浅议检察机关对侦查阶段涉案财物处置的监督

□汪俏蓉

（宁波市鄞州区人民检察院，浙江宁波 315016）

浅议检察机关对侦查阶段涉案财物处置的监督

□汪俏蓉

（宁波市鄞州区人民检察院，浙江宁波 315016）

针对侦查阶段涉案财物处置存在的主要问题和检察机关监督侦查机关处置涉案财物的重要意义，建议建立检察机关对涉案财物处置法律监督机制。一是完善立法，明确可扣押财产的范围，使检察机关的监督落到实处，有法可依；二是规范、细化查扣涉案财物的执行程序，为检察机关审查违法提供法律依据和统一的标准；三是提前介入，提高监督的有效性、及时性和主动性；四是资源共享，建立刑事案件信息通报制度，拓宽检察机关监督渠道；五是明确检察机关侦查监督的强制效力，赋予其实体性制裁权；六是提高检察人员的业务素质，转变监督理念，增强监督能力。

涉案财物；侦查机关；检察机关；处置；监督

2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过、2013年1月1日开始施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案（以下简称“新刑事诉讼法”），重申了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的规定，但对侦查阶段涉案财物的处置并未作明确规定，成为法律监督的空白点。实务中，侦查机关对涉案财物的处置也呈现出不少问题，不少“查封物”、“扣押物”、“冻结物”或者无人问津，或者长期搁置，或者直接追缴，缺乏规范性，极大地损害了被追诉人的财产权益。检察机关作为法定的监督机关，如何在刑事诉讼过程中有效地、全方位地对侦查机关处置涉案财物进行监督，最大限度地保障被追诉人的合法财产权，已成为一个具有普遍性的、亟待解决的重要理论课题和现实问题。

一、侦查阶段涉案财物处置存在的主要问题

涉案财物是指侦查机关在依法行使侦查职权过程中查封、扣押、冻结的涉嫌犯罪和违法所得的款物及其他可能与犯罪有关的款物、作案工具、非法持有的违禁品。司法实践中，由于对涉案财物处置缺乏监督机关及时、全程、有效的监督，整体呈现出混乱的局面。

（一）对扣押物的范围规定不明确，操作空间过大。新刑事诉讼法第一百三十九条规定：“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。”刑事诉讼法的这种表述方式，缺乏对行为指向对象的具体表述，缺少对扣押理由、条件的具体规定，容易造成标准把握的混乱。①新刑事诉讼法的这一规定表明，刑事侦查程序的启动和涉案财物的扣押是“只论目的，不讲条件”的，立法者关注的仅仅是侦查机关是否有控制犯罪之动机，而不论其行为是否具备相当理由。这就给了侦查机关很大的自由裁量权，勘验、搜查发现的任何物品，无论是否属于犯罪嫌疑人本人，只要是被侦查机关判定为与案件有关，就可以扣押，这极易造成侦查机关随意行使扣押权。检察机关常在办理公诉案件时发现，侦查机关扣押的物品与案件并无实质性关联，要求侦查机关返还给被追诉人时，常被侦查机关以案件未经判决不能明确该物品与案件无关为由拒绝返还。

（二）搜查程序随意。刑事侦查中，搜查和扣押往往是紧密相连的，搜查中的不合理极易造成扣押行为的违法。我国刑事诉讼法对搜查的提起条件及范围都规定得比较宽泛，理由简单，实际上依附于立案的条件，只要侦查人员认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任，就可以随意对其认为必要的地方和物品实施搜查与扣押，几乎没有任何独立的适用条件和证明标准的要求。实务中，搜查人员随意侵入公民住宅，随意搜查、扣押公民物品的现象时有发生，有的甚至造成了难以挽回的损失。

（三）扣押与查封、冻结的关系混乱。尽管新刑事诉讼法在第二编第二章第六节对扣押、查封和冻结的对象作出了区分，但实践中侦查机关仍经常使用《扣押物品文件、清单》来代替冻结、查封行为，如某侦查机关到某网游公司扣押了网站的后台操作电脑、服务器并修改了维护账号及密码，取得了实际使用权和控制权，应该属于扣押程序，但却使用了冻结的法律文书。其实，无论是从字面意思还是从使用习惯上讲，扣押与查封、冻结都有明显的区别。从字面上看，扣押是扣留、强行留住；查封是检查后贴上封条，禁止动用；冻结是暂不变动、阻止流动。从适用方式看，扣押是予以扣留，转移至其他场所，使其所有人或持有人不能占有；查封是加贴封条，就地封存，不准其所有人或持有人转移或处分；冻结则一般是通过其他机构的协助执行，禁止其被提取或转移。

（四）涉案财物的保管和处置不规范。目前关于涉案财物保管的最大问题就是“扣、管不分离”，由办案机关扣押，办案机关保管，缺乏监督机制，侦控机关截留、挪用、非法使用被扣押赃款赃物的情形相当突出。一是在案件还未作出生效判决的情况下，侦查机关就擅自将有关财产返还给被害人，如果最后生效判决证明被告人无罪，那么对已经“返还”给被害人的财产被告人又如何追回呢?据《新闻周刊》报道的一则真实案例：北京一所民办大学的董事长孟某，2001年突然卷入一场发生在山西省阳泉市的刑事诉讼案，其大量股票被抛售，所得99万余元的现金和一辆丰田佳美轿车被当作“涉案赃款赃物”扣押。但是在他终审被判无罪后，侦查机关却以种种理由拒绝交还被扣财产，直到现在这些财产还没有物归原主。原来以涉案赃款赃物名义扣押的钱和车，根本就没有移送到法院，汽车己经被侦查机关用得破旧了。②二是未向法院移送或少移送赃款赃物或其清单的情况下，法院对有关赃款赃物并不知情，也就不可能在判决中对其性质作出认定，被告人对没收“赃款赃物”的做法也就无法寻求司法救济。

（五）追缴手段的滥用。侦查机关对法院判决未作认定的涉案财物，实践中大多动用“追缴”手段给自己圆场,作为当事人提起国家赔偿时的抗辩理由。事实上，无论是从刑法基本原则还是从刑事诉讼法基本分工来看，侦查机关都只能拥有查扣涉案财物的权力，而没有实际处分的权力。追缴犯罪分子违法所得的财物，不是刑罚方法，而是使因犯罪而受损失的公私财物恢复原状。③在法院对犯罪嫌疑人、被告人作出有罪判决以前，由侦查机关予以追缴，有违无罪推定、罪刑法定的原则。

（六）扣押、查封的期限、范围不确定。一是扣押的范围不明确，执行起来过于随意，容易发生对被追诉人财产的任意侵害。《公安机关办理刑事案件程序规定》将扣押范围的决定权赋予了现场搜查和勘验的指挥人员，由于受指挥人员业务能力、执法水平、工作经验、责任心等方面差异的影响，难免会造成标准把握的混乱。二是扣押的执行较为随意，扣押笔录、清单的制作尚待规范。实践中普遍存在着对扣押物品的名称、型号、规格、数量、质量、颜色、新旧程度、包装等主要特征记载不全面、表述不准确、制作程序和格式不规范的情况，有时候没有见证人签名，或请侦查机关下属的当地派出所民警作见证人，扣押清单不交付给物品持有人，甚至还有事后补做扣押笔录的情况出现。三是对扣押期限未作明确规定，解除扣押的规定又缺乏明确标准，无限期扣押加上监督、管理失控，最终使得某些被扣押人的利益受到侵害。④

（七）违法搜查、扣押救济制裁程序的缺乏。虽然新刑事诉讼法规定，当事人对司法机关违法处置涉案财物可以向检察机关提起申诉；人民检察院在审查批捕、审查起诉工作中，也应依职权主动就侦查机关的违法搜查、扣押行为进行监督，并有权通知公安机关予以纠正，但是当事人提起申诉，并不是一种法定的诉权行使方式，并不必然引发相应的程序救济，司法实践中检察机关多以检察建议、纠正违法通知书的形式监督侦查机关。一方面限于发现问题的渠道少之又少，另一方面这些方式由于不具有引发程序性或者实体性的任何法律后果，使得这项监督方式刚性不足，收效甚微。

二、检察机关监督侦查机关处置涉案财物的重要意义

（一）防止侦查权的滥用。丹宁勋爵曾经指出：“每一社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段。社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权力运用适当，这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也可能被滥用。而假如它被人滥用，那么任何暴政都要甘拜下风。”⑤检察机关对侦查活动及侦查措施进行监督是检察机关的重要职能，也是在现有的司法体制下对侦查权进行有效控制的主要方式。检察机关必须完善和强化对侦查措施的监督机制，有效地控制侦查机关强制性侦查措施的适用，防止侦查权的泛化和滥用。

（二）保护当事人合法的财产权益。在刑事诉讼中，相对于侦查机关，被追诉人在诉讼资源和技术力量方面明显处于弱势和劣势，面对国家机关的强力侵犯，被追诉人往往处于无力自保的尴尬境地。侦查机关在刑事诉讼中对涉案财物的处置具有主动性、无预警性及强制性的特点，这就意味着其在行使的过程中具有极大的扩张性及侵犯性，某些处置措施（例如拍卖不宜保存的扣押、查封物品）还具有一定程度的不可逆性，如不对其采取制约措施，可能会对宪法保障的财产权等基本实体人权造成极大的侵害。

（三）化解社会矛盾，全面履行和充分延伸检察监督职能。在社会转型期，各类社会矛盾集中凸现，检察机关的法律监督职能只能强化，不能弱化，更不能淡化，检察机关要在法律监督的广度及方式上作出创新和突破。以往的法律监督都集中在侦查过程中对犯罪嫌疑人采取侦查强制措施的监督，而忽略了对涉案财物处置的监督，而这种针对财产而实施的强制性限制和暂时性剥夺行为，同样可能因为侦查机关违法行使权力而对被追诉人的财产权造成不当干预和侵犯，从而引发新的社会矛盾，增加社会的不和谐因素。对涉案财物的违法处置同样可能存在不可逆性，检察机关及时的法律监督可以最大限度挽回公民的财产损失，将社会矛盾化解在萌芽状态和始发阶段。新刑事诉讼法也明确规定当事人对司法机关违法扣押、冻结等涉及财物处置的行为可以向检察机关提起申诉，这就是立法明确赋予检察机关享有对侦查机关处置涉案财物的监督权。

三、建立检察机关对涉案财物处置法律监督机制的构想

结合我国的国情和多年的司法实践经验，结合我国的文化环境、执法环境和执法人员的素质，笔者认为，我国应完善以检察机关为主导的司法控制体系，加强检察机关对侦查机关处置涉案财物的监督。

（一）完善立法，明确可扣押财产的范围，使检察机关的监督落到实处，有法可依。新刑事诉讼法规定：“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押”。这一规定过于笼统宽泛，以致于当检察机关就涉案财物的不当扣押对侦查机关进行监督时，侦查机关的答复往往就是简单的一句话：“该财物与犯罪嫌疑人的犯罪行为相关，可用于证明嫌疑人有罪。”笔者建议，将扣押的对象概括为“可以作为证据、供犯罪所用、因犯罪所得的物品、文件以及违禁品”。“可以作为证据”，是指可以证明犯罪事实是否发生、犯罪嫌疑人、被告人是否有罪的物品、文件等；“供犯罪所用”包括预备或者意图用作犯罪的工具、手段或者已经用作犯罪工具、手段的物品、财产等；“因犯罪所得”包括犯罪的成果、通过犯罪占有的财物及其孳息；“违禁品”即国家法律法规严禁传播、使用的物品。除此之外，与案件无关的财物，不得扣押。

（二）规范、细化查扣涉案财物的执行程序，为检察机关审查违法提供法律依据和统一的标准。各地司法机关可以结合当地的司法实际，以联席会议的形式建立涉案财物处置及监督机制，细化查扣涉案财物的执行程序，特别是要建立紧急变卖、提前发还、扣押、冻结款物的异议程序。对于紧急拍卖、发还扣押、冻结款物有异议的相对人，侦查机关应当听取其陈述，允许其发表意见并对其提出异议的理由进行复核。如果对变卖、拍卖、提前发还决定不服的，当事人可以向检察机关提起申诉。检察机关对侦查机关处置涉案财物的监督不仅要包括侦查机关的积极违法行为，还应包括其消极不作为的行为，如应当归还的扣押财物拖延归还或者拒不归还。另外，还应当细化检察机关的监督内容和方式，对其在何种情况下应当作出何种监督方式作出明确规定，防止其不作为。

（三）提前介入，提高监督的有效性、及时性和主动性。目前立法并没有明确检察机关介入侦查的范围和方式，虽然各地检察院侦监、公诉部门有一些介入侦查的实践，但是还存在一定的局限性，特别是对侦查机关采取查封、扣押、冻结等涉及财物的侦查措施，鲜有以提前介入的方式进行监督的。笔者认为，以下两种情况检察机关可就涉案财物处置方面进行提前介入：一是当事人提出异议，检察机关经审查认为确有必要介入。侦查机关采取侦查措施，利益受影响最大的莫过于当事人，赋予当事人抗辩权，由其提出异议是程序公正的要求，检察机关同时对当事人的异议作出审查，有利于防止当事人滥用异议权。二是直接介入。对于一些有重大社会影响的经济案件，例如受害者众多的集资诈骗、非法集资等经济案件，检察机关必须提前介入，监督侦查机关严格依法对涉案财物进行处置，对其违法行为及时予以纠正，最大限度保护公民的合法财产权。

（四）资源共享，建立刑事案件信息通报制度，拓宽检察机关监督渠道。建立刑事案件信息通报制度，实现信息资源共享，推动公安机关侦查办案与检察机关法律监督有机结合。事实上，目前很多检察机关和同级的公安机关之间已经建立了“行政执法与刑事司法信息共享网络平台”，但该平台主要适用于立案监督方面。笔者认为，检察机关和公安机关可以以该平台为依托，将对侦查活动、侦查措施的监督内容也纳入其间。

（五）明确检察机关侦查监督的强制效力，赋予其实体性制裁权。对于检察机关提出口头纠正意见或者《纠正违法通知书》后，侦查机关拒不调查或者改正违法行为的情形，检察机关可以启动调查程序进行调查，对侦查机关确有违法情形的，行使实体性和程序性制裁权。实体性制裁措施针对的是违法处置涉案财物的侦查人员，刑事诉讼法已经明确规定，侦查机关采取侦查措施有接受检察机关监督的义务，笔者认为，还应同时明确规定拒不接受侦查监督的法律责任，包括行政处分和刑事责任。

（六）提高检察人员的业务素质，转变监督理念，增强监督能力。法谚曰：“徒法不足以自行。”“每一项制度，只有当处于其中的人是好的时候，它才可能是好的。”⑥良好的刑事诉讼监督体制的构建需要与高素质的监督主体结亲，再好的制度设计，如果没有与之相应的执法人员相匹配，也难以取得预期的效果。检察人员在侦查活动监督中，要确立打击犯罪与保障人权并重的执法理念，夯实理论基础，提高监督能力，要以“平等的姿态和尊重的态度对待公民，营造一种以尊重权利和保障合法权益为内涵的执法氛围。要将人作为主体和目的予以尊重和保护，让公民在领略法律所带来的威严与神圣的同时，享受到法律的‘温情’与‘体恤’。”⑦

注释：

①④李新权，宋家宁：《刑事侦查中扣押适用存在的问题及对策》，《中国刑事警察》，2005年第5期。

②《公检法无权私用扣押物品》，《新闻周刊》，2003年第43期。

③参见高铭暄主编：《中华法学大辞典，刑法学卷》，中国检察出版社，1996年版，第267页。

⑤[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，法律出版社，1999年版，第109页。

⑥宋冰编：《程序，正义与现代化》，中国政法大学出版社，1998版，第23页。

⑦陈辐宽：《检察权要满足民众的司法新需求》，《人民检察》，2008年第17期。

（责任编辑：蒋国长）

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1674-3040（2014）01-0054-04

2013-12-28

汪俏蓉，浙江省宁波市鄞州区人民检察院检察官。