湿地红线的确定与管理

但新球，鲍达明，但维宇，吴后建，吴照柏

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014； 2.国家林业局湿地保护管理中心，北京100714； 3.中南林业科技大学，长沙 410000)

湿地红线的确定与管理

但新球1，鲍达明2，但维宇3，吴后建1，吴照柏1

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014； 2.国家林业局湿地保护管理中心，北京100714； 3.中南林业科技大学，长沙 410000)

湿地红线是国家湿地保护法律法规的另一种体现形式，是湿地管理的手段和工具，也是进行湿地评价的尺度和标准。湿地红线的制定已到了关键时期，条件已经成熟，利用目前最新的湿地调查成果，从生态系统安全、社会文化和经济三个方面进行理论指导，科学地确定湿地的数值与空间红线；同时，为了让生态红线真正发挥作用，还需要制定相配套的法律法规，建立相应的考核机制、出台相关经济政策等作为保障。

湿地红线；湿地数值红线；湿地空间红线

生态红线区是指为保障区域生态安全，必须严格管理和维护的区域，包括具有重要或特殊生态服务功能价值和生态敏感性极高、极其脆弱的区域。目前，我国实行的资源保护制度以红线制度最为严格，并在耕地和水资源保护领域得到实施，天然林禁止一切商品性采伐也可被看成是一种红线制度。红线制度给资源存量设定了不可逾越的底线，能够有效遏制资源盲目过度开发和低水平利用。

将红线制度应用于湿地，将为湿地生态系统和空间资源管理提供有效的政策工具，能够有效降低盲目开发造成的湿地生物多样性丧失、湿地水质恶化、湿地防灾减灾能力弱化、湿地景观永久改变等恶果。

1 湿地红线提出的背景

近几十年来，由于各种人为与自然原因，我国天然湿地大面积萎缩、消亡，湖泊洪水调蓄能力下降，具体在四个方面面临着严峻挑战：面积减少、功能退化、污染严重、保护的基础薄弱，其中面积减少尤为显著。如洞庭湖面积，1825年为6270km2，到1835年缩小至4700km2，到1949年还有4250km2，但是到2002年只剩下2650km2，比新中国成立初期减少了近四成；江汉平原在四五十年代到处都是湿地，但到了70年代，只剩下洪湖一小块了；还有黑龙江的三江平原，50年代的沼泽湿地大概有500多万hm2，现在大约只剩下130万hm2。滨海的一些滩涂和湿地也在减少，也是我们面临的一个很大的挑战[1]。

1.1 国家规划与政策要求

《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(2011年国发35号)提出了“生态红线”；国务院《关于加强湿地保护的通知》(国办发[2004]50号)中提出了要对自然湿地进行抢救性保护。据此，应该把现存的自然湿地全部列入湿地红线，并且逐步扩大湿地面积。

1.2 湿地的功能、作用与地位

1) 湿地在国家生态安全体系中具有核心地位。只要与生命相关的生态系统中都离不开湿地；水是大部分生态系统中不可或缺的生态元素。

2) 湿地在人类生存需求与生命安全中具有首要地位。湿地是水之源；湿地中的水是生命之源、文化之源；湿地中的水是生产之要，生态之基。

3) 湿地在社会经济发展中具有资源竞争与限制地位。湿地具有巨大的生态服务功能；水是社会经济中所有产业中不可替代的资源；水已经成为几乎所有产业中所需要的自然资源中的限制与竞争要素。

因此，湿地在国家生态安全体系中具有核心地位，在人类生存需求与生命安全中具有首要地位，在社会经济发展中具有资源竞争与限制地位。因此，必须设立湿地资源与湿地功能保护的底线，才能够确保国家生态安全、人类生存需求与社会经济发展。

1.3 先例与案例

1) 国家与地方区域性规划已经把包括湿地在内的区域自然资源划定为保护红线。2004年，《珠江三角洲环境保护规划纲要(2004—2020)》提出了红线调控、绿线提升、蓝线建设三大战略任务。红线调控是指为构筑区域生态安全体系而严格控制污染的区域，这是全国第一个区域性环保规划。

2008年7月，环境保护部和中国科学院发布了《全国生态功能区划》，以水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄为基础，初步确定了50个重要生态服务功能区域。

2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》，确定了25个重点生态服务功能区(属限制开发区)，列出了国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万km2，占全国陆地国土面积的12.5%。

2) 水资源三条红线。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线，具体是：确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿m3以内；确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上[2]。从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应，针对中央关于水资源管理的战略决策，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。

3) 天然海岸红线。《政协海南省第五届委员会常务委员会关于加快发展海南省海洋经济的建议案》提出：要制定更加严格的管理办法，要像保护耕地一样，设定用海红线。对天然海岸、珊瑚礁等稀缺珍贵的资源，尤其要加强保护，划出重点保护区内永久性不得开发的核心区域[3]。

当前，我国海岸线开发利用呈现农渔盐业等传统产业占用岸线规模庞大、港口岸线增长过快、围填海热度不减、重化工业向沿海聚集的特点。我国大陆自然岸线保有率已由20多年前的90%以上，下降到50%以下。《全国海洋功能区划(2011—2020年)》[4]提出：“严格控制占用海岸线的开发利用活动，至2020年大陆自然岸线保有率不低于35%。”

几十年来，以围填海为主的海岸带开发活动已使我国滨海湿地面积锐减了57%，许多湿地鸟类栖息地和觅食地消失、海洋和滨海湿地碳库功能下降、碳汇功能丧失、湿地生态服务价值大幅降低。无节制的围填海后，许多鱼、虾、蟹和贝类等重要海洋经济生物的产卵场和索饵场被破坏，渔业资源延续困难；一些重要海湾和海岛萎缩甚至消失，人工景观取代自然景观，海岸带及海岛景观多样性受到破坏，进而导致各种生态环境问题。据2007年相关研究成果显示，我国因围填海造成的海洋和海岸带生态服务功能损失每年高达1888亿元，约相当于目前国家海洋生产总值的6%。因此，中科院海洋所原所长、研究员周名江[5]认为应该严格控制围填海，为我国原始海岸线的使用画条红线。

因此，从生态环境保护和可持续发展的角度来看，国家都应该尽快为原始海岸线的使用画条红线，给予有力的保护。

4) 湖泊红线。2011年12月召开的首届中国湖泊论坛上透露的消息显示，由于污染、围垦、填埋、淤积、沼泽化等原因，自1980年以来，中国消失的湖泊多达243个[6]。

尽管人们已经意识到保护湖泊的重要性，但我国至今没有出台一部关于全国性湖泊保护的法规，湖泊保护面临着诸多难题，管理陷入了多头管理状态，地方保护力度赶不上开发的力度。

因此，有专家提出：要想让湖泊得到长效利用和发展，必须提前进行生态规划和保护，首先要划定一个生态核心区域，在这个区域里禁止一切水产养殖和航运等开发利用项目，以确保湖泊的多样性“标本”得以保存[6]。要像我国1.2亿hm2耕地红线一样，为水域面积划一条红线，不容逾越。除了要有总面积的红线，也应有分类面积的红线，如湖泊、河流、水库、池塘等，不同的水域所起的作用都是不同的，不能相互取代，因此各水域面积都应该划出各自的红线。

5) 耕地红线。耕地红线，是指经常进行耕种的土地面积的最低值。它是一个具有低限含义的数字，有国家耕地红线和地方耕地红线。现行中国耕地红线是1.2亿hm2。

国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》[7]，对未来15年土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标。6项约束性指标集中在耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、人均城镇工矿用地等主要调控指标中，其核心是确保1.2亿hm2耕地红线。

6) 林地红线。我国将像守住耕地红线一样守住林地红线目标。未来10年，我国将增加林地800万hm2,林地红线目标定在3.12亿hm2。力争到2020年,全国林地面积由目前的2026.7万hm2增加到2080万hm2,林地占国土面积由目前的31.6%提高到32.5%,提高0.9个百分点[8]。

1.4 专家与机构提出

1) 2010年致公党中央调研，提出像保卫耕地红线一样保卫湿地红线[9]。近几十年来，我国湿地面积大幅度减少，现有自然湿地面积3620万hm2，仅占国土面积3.77%，与世界平均水平的6%相比还有很大差距。致公党中央副主席说：“20世纪后半期的40年间，全国有50%的滨海湿地219万hm2和13%的湖泊湿地130万hm2被围垦；我国最大的沼泽集中分布区——黑龙江三江平原，原有天然沼泽500多万hm2，如今面积已缩减到113万hm2，东北地区严重水旱灾害发生率大幅上升；有“海洋卫士”之称的沿海红树林已由20世纪50年代5万hm2下降到目前的2.2万hm2，56%以上的红树林丧失。在经济社会快速发展的今天，关注湿地就是关注人类自己、关注人类的未来，保护湿地也是保护我们的家园[9]。

杨邦杰副主席强调，保护耕地1.2亿hm2是红线，但保护湿地，保护生态红线鲜有人提及。考虑到湿地在国家生态安全中的突出地位，我们必须以保障生态屏障、确保中华民族生态安全的全局视野和战略高度，充分认识加强湿地的保护与建设的重要性，像保卫耕地红线一样保卫湿地红线[9]。

2) 2012年2月河南人大代表建议案“划立湿地红线，保护地球之肾”；2012年两会上，全国人大代表、驻马店中级人民法院副院长李其宏提交了《关于保护“地球之肾”——湿地的建议案》[10]。

李其宏建议,当前我国的湿地保护立法还存在大量缺陷和不足，相关部门必须加快完善湿地立法工作，制定出台统一的湿地保护法规，准确界定湿地概念，明确其对象和范围，建立完善的湿地生态效益补偿制度，如，国家可像退耕还林一样，给予湿地保护区内外群众一定的经济补偿，以提高相关群众对湿地保护的积极性[10]。

同时，成立专门的机构对湿地进行管理，可避免部门间的扯皮、推诿现象。可借鉴美国的经验建立湿地管理委员会，并将湿地划入保护红线内，抢救性地建立市级自然保护区或保护小区，先保护起来，切实制止随意侵占和破坏湿地资源的行为，再逐步、逐级申报湿地自然保护区，只有在保护的前提下，科学地利用湿地，才能发挥其更大的作用。

3) 2013年湿地日，马广仁主任提出“给湿地划条红线”。目前我国有3亿人口依靠湿地生存，湿地的重要性不言而喻[11]。“即使保住了1.2亿hm2耕地，也不等于保住了粮食安全”，如果三江平原湿地不复存在，我国的“东北粮仓”将难以保住；如果长江中下游湿地消失，江南的鱼米之乡就只能在历史书上寻找，这些都会给我国粮食安全造成巨大危害[11]。

森林、海洋、湿地被公认为地球三大生态系统。在我国，前两者都有相应的保护法律和法则，唯独湿地还没有。自2003年起，相关职能部门就提出了制定我国湿地保护法的建议，但至今也没有制定出台，造成湿地保护无法可依的尴尬局面；湿地补偿机制等长效保护机制也未能建立。这些问题对湿地建设和保护工作造成极大障碍，亟待解决。

马广仁指出，湿地保护应上升到国家层面，进一步加大力度。他建议给近0.4亿hm2湿地划条红线，就像1.2亿hm2耕地一样对其严防死守。此外，还应将湿地保护纳入经济社会发展评价体系，以加强地方政府在湿地保护方面的行政效能[11-12]。

4) WWF中国与国家林业局共同组织了三次长江中下游水鸟同步调查，提出了“建立一条像耕地红线一样的湿地红线”[13]，保护那些以惊人的速度消失的候鸟栖息地。从亘古时代开始，候鸟就从未改变过古老的旅行规则，年复一年长途迁徙，繁衍生息。东亚—澳大利亚候鸟迁徙线是全球八大候鸟迁徙线之一，也是穿过中国境内三条中的一条。这条史诗般的生命线长达1.3万km，每年逾5000万只水鸟都将通过这唯一的迁徙线。中国东部滨海湿地是这条生命线的重要一环，然而，东南沿海的高度开发已打破了原有的生态平衡，原有的滩涂生态功能逐渐丧失。沿线的5000万只水鸟，包括28个全球濒危物种，已经岌岌可危[5]。

近些年来，由于滨海湿地不断被啃噬，候鸟的迁徙面临着迷失的困局。10年前，中国天然滨海湿地已消失了50%以上。研究显示,亚洲水鸟50%的种群数量在剧减[13]。消逝的湿地与湿地被破坏，将直接导致水鸟的灭亡。

5) 领导指示。原国务院副总理回良玉在中国加入《湿地公约》20周年座谈会上强调，要坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，大力推进湿地保护与恢复，让湿地保护事业在改革开放和社会主义现代化建设中取得新进展、实现新突破、迈上新台阶[14]。

回良玉强调，中国湿地面积占国土面积的比例远低于世界平均水平，并面临气候变化和人类活动的影响，湿地面积减少、功能退化的趋势尚未得到根本遏制。各级各方面要把湿地保护摆上更加突出的位置，与经济社会发展各项任务统筹考虑，落实好湿地保护责任。要积极推进法制建设，建立湿地保护长效机制，强化宣传教育，提高全民湿地保护意识。要切实加大投入，实施好湿地保护恢复重大工程，不断扩大湿地面积，增强湿地生态系统稳定性，进一步改善生态和民生。

6) 国家规划。国家林业局在《推进生态文明建设规划纲要》中划定了湿地保护红线，即到2020年，中国湿地面积不少于0.53亿hm2。

2 确定湿地红线的基本理论与湿地红线类型

从技术角度来讲，生态红线在划定的过程中既要考虑生态系统本身的敏感性和服务功能在空间分布上的差异性，同时，也应将自然环境给产业发展带来的风险作为重要因素加以引入。

2.1 确定湿地红线的基本理论

确定湿地红线主要从生态系统安全、社会文化和经济三个方面来确定。可以参考的理论和应该考虑的要素有：一是地方层次的小的尺度生态系统安全，即最小的面积理论和岛屿理论；二是区域层次的中的尺度生态系统安全，包括水是所有有生命特征的生态体系的核心元素、肾与血脉和湿地生物多样性；三是国家层次的大的尺度生态系统安全，生态体系的协调；四是全球层次的巨大的尺度生态系统安全，即全球水循环和候鸟；五是社会与文化，文化、文物及生态(文物)遗存和自然遗产地价值；六是经济，生产生活需求、生产能力需求、休闲需求及生命和生存价值。

2.2 湿地红线类型

湿地红线类型包括了数值红线和空间红线，二个红线都必须依赖目前已经完成的国家湿地资源调查基本数据。

2.2.1 空间红线

空间红线实际上是指应该保护的区域，按照国家湿地资源调查的空间数据库和国家湿地保护政策可以确定。而且个人认为，空间红线或者湿地保护区域还应该随着国家生态政策的发展而发展，比如国家公园制的推进，国家公园内的湿地理所当然应该成为保护的对象。

主要包括：有湿地保护形式和保护体系中的湿地区域；规划将建立湿地各类保护形式的的湿地区域；在《全国主体功能区规划》中，确定的25个重点生态服务功能区中的国家禁止开发的湿地区域；水源保护地的湿地区域；候鸟栖息地或者迁徙路线上的湿地区域；其他国家生态保护区域。

2.2.2 数值红线

我国湿地数值红线个人认为应该包括目前所有的自然湿地面积以及下面提到的区域，不论是自然湿地，或者人工湿地面积。湿地数值红线是在国家湿地空间红线范围内的湿地面积底线，是湿地空间红线的数值表现。它的应用在于，在一定区域确定了湿地空间红线范围内，确因为国家建设，湿地面积发生了变化，应该依据确定的数值红线采用弥补措施扩大湿地面积，使得区域内的湿地面积达到湿地数值红线的要求。

主要包括：国家湿地保护体系中的所有湿地面积；在《全国主体功能区规划》中的25个重点生态服务功能区(属限制开发区)中，所列出的1443处国家禁止开发区域共，总面积约120万km2里面的所有湿地面积；候鸟栖息地或者迁徙路线上的所有湿地面积；所有的水源保护地区域的所有湿地面积；其他具有国家保护价值的湿地面积。

3 湿地红线管理措施

湿地红线是法律法规另外一种形式的体现，是湿地管理的手段和工具，是进行湿地评价的尺度和标准。为了让湿地红线真正发挥作用，还需要配套法律法规、考核机制、经济政策等保障。

3.1 湿地管理法律法规

目前，世界上的一些湿地大国，如韩国、美国、瑞士、加拿大、澳大利亚等，已制定了专门的湿地法规和湿地保护政策。例如，美国联邦政府环境政策办公室于1993年颁布了《保护美国湿地》的国家湿地保护政策文件；加拿大联邦政府于1991年颁布了《加拿大联邦政府湿地保护政策》；澳大利亚政府于1997年制定了《澳大利亚联邦政府湿地政策》。这些政策的实施在湿地保护方面起到了尤为重要的作用。

因此，湿地红线的管理首先应该以相关的法律形式来体现。具体的行政管理要体现能操作、可评估(包括可检查、易考核)、有奖惩的基本要求。

3.2 湿地红线管理措施

湿地红线管理的核心是限额管理，也就是确保湿地的数值红线。具体可以制定“总数量控制与限额使用制度”“占补平衡制度”“依法占用制度”“保护湿地的生态效能制度”和“国家湿地生态补偿制度”来规划与管理湿地红线的数值与空间红线。

制度的顺利实施有赖于制度的可操作性和可评估性。红线制度之所以要行之有效，在于制度的目标要被量化，形成总量指标并被分解到各级组织或时间段加以执行。如果执行过程中被扭曲，要通过一定的法律和技术手段以及社会舆论监督来纠正。

对于湿地红线的划定，需要协调好中央和地方的关系。中央确定的国家生态红线是底线，各地可对辖区内的生态系统进行再评估，增加更多的地方生态红线区，生态红线区域多，留下的资源就越多，发展的后劲就越足。

实施湿地红线控制，生态功能区划一定要先行，必须协调好经济发展规划和生态功能区划的关系。同时，还需要建立健全符合科学发展观并有利于推进生态保护的绩效考核评价体系，从中央到地方都要认识到生态保护也是政绩。

要真正落实好湿地红线区域内的保护工作，区域间协调也相当重要，生态补偿机制应该是主要抓手。从2005年3月提出“国家要建立生态环境保护和建设补偿机制”到现在，我国生态补偿的法规、政策以及实践3方面都在同步推进，因此，在湿地红线区内开展生态补偿既是十分必要的，也是切实可行的。

[1] 马广仁.让我们携手保护湿地[N/OL].人民日报海外版2010-02-08 [2014-01-16].http://env.people.com.cn/GB/10945612.html.

[2] 中国新闻网.关于实行最严格水资源管理制度意见[EB/OL].(2012-02-16)[2014-01-16].http://finance.sina.com.cn/china/bwdt/20120216/095211390619.shtml.

[3] 利群.政协海南省第五届委员会常务委员会关于加快发展海南省海洋经济的建议案[EB/OL].(2012-03-31)[2014-01-16].http://blog.sina.com.cn/s/blog_49d188c501012 cyn.html.

[4] 国家海洋局，中国新闻网.全国海洋功能区划:2011—2020年[EB/OL].(2012-04-25)[2014-01-16].http://www.chinanews.com/gn/2012/04-25/3846144.shtml.

[5] 绿色中国.消逝的候鸟生命线[EB/OL].(2012-11-20)[2014-01-16].http://greenchina.tv/news-4190.xhtml

[6] 中国经营报.湖泊开发亟须划定一条红线[EB/OL].(2012-06-02)[2014-01-16].http://finance.sina.com.cn/roll/20120602/003512206065.shtml.

[7] 新华社.全国土地利用总体规划纲要:2006—2020年[EB/OL].北京：(2008-10-24)[2014-01-16].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200810/t20081024_111040.htm.

[8] 中国绿色时报.全国林地保护利用规划纲要:2010—2020年[EB/OL].(2010-08-26)[2014-01-16].http://www.greentimes.com/green/news/lscy/cyzc/content/2010-08/26/content_102976.htm.

[9] 人民网.致公党中央调研:像保卫耕地红线一样保卫湿地红线EB/OL].(2010-08-05)[2014-01-16].http://cppcc.people.com.cn/GB/45580/45600/12357540.html.

[10] 人民网.划定湿地红线保护“地球之肾”[EB/OL].(2012-03-14)[2014-01-16].http://henan.people.com.cn/news/2012/03/14/602709.html.

[11] 中国证卷网.我国湿地萎缩危及3亿人生存 专家建议划红线[EB/OL].(2013-02-03)[2014-01-16].http://house.focus.cn/news/2013-02-03/2833454.html.

[12] 中国网.执着与追求我国的湿地保护：访国家林业局湿地办公室主任马广仁[EB/OL].(2013-02-03)[2014-01-16].http://www.china.com.cn/fangtan/zhuanti/sdxf/2012-05/17/content_25408971.htm.

[13] 南方周未.候鸟迷失呼唤“湿地红线”[EB/OL].(2012-10-09)[2014-01-16].http://www.infzm.com/content/81638.

[14] 中国人民政府网站.回良玉：推进湿地保护与恢复 推动生态保护事业[EB/OL].(2012-12-14)[2014-01-16].http://money.163.com/12/1214/15/8IMP7JNN00253B0H.html.

DiscussionontheIdentificationandManagementofWetlandBoundary

DAN Xinqiu1，BAO Daming2，DAN Weiyu3，WU Houjian1，WU Zhaobai1

(1.Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration,Changsha 410014，Hunan，China； 2.Wetland Management Center of State Forestry Administration,Beijing 100714，China； 3.Central South University of Forestry and Technology, Changsha,410000，Hunan，China)

The wetland boundary is another form of a national wetland laws and regulations, which is means and tools of wetland management.It is also the standards on wetland evaluation.Wetland boundary development has reached a critical period, the conditions were ripe.We used the latest wetlands survey results, got the theoretical guidance from the ecological system security, socio-cultural and economic, to determine wetland values and spatial boundary scientifically; meanwhile, to make ecological boundary really work out, we need laws, assessment mechanisms, and economic policy as a safeguard to support.

wetland boundary；wetland values boundary；wetland spatial boundary

2014—01—16

2014—02—27

但新球(1963—)，男，湖南沅江人，教授级高工，主要从事森林和湿地调查规划设计工作及生态文化研究。

P 343

C

1003—6075(2014)01—0061—06