我国成年智障人士社区安置服务研究

叶苏扬 许莉娅

(中国青年政治学院社会工作学院，北京100089)

残疾人康复与服务理论是建立在特定的社会政治、经济、文化基础之上的，当某一社会对残疾、平等的观念发生变化时，残疾人的社会服务模式也会随之变化。智障是残疾的一种，智力残疾是指智力显著低于一般人水平，并伴有适应行为的障碍。此类残疾是由于神经系统的结构、功能障碍，使个体活动和参与受到限制，需要环境提供全面、广泛、有限和间歇的支持。本文研究的成年智障人士是指十八岁或以上的成年伴有智力障碍的人群，包括常见的脑瘫患者、唐氏综合症患者和伴有智力障碍的自闭症患者。

在发达国家，智力残障人士服务的方法由“照顾性”向“赋权性”转变，残障人士像大多数人一样，生活在社区当中，像普通人一样生活、就业以及结婚。这也是残障人士社区融入的通俗解释，通过他们平等参与社会建设、共享人类文明成果来体现一个社会的公平和正义。智障是一种障碍，而非疾病，所以智障人士的社区康复不仅仅是身体上的，还包括社会上的康复。

一、我国成年智障人士社区安置服务的必要性

(一)促进成年智障人士的社会融合

和谐社会不但是健全人群体物质富有、精神富足的社会，同时也应当是各类特殊群体和弱势群体物质免于匮乏、精神免遭歧视的社会。人是群居动物，需要归属感，智障人士也不例外，建立智障人士社区服务，架设起智力残疾人与现实社会的桥梁，使他们能与社区进行广泛接触，促进成年智障人士的社会融合。对包括智障人群在内的弱势群体关心爱护得如何，是检验一个人、一种制度文明程度的标志之一，也是对整个社会包容性与和谐度的考量。做好残障人士的社区服务工作有利于创造安定祥和、文明礼貌、人际和谐的社会氛围，有利于共建和谐的战略方针的施行，有利于让智障群体及其家庭共享社会物质文化发展的成果，这也是我国社会主义制度的本质要求。

(二)减轻智障成人及其家庭的过重负担

每一个智障人士背后都有一个家庭，目前我国智障人士及其家庭从社会及政府获得的援助和支持非常有限，更多的是由家庭来承受这份不幸与责任，由于智障人士的存在，家庭负担往往会增加很多，因而智障人士家庭是对社会支持系统要求最强烈的一个群体，他们希望了解与智障人士有关的发展、教育、服务和权益保护等相关信息，希望家中的智障人士能够受到专业的康复训练和服务。同时，智障人士家庭十分希望得到周围人的理解、接纳和鼓励，并受到平等对待，他们需要他人在情感方面的支持。此外，智障人士为家中带来不小的经济负担，智障人士家庭的经济矛盾往往十分突出，甚至有些会因此致贫致困，建立智障人士社区服务能大大减轻智障家庭的经济和情感负担，提升家庭的生活质量。

(三)促进智障者自身的发展

社区安置服务是实现智障人士走出家庭融入社会生活的重要途径，从狭小的空间走向开放的环境，让智障人士接触到除家属之外的其他社会人群。在社区环境中，智障人士能结交新的朋友，有机会感受正常人群拥有的邻里之间、朋友之间的友爱;社区安置的方式，也能满足智障人士归属感的需要，能让他们有机会意识到自己是社会群体中的一员，感受到被需要。同时，社区服务相对其他服务更具人性化，不少学者曾在大众传媒上描述智障者在隔离机构中的苛刻生活条件与受虐待的遭遇，在传统封闭的福利机构中智障者缺乏隐私保护且与社会脱节。在社区开展服务，既能减少服务对象的陌生感和排斥感，也能让智障者的家庭共同参与并监督康复服务，切实提高服务对象的生活质量。

二、我国成年智障人士社区安置工作面临的问题

(一)没有建立完整的法律保障体系

尽管近年来我国的残疾人权益受到越来越多的重视和保护，初步形成了以《宪法》为基石、以《残疾人保障法》为核心，包括《无障碍环境建设条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》等行政法规规章在内的残疾人权利保障法律体系，然而依然存在许多有待完善的问题。

首先，有关法条过于模糊，无法操作。我国虽然制定了《残疾人保障法》用于专门保护残疾人的权益，但该法律存在立法内容过于笼统、空泛和操作性差的问题。例如《残疾人保障法》第5 条规定，“县级以上人民政府负责残疾人工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人事业的工作”;第7 条规定，“国家机关、社会团体、企业事业单位和城乡基层群众性自治组织，应当做好所属范围内的残疾人工作”。这些规定在国家责任的具体履行方面过于含糊，各级政府部门的具体职责范围究竟多大，如何整合各级残联、民政、医疗卫生、劳动保障等部门的职能，如何落实对提供残疾人福利服务的组织、实施机构以及人员配备等问题，法律并无明确规定，使得残疾人权益保护在实践中存在多头管理的情况［1］。另外，残疾人分类越来越细化，至少可以分为身体残疾、智力残疾和精神残疾三大类，各类残疾人之间的需求差异很大。我国现有的立法多注重对听力、视力等身体残疾人的保护，对智力和精神残疾人的保障存在很大缺失，导致了残疾群体内部的歧视和不公，为视力、言语障碍者设置的学校和机构较多，而针对智障、精神疾病的服务机构极少，康复服务滞后，就业更加困难。同样在残疾人福利法律建设上起步较晚的日本，现已在涉及残疾人的不同领域和各个层次制定了相关法律，并有专门针对18 岁以上的弱智者制定的《弱智者福利法》。我国的残疾人保护任重道远，尽快制定一部专门针对智障群体的保护性法律非常重要。

其次，执法力度不够。《残疾人保障法》没有规定专门的政府部门负责残疾人工作，只有一个“半官半民”的组织——中国残疾人联合会。虽然各级残联在维护残疾人权益中发挥了很大作用，但因其缺乏独立性的现状，执法机构设置欠缺，使得残疾人保障在实际行政执法过程中，出现行政部门之间互相推诿扯皮、执法不到位、政策无法落实的状况。同在亚洲的韩国，已于2001 年建立残疾人法律的监督机构——国家人权委员会，作为专门和独立的机构来处理残疾人受歧视案件，韩国国家人权委员会负责接受和处理残疾人权益受损害时的投诉，同时监督各部门在残疾人权益保障方面的工作。我国也有必要建立类似“人权委员会”之类的残疾人社会保障机构。

最后，社区法律保障缺失。近年来，我国社区发展步伐加快，截至“十五”末期，全国社区服务中心已达到8 479 个，一般社区服务设施194 796 个，全国城镇新增3．2 万个老年活动之家和约两千个较完善的综合社区服务设施。然而与此相对应的立法工作在很多领域却存在空白，跟不上社区建设蓬勃发展的脚步。早在1994 年颁布的《关于加快社区服务业发展的意见》中的许多条款，已经不能满足新形势的要求，亟待修订。近年来虽然各级政府陆续制定了一系列政策法规，但是由于没有及时出台配套的实施细则，导致许多政策缺乏可操作性，社区自治组织的建设实践显得混乱。

(二)社会服务体系不健全

据2010 年中国残联发布的全国残疾人数据显示，我国目前残疾人总数为8 502 万人，相当于一个中等国家的人口规模。其中智力残疾者568 万人［2］，多重残疾人中的智障者430 万，目前智障人数已达千万之多。长期以来，近千万智障人群，无论是生活状况，或是康复、入学、就业、社保等方面，都遇到比别人更多的困难，然而，当前政府和社会给予智障人群的援助和支持却非常有限。以目前北京市为例，为残疾人提供服务的机构共有一百多家，其中为脑发育障碍人士提供康复、教育、就业等的服务机构约占三分之一。这三十余家机构的服务主要集中在学龄期智障儿童的入学教育方面，关于智障成人的社会服务却相对滞后，目前仅有慧灵、爱慧、欢乐岛等智障成人服务机构为智障成人提供专业技术服务和居家生活训练，这远远不能满足残障者的需求。

(三)护理专业化水平低

尽管目前我国的社会工作专业处在蓬勃发展的阶段，社会工作者队伍得到了一定程度的发展。然而，我国的社会工作人才队伍面临严重的流失和巨大的供不应求的状况。数据显示，目前我国在职社会工作者总人数约100 万人，实际从事社会工作的人员约45．3 万人(至2005 年底)。我国高校每年毕业的社会工作专业学生约8 000 名，但仅有不到30%从事相关工作［3］。与此形成强烈对比的是，我国城市低保对象两千两百多万，农村绝对贫困和低收入人口六千五百多万，残疾人口八千两百多万，重点优抚对象四百六十多万，孤儿57．3 万，还有老年人口1．43 亿，常年受灾人口1 个多亿。对比社会工作人员总数和服务对象总数，平均1 个社会工作人员需要服务1 000名重点民政对象。根据美国等发达国家的经验，一个国家要保持和谐稳定，社会工作人才数量通常要占到该国总人口的2‰左右。为达到这一比例，我国理论上需要约260万人的社会工作人才队伍［4］。

三、完善我国成年智障人士社区安置服务的可行性

(一)推进社区建设，具有融合的可能

1987 年民政部率先倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务以来，“社区”以及“社区建设”的概念开始进人中国政府的视域。1991 年，在社区服务的基础上，民政部提出了城市社区建设的概念，并在全国确定了26 个城市社区建设实验区。2000 年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。2001 年，社区建设被列入国家“十一五”计划发展纲要。2006 年，国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》。2007 年，党的十七大报告再次重申“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2013 年党的十八届三中全会进一步提出要“统筹城乡基础设施建设和社区建设”，促进城市社区和农村社区的共同建设。

由社区服务到社区建设，再到城市和农村社区的统筹发展，中国的社区建设已走过二十多年的发展历程，我们的城市社区建设已经进入全面发展阶段，残障人群作为社会救助和福利服务的重要对象，更应该纳入社区服务工作中，这既是社区服务解决民生问题、完善社会建设功能的要求，也是我国现代化社区建设的应有之义。现代化社区建设的现有发展已经为建立成年智障人士社区安置服务体系奠定了良好基础。

(二)借鉴西方国家的成功经验

社区服务是工业化与现代化的产物，最早起源于西方。“他山之石，可以攻玉”，西方发达国家经过多年的探索和实践，积累了丰富的实践经验，其中有很多值得我国学习和借鉴。

首先，以非营利组织作为提供社区照顾服务的主体。非营利组织在提供社区服务方面有着无可替代的专业优势，能够给多样化和差异化的服务对象提供有针对性的服务，在许多西方国家，非营利组织广泛地参与社区管理和服务并得到了政府部门的认可和推广。在加拿大，参与社区管理和发展的非营利志愿者组织和协会被称为“第三部门”;在英国，社区发展实践大多由各种规模的志愿者组织和社区组织提供，这些组织已成为英国政府社区发展战略的重要组成部分。

其次，重视社区教育服务。一般说来，社区教育服务面向整个社区各种年龄、各种职业以及退休和无职业的居民，在整合社区资源的基础上给社区内受教育者提供多元、多层次的教育内容，西方国家对社区教育服务的重视程度很高。美国加利福尼亚、佛罗里达、伊利诺斯州等在社区教育方面68%以上经费由政府拨给。苏格兰政府在国务秘书处专门设立了“社区教育顾问委员会”，以促进社区教育的发展。

最后，建立多渠道的经费来源与责任分担机制。国外社区服务所需经费的来源大致可以分为两种情况：由政府拨款或者由个人和组织捐款。目前，在国外社区服务的各种经验模式中，社区服务的责任由原来的政府单独直接负责提供，转为政府、社区和社会其他组织共同负担。政府在服务的各个环节充当监察者和指导者，通过对服务准则和宏观政策的制定来监督社区服务的质量和效益，这不仅能激发民间的创造性潜力和建设能力，更能充分开发优质的社区资源，为社区提供有效、经济、高质量的公共事务和公共服务。

四、完善智障人士社区安置服务的对策与建议

(一)健全相关法律政策，建立政府主导下的多元参与机制

我国日益凸显的残障人士及其家庭的多方面社会问题迫切需要政府强化认识，采取措施，切实履行好基本公共服务职能。政府要发挥自身的表率和带头作用，以实际行动带动全社会对残障人士的关怀与接纳，在具体工作中以相关政策法规制定和体制机制建设为指导，努力营造促进残障人士社区服务发展的大环境。同时将残障人士的社区服务体系建设纳入地方经济社会发展规划，以获得政策和资金的保障。

除此之外，更要加快社区民间组织的发展。党的十八届三中全会明确提出要“推广政府购买服务”。政府向民间组织或者私立单位购买服务，并管理好多元化社区服务的提供者，以增加智障人士及其家庭的选择，更好地满足当地社区居民的服务需求。与此同时，我国庞大的残障群体对社区服务的多元化需求，仅靠社区专业服务队伍是很难满足的，需要在壮大志愿者队伍方面做大量的基础工作，不但要动员本社区公民积极参与，而且要建立与周边各类学校、企业和其他社会组织志愿者的联系，使志愿者来源多元化、日常化、机制化。

(二)强化居民社区意识，完善社区残障服务社会捐赠平台

著名社会学家滕尼斯最早提出了“社区”概念，他认为社区的核心是“本质意志”，靠本质意志建立起来的社区是有机的整体，这个本质意志包含着人际关系、道德义务、社会凝聚等心理因素。换言之，社区的核心要素是居民对社区的认同感和归属感，社区意识的核心要素是社区居民对社区的情感依赖。因此，社区的建设不仅要抓硬件设施，更要抓社区“软实力”的培育。

针对目前我国社区居民参与意识不高、邻里互助意识单薄、社区内弱势群体缺乏照料的情况，社区需因地制宜，摒弃单一模式，开展不同形式和内容的社区服务，使社区居民有参与社区服务的愿望;同时动员和依靠多方面的力量，将单位的服务功能向社区转移，增强居民与所在社区的利益联系，使之真正成为群众活动而非政府的行政性活动，从多方面进一步提高社区居民的参与意识，增强其社区意识和归属感。

除此之外，可以考虑建立社区残障服务社会捐赠平台。目前我国的社会捐赠发展水平较低，据调查，2010 年全国慈善捐赠总额为700 亿人民币，仅仅占GDP 总量的0．18%［5］，而美国这一指标在2004 年和2007 年分别为2．12%和2．2%［6］。差距在揭示我国社会捐赠事业落后的同时也凸显了其广阔的发展前景。

(三)强化专业化导向，构建推进残障人士服务专业化的保障体系

我国的社区工作长期由政府通过行政手段推行，社区工作者如街道、居委会等工作人员缺乏专业训练。专业社会工作者的影响主要限于理论研究和决策圈的外围，尚未深入社会工作的实践层次。残障人士服务工作是一项专业化很强的工作，残障人士服务水平的提升需要依赖于社会事务专业化、规范化，因此，我国的残障人士服务工作教育应先于残障人士社区服务工作事务而开展。需要加强专业社会工作者与社区工作者之间的沟通，充分利用现有的高校资源，开展社区与高校的合作，建设培训社工实务能力的一线基地;依托专业的社工机构，逐步形成类型多样、功能互补的社区服务体系，提升社区服务水平和竞争力;对实际社会工作者进行专业培训，开设包括残疾人在内的弱势群体社会工作服务课程，并开展个案和小组等专业心理辅导工作，形成社会工作理论与实践的高度结合。

［1］韩君玲：《关于我国残疾人福利法律制度构建之思考》，载《河北法学》，2012 年第4 期。

［2］赵燕潮：《中国残联发布我国最新残疾人口数据》，载《中国残疾人》，2012 年第1 期。

［3］刘建洲 何海兵：《构建和谐社会要加强社会工作人才队伍建设》，载《中国人力资源开发》，2007 年第3 期。

［4］余丽霞 蒋贤孝：《我国社会工作人才队伍建设的路径分析》，载《四川文化产业职业学院学报》，2009 年第1 期。

［5］杨 团：《中国慈善发展报告(2011)》，北京：社会科学文献出版社2011 年版，第23 页。

［6］樊慧霞：《促进我国社会捐赠事业发展的对策》，载《现代经济探讨》，2008 年第10 期。