基于林地“一张图”的森林红线管理方法探讨

王吉斌，桂来庭，李才文，何铁祥，饶日光

(1.国家林业局西北林业调查规划设计院，西安 710048； 2.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

基于林地“一张图”的森林红线管理方法探讨

王吉斌1，桂来庭2，李才文1，何铁祥1，饶日光1

(1.国家林业局西北林业调查规划设计院，西安 710048； 2.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

以全国林地“一张图”为基础，提出将森林红线分解为空间红线和面积红线的总体思路，初步探讨了森林红线的管理方法。

林地“一张图”；森林红线；空间红线；数量红线；管理

为深入贯彻落实十八大精神、建设生态文明和美丽中国，国家林业局启动生态红线保护行动，划定了林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条红线，要求全国林地面积不低于3.12亿hm2，森林面积不低于2.49亿hm2，森林蓄积量不低于200亿m3，湿地面积不少于0.53亿hm2，治理宜林宜草沙化土地、恢复荒漠植被不少于53万km2，各级各类自然保护区严禁开发，现有濒危野生动植物得到全面保护。四条红线的划定，是国家林业局落实习总书记讲话精神、大力推进生态文明建设的具体行动，必将对真正树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，完善生态建设和生态保护制度、维护生态安全、优化生态环境起到至关重要的作用，也将为生态林业和民生林业的建设带来前所未有的良好机遇。以坚守“四条红线”为底线，落实各级职责、科学合理管理森林资源是今后一段时期林业工作的重要任务。本文以目前已经全面完成的全国林地“一张图”为依据，以县为基础管理单位，对森林红线管理的方法和途径进行了初步探讨，以期为落实生态红线管理提供有益的参考。

1 对森林红线和林地“一张图”的基本认识

1.1 森林红线是生态红线的重要组成部分

红线的含义是不可逾越的边界或者禁止进入的范围，红线具有法律强制效力。目前，红线的概念被广泛应用于资源环境领域，如耕地红线、水资源红线等。红线的内涵也从空间约束向数量约束拓展，由空间规划向管理制度延伸[1]。生态红线是保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态用地和物种数量底线。目前，我国生态脆弱地区总面积已达国土面积的60 %以上，生态状况远不能满足经济发展的需要和人民群众的期盼，只有划定红线，加大生态修复和保护力度，尽快扭转生态系统退化、生态状况恶化的趋势，我国才能达到生态安全线以上，实现生态环境良好的奋斗目标，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦创造更好的生态条件[2]。2013年5月24日，中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要牢固树立生态红线的观念，生态红线被提升到国策层面。生态红线所涉及的土地，可能是农业用地、林业用地、牧业用地、海洋用地或者其他用地，需要各个部门的协作。而我国是一个多山地的国家，山地、丘陵森林分布多，适宜以发展森林为主；而平原、台地，无论发展农业、牧业，或形成草原、荒漠绿洲，都要靠山地森林涵养的水源来滋润生存；我国漫长的海岸，要靠红树林和海岸防护林来保护[3]。所以，保护森林就是保护我国的生态安全，守住森林红线是守住我国生态红线的根基。划定森林红线无论对于我国建设生态文明社会的建设目标、应对气候变化，还是满足人们日益增长的林产品需求，都具有重要意义[4]。

1.2 《全国林地保护利用规划纲要》为守住森林红线奠定了坚实基础

根据第七次全国森林资源清查结果，我国森林面积1.95亿hm2，距离森林红线目标还差5400万hm2。如何既增加森林保有量，守住红线，又顺应时代发展，实现合理利用是森林资源管理面临的重大课题。红线管理的关键在于红线落地，而红线落地的关键在于分解目标任务量化到各地，落实并管理到山头地块。为此，国家林业局根据《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)开展了国家、省、县三级林地保护利用规划编制工作。目前，全国省级林地保护利用规划编制已全部完成，县级林地保护利用规划编制基本完成，《纲要》提出的分区施策、分类经营、分级保护、分等利用等措施和管理政策有了落脚点，保障和拓展林业发展空间也有了充分依据。以国家、省、县三级林地保护利用规划管理为核心，以全国林地“一张图”建设和更新调查为技术支撑，以林地和森林用途管制为手段，以监督检查、行政执法为保障的森林资源管理体系正逐步建立，这就为坚守森林红线奠定了坚实的基础。

1.3 林地“一张图”是落实《全国林地保护利用规划纲要》的有利保障

2010年7月国务院批复了我国第一个中长期林地保护利用规划——《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》。《纲要》提出，到2020年，我国林地保有量增加到31230万hm2，森林保有量达到22300万hm2以上，森林覆盖率达到23%以上，森林蓄积量增加到150亿m3以上，并提出“要运用遥感等现代技术手段，做好年度林地变更调查，及时更新林地档案和利用数据库，全面掌握林地变化状况”[5]。国家林业局及时把握森林资源监测管理的发展方向，利用近期高分辨率的遥感数据和已有的一类、二类调查成果，构建全国统一的森林资源数据库，全面推进全国林地“一张图”建设。这项建设是执行《纲要》的重要步骤，是完成我国森林资源监测和管理体系革新的一个重大举措，是新时期林业监管工作的一项创举，更是森林资源监测与管理走向全面数字化、信息化的关键一步。林地“一张图”总揽我国林地资源区域格局，明确了林地的位置和范围，使林业行政管理目标明确，提高了占用征收林地、森林采伐、营造林核查、国家级公益林管理和林业行政执法等动态监管的针对性、时效性和精准度，实现了“以数管地”向“以图管地”的转变，为落实《纲要》制定的各项目标提供了基础保障[6]。

2 基于林地“一张图”的森林红线划定方法

森林红线是我国森林资源保护管理的制度创新。为实现红线管理，可以将森林红线理解为空间红线和面积红线共同构成的统一体。空间红线是指以生态脆弱性和生态服务重要性指标为基础划分的不同区域，目的是实现差别管理。面积红线属于数量界限，面积红线要与经济社会发展总体水平相适应，既要考虑生态系统完整性，也要综合考虑经济社会发展对森林的需要。笔者认为，明确界定空间红线和面积红线，并分别进行管理，是森林红线管理的基本途径。而各类红线的界定和划分要从生态安全保障的需求出发，综合考虑经济社会发展现状和未来发展需求，也要遵循可持续发展、科学性、生态优先以及与相关规划相协调等基本原则[7]。

2.1 森林空间红线的划分

依据林地“一张图”，在明确森林分布地块的基础上，以小班为单元量化生态环境敏感性和生态服务功能重要性指标，对区域土壤侵蚀、生物生境、荒漠化和石漠化等生态环境敏感性以及水源涵养、水土保持、生物多样性保护等生态服务功能重要性进行定量评价[8]。在此基础上，结合生态功能区、林地保护等级及国家级公益林划分情况，按照相对集中的原则，将生态服务功能极重要和生态环境极敏感的区域划为严格管理区，其它区域划为一般治理区。

土壤侵蚀敏感性以降水侵蚀力、土壤可蚀性因子以及坡度、郁闭度或覆盖度因子为基础求算土壤侵蚀敏感性指数，并进行等级划分[9]；生物生境敏感性按照国家一级保护物种、国家二级保护物种、其它国家级和地方级保护物种、无保护物种划分为高度敏感、中度敏感、轻度敏感和不敏感四级；荒漠化按照生态区位和郁闭度或覆盖度划分为极重度、重度、中度和轻度四级；石漠化按照是否喀斯特地貌、坡度和郁闭度或覆盖度划分为高度敏感、中度敏感、轻度敏感和不敏感四级；水源涵养重要性按照生态区位与森林类型；水土保持重要性按照土壤类型和土壤侵蚀敏感性；生物多样性保护重要性按照森林和野生动物类型、国家级保护区、省级保护区、天然林、人工林划分为极重要、重要、较重要和一般四级。

在上述工作的基础上，根据影响当地生态敏感性和生态服务重要性的重要程度，确定各影响因素权重和各等级分值，加权平均测算生态环境敏感性和生态服务功能重要性综合指数，根据指数值分布情况确定严格管理红线区和红线治理区的划分界限，以此确定各小班的空间红线类别，并综合考虑区域集中和自然地理界线最终落实严格管理区和一般治理区。

2.2 森林数量红线的划分

国家林业局制定的森林红线目标高于森林现实存量，实际上是一个目标值。2010年国务院批复的《纲要》已将森林保有量目标分解落实到各省级单位，省级林地保护利用规划进一步将目标分解到了县级单位，各县则按照省级分解目标将现有森林存量和规划期内增量通过林地“一张图”落实到了山头地块，并将森林保有量作为政府目标考核的重要内容，这就为森林数量红线的界定奠定了良好基础。

鉴于森林数量红线高于现有森林存量，理论上森林数量红线应包含所有现有森林和十年规划期的森林增量。但各类建设项目占用征收部分森林、经营者利用部分森林都是客观需要，因此，可以以林地“一张图”为基础，根据逐级分解的森林保有量将森林数量红线落实到山头地块，同时依据林地“一张图”属性数据中的林地保护等级，将一级、二级保护林地内的森林划分为严格管理的森林，三级、四级保护林地内和非林业部门管理的森林划分为一般管理的森林。

3 基于林地“一张图”的森林红线管理方法

森林红线一旦划定，需要建立健全相应的配套政策措施，以实现红线的管理目标。在制定相应政策、确定相应管理红线时，一是坚持自然优先，生态功能极重要、生态环境极敏感的森林地段，要坚持严格保护，继续维持区域的自然状况，防止人为活动对自然本底的干扰；二是要坚持保护与利用相协调，科学确定严格管理和一般治理的政策界限；三是要坚持部门协调和公众参与，对一般治理区域，要着力构建以平等、民主、参与等理念为基础的“伙伴关系”，引导不同部门和社会公众主动参与森林红线的保护和管理。林地“一张图”将林地小班、各类专题图层统一，形成了林地管理数据库，为分类管理森林资源提供了科学依据[10]。

3.1 实行森林空间红线管制

森林空间红线特别是严格保护区的设定会牵涉到多方利益，划定生态红线肯定会影响到地方当前的经济发展。因此，处理好长期与短期发展的矛盾是保障森林空间红线管理有效实施的基础，分类施策是森林空间管理的基本方法。

严格管理区是区域生态安全的底线，一旦划定必须制定最为严格的管控措施，实行严格保护与监管，维持其性质不改变、功能不降低、面积不减少。严格管理区既要落实《纲要》中用途管制和分级管理措施，又要充分考虑各区域涉及的主体功能区、生态保护区等相应政策，力求打破部门分割管理的方式，形成不同部门共同管理的良好局面。

一般治理区着眼于综合发挥森林的生态效益、经济效益和社会效益，其治理方式以森林的可持续经营为基础，以平等、民主、参与等理念构建政府、当地社区居民、民间组织、农村合作组织、林农等参与的“伙伴关系”[11]。政府在既考虑代际公平，也关注森林经营中利益相关者诉求的基础上，制定相关优惠、鼓励从事增加一般治理区森林面积的政策措施，采取激励与约束相结合的手段提高各种力量参与森林经营的积极性，达到信息共享、目标一致、行动互助的状态，以维持一般治理区森林总量的平衡。

3.2 严守森林数量红线

与《纲要》相协调，严格管理的森林禁止商业性采伐和建设工程占用。以目前实施的中央森林生态效益补偿基金制度为基础，逐步建立严格管理森林的补偿机制，明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式，积极探索多样化的森林生态效益补偿模式，对生态产品生产方和受益方明确的区域，按照“谁受益，谁补偿”的原则，建立不同地区间横向的生态补偿机制。

一般管理的森林以确保森林面积稳定或适度增长为目标，实行建设项目所在县级行政区域内的森林占补平衡。对林地“一张图”落实的现有无林地、疏林地以及规划用于林地增量的地块，积极封育恢复、造林绿化等措施修复生态，多种途径增加森林资源。根据国家森林采伐政策，及时编制采伐利用规划，做到有序利用、及时更新。

3.3 强化森林红线监测管理

立足现有遥感监测、地面调查监测等多种技术手段，抓紧研究森林红线年度监测和变化趋势预测技术。以区域森林资源监测中心为依托，整合现有监测资源，补充完善监测内容和监测指标，以点、线、面监测相结合，常规监测、动态监测、典型区域与专题监测相结合的方法，综合利用地理信息系统技术、数据库技术、网络技术等，开发集数据采集处理、评估模型、评估制图、服务共享在内的生态红线监测、评估与预测预警系统，建立警情评估、发布与应对平台，逐渐形成森林红线监测与预警、决策与技术支持一体化的森林红线监测预警网络体系，推动建立以技术为先导，以政府决策、管理为主导的监测—预测预警—法律法规三级递进的森林红线保障机制。

3.4 建立森林红线考核与责任追究制度

守住红线，必须靠法律和相应的规章制度。对自然保护区等已经有相关制度或条例的，要严格遵守。对新划定的严格管理区还缺乏法律法规保障的，要尽快制定与红线管理相适宜的管理制度。逐步引导地方树立生态政绩观，并建立差异化的森林红线评估体系和责任追究制度，将森林红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。

4 讨论

森林红线是国家林业局划定“四条红线”的重要组成部分，划分、落实并管理好森林红线对稳步健康推进生态林业和民生林业具有重大意义。本文以空间红线和数量红线的划分和落实为基础，初步探讨了森林红线管理的基本方法。但由于森林红线管理本身的复杂性，在实践中如何具体化管理措施，提高管理的科学性和可操作性仍需要进一步探讨。

[1] 饶胜，张强，牟雪洁.划定生态红线 创新生态系统管理[J].环境经济,2012(6):57-60.

[2] 厉建祝，焦玉海.国家林业局启动生态红线保护行动[N].中国绿色时报，2013-07-25.

[3] 蒋有绪.保护林地对保障生态安全至关重要[N].中国绿色时报，2011-06-09.

[4] 姚鑫，周慧秋.基于生态社会和产业经济发展的我国林地“红线”合理预期目标量化研究[J].商业研究,2012(3):211-216.

[5] 国家林业局.全国林地保护利用规划纲要：2010—2020年[S].2010.

[6] 唐守正.林地“一张图”建设将带来林地监管方式重大变革[N].中国绿色时报，2011-06-09.

[7]蒋婷婷，李思刚，陈琦，等.徐州市铜山区林地资源红线保护规划构想[J].华东森林经理,2012(1):46-49.

[8] 左志莉.基于生态红线区划分的土地利用布局研究——以广西贵港市为例[D].南宁：广西师范学院，2010.

[9] 杜军，姚孝友，孙希华，等.基于GIS的山东沂沭泗河流域土壤侵蚀敏感性评价[J].水土保持研究,2006(2):165-167.

[10] 刘忠诚，张学勇，蒋宇，等.试述林地“一张图”在森林资源管理中的应用[C]// 中国科学技术协会学会学术部.第十五届中国科协年会第19分会场：中国西部生态林业和民生林业与科技创新学术研讨会论文集.北京：[出版者不详]，2013:1-4.

[11] 刘金龙，张译文，孟园.政府中伙伴关系的建设——以森林可持续经营为例[J].西北农林科技大学学报：社会科学版,2013(6):68-72.

ManagementtoInvestigatefortheRedLineofForestBaseonForestland“amap”

WANG Jibin1，GUI Laiting2，Li Caiwen1，HE Tiexiang1，RAO Riguang1

(1.Northwest Institute of Forest Inventory，Planning and Design,SFA,Xi’an 710048,Shanxi，China； 2.Central south Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

Base on the national forestland “a map”，the red line of forest decomposition into red line of space and red line of area was proposed，and the method of red line of forest management were discussed in the paper.

forestland “a map”；red line of forest；red line of space；red line of number；management

2014—02—21

王吉斌(1963—)，男，四川达州人，高级工程师，主要从事森林资源监测工作。

F 326.20

A

1003—6075(2014)01—0004—04