加快土地流转，促进江安水果产业快速发展

文/郭美容 李兴平 谭登攀

加快土地流转，促进江安水果产业快速发展

文/郭美容 李兴平 谭登攀

【导读】 近年来，为了加快水果产业的发展，四川省江安县委、县政府高度重视解决农村土地流转过程中出现的问题和矛盾，积极探索和实践建立有序的土地流转机制，做好服务，保障各方的利益，按照“自愿、有偿、依法、有序”的原则，多形式加快土地流动、整合和集中，促进江安水果产业的快速发展。

四川省江安县是传统农业生产大县，现有耕地面积2.42万hm2。随着市场经济的快速发展，如何深化农村改革，建立有序的农村土地承包经营权集中流转（以下简称土地流转）机制，推进农业生产集约化经营，成为摆在各级政府面前的重要课题。江安县通过积极探索土地流转机制，按照“自愿、有偿、依法、有序”的原则，推行土地租赁、有偿转让和承包等形式，初步实现了土地、资金、技术和劳动力等生产要素的合理流动和资源的优化配置，加快了当地农业产业结构调整的步伐。

据调查，目前江安县土地流转主要方式是转包与租赁，流转对象以农户间相互流转为主，外来业主开发为辅。农户间相互流转主要是耕地，一般均采取转包方式；外来业主开发大多采取租赁方式。土地流转受让方主要是种植大户、企业和专业合作社等。从土地流转后的使用情况来看，农户间相互流转的土地绝大部分仍然用于粮油生产，而外来业主则将流转土地用于养殖业或特色农业开发等。

目前，江安全县土地流转面积近0.42万hm2，占耕地总面积的17.3%。其中，流转用于果、茶及蔬菜种植的673.33 hm2，占流转土地面积的16%。昔日的“四荒地”“补丁田”被充分利用起来，全县水果种植基地快速发展，农业生产逐步迈上了“区域化布局、规模化生产、产业化经营”的道路。

一、农村土地流转的意义和作用

近些年来，农村生产用地供需矛盾已发生较大变化。一方面，由于农业生产效益不高，农民纷纷外出打工或经商，造成相当数量的土地长年丢荒，加上基层缺乏资金投入，绝大部分“四荒”土地难以开发利用。另一方面，名优水果和无公害优质蔬菜、粮食生产快速发展需要大量的土地。随着市场经济的快速发展，农业生产集约化、规模化、产业化发展趋势不可逆转。因此，促进土地合理有序流转，合理配置和优化有限的农业生产资源，对加速农业现代化进程，提高农业生产经营效益，提升农产品竞争力具有重要的现实意义。

一是有利于促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动，促进农业规模化发展。土地经营权流转，可以使分散在一家一户的土地通过流转集中到经营能手的手中，充分发挥经营能手在资金、技术、管理等方面的优势及对市场的驾驭能力；也可以将每家每户零散的土地集中成片，由农业龙头企业、农民专业合作社等主体实行集约化经营，取得规模经济效益，从而使农村人、财、物资源得到合理配置，促使农业比较效益的提高，加快农村土地规模化、集约化的进程，克服小规模家庭经营的局限。

二是有利于促进农村劳动力转移，提高土

地产出，增加农民收入。土地经营权流转，可以使无力经营或不愿经营土地的农户从有限的土地上解放出来，向二三产业转移，并通过土地经营权流转而获得相应的收益。随着农业规模的发展，农业租金连年上涨，农民从土地经营权流转中得到的土地出让金和租金会进一步提高。

三是有利于促进农业结构调整，加快农业产业化进程。土地经营权流转，使土地相对集中，便于统一规划，有利于新技术的运用和新品种的推广特别是高效经济作物的开发，从而使产业结构发生变化。而土地相对集中到农业企业或经营大户手中，也为农业产业化提供了广阔的发展空间。资金、技术和人才等资源投向农业开发，必然提高农业的专业化水平和产品的市场竞争力，从而加快农业产业化进程。

四是有利于吸纳各种社会资本投入农业生产和农业综合开发，促进农村经济发展。农村土地经营权流转是吸纳社会资本，特别是工商资本投入农业的有效途径。土地经营权流转向社会的开放，对农业的综合开发具有重要意义[1]。

二、江安农村土地流转存在的主要问题

群众参与积极性不高，土地流转规模不大，流转效益不高。一是群众对土地流转政策的理解还不到位。不少群众对农村土地经营权承包法律和政策理解存在误区，认为土地经营权承包关系30年法定不变，对国家《农村土地承包经营权流转管理办法》等土地流转政策法规不甚了解。二是部分农民小农经济意识强，普遍存在浓厚的恋土情结。大多数农民对土地具有深厚感情，特别是老龄化农民在心理上形成了根深蒂固的眷恋，即使子女举家外出务工、经商，他们也舍不得将土地流转出去，在资金和体力投入都很低的情况下，他们仍然坚持低效种植，造成土地流转困难。三是农民对土地的依赖性依然较大。大部分农民仍然把土地作为最基本的生存保障，认为土地是“命根子”“保命田”和“退路田”，怕土地“流转”演变成为土地“流失”。因此，不少人宁可暂时土地撂荒也不愿主动流转，不愿长期转让或转包他人经营。加之近年来农村各项补助不断增加、土地税赋免除，农民对土地的预期收益和依赖性心理有所增强，这也在一定程度上阻碍了土地正常、有偿、合理、有序流转。

流转行为不够规范，土地承包纠纷隐患较多。部分镇村干部既不了解土地流转政策法规，对农村土地流转工作的重要性认识不足，又没有土地流转引导、管理意识，任其自由发展，疏于管理，土地流转过程中的自发性、随意性和盲目性较普遍。农户间流转的土地，要么是口头约定，没有签订书面合同，这种农户之间自发流转的土地占了很大比重；要么签订的合同条款不规范，或不符合格式要求，或缺少必要的内容条款，对双方都不能形成有效的法律约束，尤其对外来业主缺乏有效约束。这种不规范的土地流转，使得农民利益难以得到保护，为今后的土地承包管理埋下了隐患。

流转范围狭窄，流转期限短，规模化经营程度不高。一是流转期限不定，不利于投资开发。除部分外来业主对土地流转期限相对较长外，农户之间和本村村民之间的土地流转多数是不定期的，一般以转出者什么时候打工回家想种地时，就是流转土地到期时间。流转期限不定，不便于对土地的投入和开发利用，只能局限于传统的粗放经营。二是流转土地分散，不易形成规模经营。农户承包的地块零星分散，要流转相对集中连片的土地，需要与众多的农户进行协商，增加了规模流转的难度，也就难以形成规模经营。三是经济实力较强的业主少，支柱产业少，规模化经营程度不高。江安县是典型的农业县，农作物生产相对于其他经济作物种植利润较低，农业开发又面临自然和市场双重风险，因而有实力的龙头企业到当地规模流转土地进而农业开发的比较少。

土地流转的服务组织不够健全，致使土地成片规模流转较难。江安县尚没有建成有效的土地流转平台，没有出台有关土地流转方面的优惠政策，难以形成统一规范的土地流转市场。由于缺少流转中介组织，流转信息传播渠道不畅，制约

了全县土地流转工作的开展，往往是有转出土地意向的农户找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者。凡此种种，无不影响了土地承包经营权的合理流动和优化配置。

农村社会保障制度不完善。目前，农村的养老、医疗、社会救助和低保等社会保障体系正在建立健全中，覆盖面有限，保障水平不高。因而，土地承载着特殊的生存保障功能，不少农民仍主要依靠土地收入解决看病、养老和子女上学等问题，普遍把土地作为最基本的生活来源保障，对于土地流转存在后顾之忧。农民文化素质普遍偏低，大都缺乏专业技能，城镇吸纳农村劳动力的能力有限，农民在非农产业就业不稳定，缺乏稳定的生活来源和社会保障。同时，许多农民仍存在“小富即安”和怕政策变化的心理，尽管务工收入在农民人均纯收入中所占比例逐年上升，但当非农职业周期性、季节性、结构性调整，或处于阶段性失业时，种地谋生仍是农民首选。因此，农村社会保障不完善，土地承载的社会保障功能突出，影响了土地流转的进程和规模。

三、对策与建议

加强领导，提供法律、政策服务，规范流转程序。各级党委、政府要组织农村基层干部进一步认真学习农村土地经营权承包和流转相关政策、法规，进一步规范行政行为，使基层干部做出的涉及土地承包工作的各项决定都符合政策、法律规定，坚持依法行政。加强对土地承包经营管理工作的领导和指导，将土地流转工作纳入重要议事日程，规范土地流转行为。

加大宣传和培训，积极引导，解决农民思想顾虑。各级党委、政府要牢固树立“群众利益无小事”的观念，以对农民群众高度负责的态度，以为农民维权、谋利和服务为重点，学好、用好法律，把法律赋予农民土地承包的各项权利落到实处。大力宣传农村土地承包和土地流转相关政策、法规，改变基层干部对搞好土地流转的消极被动观念，引导、转变大部分农民离乡不离土的陈旧观念，帮助大家算好土地流转收益账。要采取群众喜闻乐见、生动活泼的形式，将土地流转政策和作用宣传到村、到户、到人，让群众充分了解政策，消除疑虑，做到知法、懂法、守法。

建立健全农村土地流转管理制度，切实规范土地流转的程序、合同和行为。一要规范土地流转程序。土地承包经营权的流转，前提是农户自愿。对规模流转的，需由镇、村做好组织协调工作，做好流转风险评估。二要规范土地流转合同。每份土地流转合同都应条款齐全、手续完备，合同主体明确，包括经营权流转情况、违约责任以及解决争议方式等。规模流转的要将流转合同送乡镇和县级行政主管部门备案。三要规范土地流转行为。遵循依法、自愿、有偿、合理、有序的原则，由农民自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权。流转收益归农民所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。土地受让方不得改变土地所有权性质和用途，流转期限不得超过承包期剩余期限。对抛荒两年以上的承包土地，在保持原有土地承包关系稳定的前提下，由村、组集体统一做好协调工作，促进其依法有序流转[1]。

建立健全土地流转服务组织，活跃农村土地市场。建议省、市出台专门文件，落实专项资金，在县、乡（镇）成立相应的土地流转管理服务机构，确定专门人员，搭建土地流转平台。制订土地经营权流转操作规程，加强对土地经营权流转的监督、检查、指导和协调等工作。县、乡、村三级各司其职，开展土地信息发布、收集、整理、政策咨询、土地资产评估、流转可行性评估和调处合同纠纷等服务。实现依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行。提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。同时构建土地流转交易服务网络，为供需双方搭建流转平台。维护公开、公平、公正的竞争秩序，为流转各方提供信息、评估、咨询和变更登记等各项服务，活跃农村土地市场。

健全农村土地纠纷仲裁调处机制。借助江安县实施仲裁庭建设项目的有利机遇，完善各项规章制度，加强法律法规及政策培训，建立健

全县、乡（镇）、村三级调处机制，提高土地流转纠纷调处水平。相关部门加强协作，建立健全协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处土地流转纠纷的工作机制，着力解决农村各类土地纠纷，依法保障土地流转双方的合法权益，加速农村土地流转进程[1]。

建立土地流转扶持机制，强化保障。一是建立财政奖补激励机制。市、县、乡（镇）财政每年应安排一定数额资金，建立财政奖补机制，用于鼓励农村流转土地，培育重点特色产业和龙头企业。对流转土地实施农业产业化基地建设、优质粮食基地建设、标准化原料生产基地建设等，并达到一定规模、运作规范的，按土地流转规模给予一次性奖补资金。二是对改善和优化道路、水利设施等农业公共设施，为土地流转和相关产业开发创造条件的，按投资比例给予适当补助。三是完善社会保障，建立有效的农村社会保障机制。建立失地农民养老保险制度，开展以农民土地承包权换社会养老保险试点，促进农业规模经营和农村人口向城镇有序转移。此外，流转土地多数土质条件差，不宜耕种，应实行低价流转或无偿流转，或将种粮补贴抵作转包费用[2]。

总之，农村土地流转是一个复杂的社会经济问题，在实施过程中必须按照相关政策规定，坚持“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制，因地制宜，合理引导，稳步推进土地流转，促进城乡统筹发展。

[1] 杜光旻，浙江省丽水市农村土地流转的探索与实践[J/ OL]，中国农经信息网，http://www.caein.com/index.asp? NewsID=35187&xAction=xReadNews，2008年6月28日

[2] 班 婵.浅谈当前农村土地流转问题[J].农村经营管理，2004（12）：42-43

作者单位：四川省江安县农业局（644200）

特约编辑：艾 华

郭美容（1979-），女，农艺师。

2014-04-13