基层派出所的信息采集录入关，坚持以有用采集为导向、以方便应用为要求、以落实责任为抓手，着力健全“派出所建成初级研判平台、局建成综合研判平台”的两级工作架构，注重自主开发实战性强、操作简单的“小平台”，规范情报信息上报、研判、反馈、应用等各个流程，使情报产品能顺畅、快捷地转化为现实战斗力。

2.集成化扁平化指挥机制。搭建动态情报信息研判与警务指挥一体化平台，健全现代警务指挥体系。推行扁平化勤务指挥模式，减少指挥层级、畅通指挥关系，充分运用GPS定位、警务通等现代化手段实施移动警务，实现指挥中心与一线民警的点对点指挥，做到指挥与处置的间接对接，最大限度地缩短接处警时间，提高公安机关快速反应能力。同时要建立跟踪监督机制。全程跟踪监督接警单派送、警情下达、警力调用、现场到达、结果反馈等接处警环节，适时对基层所队的勤务报备、警力到位、系统运行等情况进行专项督查，及时堵塞工作漏洞。

3.社会治安等级防控机制。要依托情报信息研判机制和扁平化指挥机制，以“警力跟着警情走”为总要求，科学设定防控等级及其启动标准，全面落实责任单位、责任民警及防控措施，实行定岗定责、专项考核和随机督察的责任追究机制，确保防控责任单位及民警随时按照防控指令自觉落实防控措施，切实提高用警效率，实现公安机关对社会治安环境的动态掌控。建立季节性多发性案件防范宣传通报机制，组织全体社区民警开展治安防范宣传“进村居、进机关、进学校、进企业、进家庭”活动，扩大安全防范宣传的覆盖面，进一步提高群众的自我防范意识和防范能力。

4.治安防控整体作战机制。深入贯彻整体作战法的指导思想，依托社会治安等级防控机制，通过全面运用等级防控，找准整体作战与治安防控的结合点，建立“城区四所”和“姚北片”警务联动机制，健全刑侦、治安、交警等警种之间治安防控整体作战机制，把整体作战思想融入各项日常打防管控工作之中，充分发挥各个方面治安防控资源的整体效能。

5.突发性案事件处置机制。要建立健全重大突发事件快速处置预案体系，根据事前、事中、事后的不同特点以及可能产生的次生事件，建立完善各类突发事件处置预案，明确处置责任单位、责任人员和处置措施，规范处置流程。建立完善各类突发事件处置预案，加强信息研判工作，加强重大突发事件专业处置力量建设，适时组织实战演练，不断提高处置能力。

6.工作绩效考核评估机制。督促检查和考核评估是推动立体化防控体系建设不断发展的必要环节。因此，县(市)级公安机关作为系统中枢，必须科学界定绩效评估的指标，制定出台绩效评估的有效方法，切实强化绩效评估的综合运用。必须加强对社会治安防控体系建设工作的督导检查力度，建立合理的考评机制，对工作得力、成绩显著的，要加大表彰、奖励力度；对治安问题突出、重大案件处置失误的，要严格按照有关规定进行责任倒查和责任追究，确保各项工作部署都能落到实处。

（三）“特色亮点”建设。完善立体化治安防控体系作为提升公安机关驾驭社会治安能力的重要抓手，会随着社会经济和时代背景的发展而发展，是一项常抓常新的工作，成败在基层实践，优劣在基层创新。在工作过程中，必须要有“创新突破”的勇气，要有“品牌意识”的引领，要有“精品工程”的追求，把“敏锐治安、主动治安、实力治安”理念融入警务创新的全过程，准确把握时代潮流和社会发展的阶段性特征，敏锐洞察社会管理的新趋势、新动向，下好先手棋，打好主动仗，推动公安机关社会管理方式从静态型向动态型转变、从被动型向主动型转变、从控制型向服务型转变，牢牢掌握社会管理的主动权。因此，在进行立体化治安防控体系的建设过程中，要尊重民警的首创精神，积极选树品牌，只要是某一警种、某一领域甚至是某一环节上的创新和突破，都要在市局层面上加以扶持和鼓励；积极尝试“民警献一计”、“我有工作新点子”、“局长建议直通车”等开放式的新型工作载体，进一步激发全体民警的智慧和创造力。

综上所述，完善立体化社会治安防控体系建设是一项惠泽百姓的民生工程，是破解当前社会治安难题的系统工程，也是构建和谐幸福城市的政府工程，它不可能一蹴而就，也不可能一成不变，需要党委政府重视、公安机关努力、职能部门配合和人民群众支持才能取得预期的效果，才能真正体现立体化防控的系统效能，有效提升公安机关对社会治安局势的驾驭能力，最终为当地社会经济发展和人民群众安居乐业提供平安和谐的治安环境。

[1]吴开清.警务工作之核心问题[M].北京：群众出版社，2012.

[2]左袖阳.社区治安防控体系解读[M].北京：中国社会科学出版社，2010.

[3]早明光.推进社会治安防控体系建设探析[J].公安研究,2011(8).

[4]黄明.关于社会治安防控体系建设问题[J].公安研究, 2011(5).

（责任编辑：庄稼）

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1674-3040（2014）01-0073-05

2013-10-23

赖根法，中共浙江省余姚市委常委、市公安局局长，本刊余姚市公安局理论研究基地首席研究员。