我国农产品差价补贴试点政策评析

财政部财政科学研究所 王向阳

我国农产品差价补贴试点政策评析

财政部财政科学研究所 王向阳

农产品价格在国民经济价格体系中处于基础地位，涵盖农民增收和消费者负担两难问题，不仅影响一国总体物价水平稳定，而且影响农业生产和居民家庭消费。继续提高农产品临时收储价格，必然进一步加大进口压力，国内收储量将大幅增加，财政负担将越来越重;如果不提高临时收储价格，则农产品价格上涨跟不上生产成本的上升，势必影响农民增收和国内农业生产，使自给率下降。本研究对于实施农产品差价补贴政策进行了国际比较，同时对于我国大豆、棉花等农产品差价补贴试点政策尝试进行了设计。

差价补贴;试点政策设计;“天花板”价格

一、大豆、棉花、食糖临时收储政策进退两难

我国农产品临时收储政策是国家实施价格干预政策的重要组成部分，临时收储政策的实施对于农民增收、稳定市场物价等起到了一定的正面作用。但是，近年来由于我国部分重点农产品的国内价格突破了国际“天花板”价格，临时收储政策进退两难。

(一)农产品价格的特殊地位。

研究表明，农产品价格在国民经济价格体系中处于基础地位，涵盖农民增收和消费者负担两难问题，不仅影响一国总体物价水平稳定，而且影响农业生产和居民家庭消费;其价格上涨会造成低收入群体的生活困难，因而具有社会和政治的高度敏感性。同时，农产品具有外部效应、信息不对称等特点，具备有限的非竞争性和局部的排他性等准公共产品特性。

(二)国内大豆、棉花、食糖价格突破国际“天花板”价格。

统计显示，我国大豆库存目前约为400万～500万吨，接近2012年国内产量的一半。目前进口大豆的到港价平均在4200元每吨左右，临储大豆收购价为4600元/吨。大豆加工企业遭受双重夹击，进口大豆价格低不仅压缩了企业的利润，收储价格高又让企业收不上来原粮，所以大部分企业只能选择停产，调研表明，黑龙江规模以上88家大豆加工企业中，已有超过九成的企业停产。但农户售粮的积极性反而增强，因价高者得之，大豆源源不断地涌入了国储库。

2011年国家实施棉花托市收储政策以来，棉花国内价格持续高于按滑准税计算的到岸完税价格，每吨价差达3000～6000元，棉花收储价格从19 800元/吨提高到了20 400元/吨;但与此同时，国际棉花价格却一路下跌到15 000元/吨。收储以来，棉花质量反而大幅下降。为了能够达到国家收储等级，把高等级棉花和低等级棉花进行掺兑已经成为行业潜规则，造成企业生产和经营困难，许多棉花加工企业不愿参加国储棉的拍卖。

2011年以来，由于国际市场食糖价格持续大幅下跌，国内价格高于国际“天花板”价格，导致大量进口不可避免。2012年进口的375万吨食糖中，约有100万吨左右是配额外的商业进口。2012年、2013年榨季食糖临时收储基础价只能由上年的6500元/吨下调到6100元/吨，目前南宁市场食糖价格仅为5400元/吨左右(2013年5月底国家已经停止收储)，相当一部分企业出现亏损。长此以往，制糖企业和蔗农的生产积极性必将受到严重影响(见表1、表2、表3、表4)。

表1 我国大豆、棉花、食糖产量 万吨

表2 我国大豆、棉花、食糖进口统计表 万吨

表3 我国大豆、棉花、食糖临时收储启动统计 万吨

表4 我国大豆、棉花、食糖临时收储价格变动 元/斤、元/吨

(三)大豆、棉花、食糖临时收储政策进退两难。

继续提高临时收储收购价格，必然进一步加大进口压力，国内收储量将大幅增加，财政负担将越来越重;如果不提高临时收储收购价格，则农产品价格上涨跟不上生产成本的上升，势必影响农民积极性和国内农业生产，使自给率下降。

以棉花为例:一方面，如果国家收储棉花以进口棉到岸完税价格出售，将产生巨额亏损，而且在这种情况下，除非财政巨额补贴，否则无法再提高临时收储价格，势必挫伤棉农积极性;另一方面，如果按收储成本顺价销售，由于国内的纺织企业承受不起，同时降低了我国纺织品在国际市场上的竞争力，纺织企业会更多使用进口棉花，使收储棉卖不出去。

调研表明，2012年棉花生产总成本同比上升23%，而临时收储价格仅提高了3%，农民种棉净利润下降85%以上，棉花种植面积同比下降6.7%。2013年棉花临时收储价格只能维持在2012年水平，农业部预计棉花面积进一步下降5.3%。

统计显示，我国过去两年收储约1000万吨棉花，占全球库存的60%，这相当于我国纺织业一年的棉花使用量。国家为收储占用了2000多亿元的资金，还有巨额的仓储费用，加之每储存一年棉花要下降一个等级的损耗费用，负担十分沉重。

二、差价补贴的内涵与操作路径

1.差价补贴的内涵。即按照“生产成本+合理收益”原则并考虑合理比价关系，确定不同农产品的目标价格;当市场价格低于目标价格时，政府将两者的差价直接补贴给农民，从而保证农民的合理收益水平。

2.差价补贴的操作路径。在操作路径上，可根据保证农民合理种植收益的原则，充分考虑品种间收益平衡和稳定面积的生产要求，播种前由国家确定并公布目标价格水平，当实际市场价低于目标价时启动补贴机制，按照实际面积和亩产水平核定价差总额，直接补给种植户;当市场价高于目标价时，则不启动该政策。

3.差价补贴的优势和劣势。该制度的优势是:政府的支持与农产品市场价格脱钩，发挥市场价格的调节作用，同时可以有效保护农民收入和生产积极性;可能的劣势在于:需按照每种农产品的实际种植面积来核定产量和补贴，操作成本和难度较大，且属于WTO农业协议规定的“黄箱政策”，政策空间受到一定限制。

三、差价补贴的国际比较

(一)美国农产品差价补贴政策。

美国1973年农业法提出了目标价格，即理论上合理的农产品价格，该价格最初以生产成本为基础，加上一定的、合理的利润，以保证农场主的收入。鉴于不同的利益集团对于生产成本具有不同的计算方法，美国1981年农业法放弃了该计算方法，修订为在原有基础上每年提高6%，到了1985年又根据农业生产情况降低了农产品的目标价格。

一旦市场价格低于目标价格，参加美国政府生产限制计划的农场主即可以获得差价补贴，补贴率为目标价格与市场价格或贷款率两者中的较高一方之差，上述市场价格为前5个月的平均市场价格，美国1990年农业法规定为前12个月的平均市场价格。如果市场价格高于目标价格，农场主可以在市场上销售其农产品，以现金方式归还贷款本息;反之，如果市场价格低于目标价格而高于贷款率，农场主在市场上销售其农产品，即可以得到政府的差价补贴(秦富等，2003)。

美国农产品目标差价补贴取决于三个因素:补贴率，又称支付率，即单位农产品的补贴额;基准面积，即合法的播种面积;正常产量，即基准正常单产。

美国的农产品差价补贴又逐渐演变为反周期补贴，即2002年修改农业法时新增加的一种补贴制度。这种补贴制度是给每种农产品都设定目标价格，如小麦3.92美元/蒲式耳，玉米2.63美元/蒲式耳。同时，把市场价格和贷款率两者之间的较高者加上直接补贴，作为有效价格。当有效价格低于目标价格时，反周期补贴就开始起作用。反周期补贴率等于这两个价格的价差。该补贴与市场价格呈反向运动，当农产品价格下跌时补贴增加，反之则减少。

但这种“基于价格的反周期支付”是基于固定的产量和面积，当市场价格下降至触发反周期支付时，补贴将不会考虑实际的产量水平，由此导致在产量下降时补偿偏低，而在产量增加时补偿偏高。为此，新农业法对反周期支付操作方式进行了调整，建立“基于收益的反周期支付”。当某种产品每单位实际的国民收益低于全国目标收益时，“基于收益的反周期支付”将被触发:这能更准确地反映实际的生产和市场情况，从而保证农户收入更稳定(见表5)。

表5 2008年美国农业法规定的各种农产品目标价格 美元

(二)欧盟农产品差价补贴政策。

欧盟农产品差价补贴常常与干预价格相联系，当某类农产品市场价格低于干预目标价格时，生产者在市场上出售该类农产品以后，可以从欧盟设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格的差价补贴，农民也可以选择将该类农产品出售给干预中心。享受干预价格的包括14类农产品，其品种、规格和生产限额由欧盟统一规定并审核执行，费用则由共同农业基金提供。干预价格可以保证生产者收回生产成本并获得微利，从而稳定了农民收益。

(三)日本农产品差价补贴政策。

日本农产品差价补贴计划，是指当某些农产品市场价格低于固定的目标参考价格之时，向农民提供的差价补贴。该政策又称补助金+稳定基金制度，日本设定某产品“合理化目标价格”，当市场自由买卖平均价格在支付生产者保证基准价格以下时，其差价额分为两部分补偿:在合理化目标价格以上的部分，由日本中央财政补给生产者;在合理化目标以下的部分，由生产者公积基金补偿。

(四)巴西农产品差价补贴政策。

巴西农产品差价补贴政策又称为期权合约补贴，即政府通过制定一个一定时期(如半年)以后的期权价格，前提是农民先购买该方面的保险。一旦到期实际市场价格高于期权价格，由政府自己出售农产品;反之，如果期权实际市场价格低于期权价格，政府则直接把市场价格与期权价格之间的差额补贴给农民，仍由农民自己出售。这不仅在一定程度上减少政府直接以保证价格收购而形成的储备，而且稳定了农民的收入。

四、政策性差价保险制度

1.政策性差价保险制度的内涵。政策性“差价保险”制度的基本思路与农产品“差价补贴”相似，也是事先确定目标价格，由农民按照“目标价格”向保险公司投保，政府给予保费补贴;当市场价格低于目标价格时，由保险公司按照合同向农民赔付差价损失。

2.政策性差价保险制度的优势与劣势。与“差价补贴”制度相比，其突出优点是可以纳入“绿箱政策”;主要问题在于，如果政府设定的“目标价格”偏高，则保险公司可能难以接受，如果“目标价格”低，则起不到应有的保护生产的作用;同时由于保险公司赔付涉及环节较多，操作上可能更加复杂。

五、大豆、棉花、食糖差价补贴的试点政策设计

(一)差价补贴的试点区域。

1.大豆差价补贴试点区域。黑龙江、吉林、内蒙古三省(自治区)。

2.棉花差价补贴试点区域。新疆维吾尔自治区。

3.食糖(甘蔗)差价补贴试点区域。广西壮族自治区。

(二)补贴方式。

补贴资金拨入农户“一卡通”。

由农发行总行专户→农发行省级分行专户→农发行县级分行专户→商业银行→农户。

(三)补贴标准。

按照如下公式计算:

补贴额=补贴率×基准面积×正常产量

其中，补贴率的计算要由国家和省级财政、发改、统计、物价、农业、粮食等部门会商，按照不同的产区测算各产区的目标价格和市场价格。

基准面积是指经省市县乡村五级统计、审核和公示的农户实际播种面积。

正常产量即各产区标准单产。

(四)政策配套。

1.做好差价补贴试点政策的广泛宣传与推介。

2.借助GIS农业基础信息系统，统计、核实、公示农户实际种植面积。

3.在实施差价补贴的试点地区，同步暂时停止临时收储政策。

4.一旦市场价格大幅超过目标价格，可启动对城市消费者的补贴政策。

［1］国家统计局农村社会经济调查司:《中国农村统计年鉴(2012)》，中国统计出版社2012年版。

［2］秦富等:《国外农业支持政策》，中国农业出版社2003年版。