地方政府债务风险评价体系研究

刘纪学 李娜

摘要：文章考虑地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的或有债务，以及其他相关债务的不同风险影响，构建覆盖总量风险、流动性风险、结构风险、操作风险和外部风险的评价指标体系，并通过因子分析法构造风险综合评价函数。根据建立的风险综合评价方法，对R市7个年度的债务风险进行实证分析，并提出了化解风险的建议。

关键词：地方政府债务；风险评价指标；因子分析；风险综合评价

一、 引言

在金融危机仍不断演化的情况下，我国地方政府债务既存在风险暴露的隐患，也具备规范化发展的机遇。2011年以来欧美政府债务危机的频繁发生，不仅给全球经济复苏带来了严峻的挑战，也使得我国地方政府债务问题成为社会关注的焦点。根据审计署2011年公布的结果，全国有78个市级和99个县级政府的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。在地方债发行逐渐被金融市场接受的情况下，建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和风险监控就成为我国地方政府债务管理的必然要求。

本文以我国地方政府债务风险为研究对象，构建了系统的风险评价指标体系，运用层次分析法确定各指标权重，建立了模糊综合评价数学模型，并实证分析了R市地方政府的债务风险，提出了相应对策建议。

二、 我国地方政府债务风险分析

1. 我国地方政府债务构成。世界银行的Hana Pola-ckova Brixi（1998）定义了政府财政风险矩阵，即可以按照直接和间接，显性和隐性对地方债务进行分类，其中：直接显性债务是指有债务合同约定的，地方政府面向国内外发行的各种债券、向金融机构的借款。直接隐性债务是指没有债务合同约定，地方政府承诺支付的国债投资项目配套资金、国企改制及破产补偿金、社会保障资金缺口。间接显性债务是指地方政府提供担保的国际金融组织和外国政府贷款、政府提供担保的国内金融组织贷款、国有粮食企业亏损挂账。间接隐性债务是指没有担保约定，但有政府信誉支撑的地方银行不良资产、其他金融机构的不良贷款。

在我国审计部门的工作中，通常将地方债务分为三类：政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的或有债务，其他相关债务。第一类是由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务，地方政府若提供担保，但同时由财政资金偿还的，作为政府负有直接偿还责任的债务；第二类是由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，地方政府举借的，以非财政性资金偿还的债务，视同政府担保责任；第三类是既非地方政府担保，又是由非财政性资金偿还，由政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位举借的公益项目债务。

2. 我国地方政府债务风险形成原因。（1）社会发展要求地方政府债务增加超常增长。一是为了满足人民群众对公共物品不断增长的需求，地方政府不得不通过举债的形式来进行投入，以R市为例，上述五类投入占债务总额的84%。二是与中央政策配套的资金需求不断增长，如2001年以前金融机构坏账处理，2009年以来中央扩内需项目的配套等。（2）体制方面的原因导致地方事权超出财权。分税制改革以来，中央和地方存在着事权和财权不匹配现象，一方面，中央上划了大部分主体税种，地方政府“吃饭财政”等现象依然存在；另一方面，地方政府的事权几乎全是中央政府事权的翻版，为应对交通、市政建设及教育等支出显地捉襟见肘。（3）干部业绩考核制度导致盲目举债冲动。政府现行的政绩考核制度仍然侧重于经济指标，部门领导干部责任缺乏上溯追究制度，以至于“寅吃卯粮”和“新官不理旧债”的现象屡禁不止，并导致资金使用效率低下。（4）债务管理制度不完善使债务风险难以控制。由于存在多头管理等情况，政府对债务的举借难以做到有效的控制，对债务的偿还难以做出全面、及时的安排。

三、 地方政府债务风险评价体系

1. 我国地方政府债务风险识别。地方政府债务风险是指，地方政府对其所应承担的显性和隐性债务无法按期偿还的可能性。其中，前者不仅包含债务偿还风险，还包括地方财政收支失去平衡的风险，以及对经济社会造成负面影响的风险，而后者根据风险形成因素不同，又可以分为下列五类。

（1）总量风险：由于债务规模超出地方政府当前和未来负担能力，而导致的到期债务无法完全偿还的风险；（2）结构风险：由于间接和隐性债务的大量漏报和低估情况，导致地方政府控制和防范的力度不足，从而转化为直接和显性的债务风险；（3）流动性风险：指由于地方政府短期财政资金不足或融资能力降低，导致难以应付短期负债的支付或未预料到的资金外流 ；（4）效率风险：由于项目效益不高和债务资金的使用效率低下，所导致的债务资金不能产生预期效益，以致影响债务偿付的风险；（5）外部风险：由于经济环境、财政政策和自然环境变化所引发的地方政府财力筹集能力下降，使得地方债务偿付出现的风险。

2. 我国地方政府债务风险指标体系。从目前的研究来看，地方政府的债务风险评价指标体系主要包括三类：一是基于债务分类的角度来确定地方政府的债务风险指标，即对直接和间接、显性和隐性债务的风险进行分别评价（谢虹，2007）；二是基于短期和长期偿债能力进行划分的风险指标体系（裴育、欧阳华生，2006）；三是基于静态和动态偿付能力以及债务结构的风险指标体系（刘星，2004）。上述研究成果为建立我国地方政府债务风险评价体系奠定了良好的基础，本文基于前文对于地方政府债务风险类型的分析，根据不同性质债务的风险特征，构建了我国地方政府债务风险指标体系（如表1示）。

3. 地方政府债务风险综合评价方法。上述风险指标体系为评价地方债务风险提供了一篮子的指标，但风险指标之间存在较强的关联关系，同时又可区分为不同的层级，这使得综合评价地方政府的债务风险必须采用系统方法。因此，本文在对指标体系进行因子分析的基础上，得到综合评价函数，进而对地方政府债务风险状况变化进行评价。另外，因子分析的可靠性与样本数的多少有密切关系，小样本多变量的情况往往需要先进行聚类分析。

四、 R市地方债务风险模糊综合评价

1. R市地方政府债务情况。2010年末地方政府性债务余额为102.44亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务余额为83.58亿元、政府负有担保责任的或有债务余额为14.38亿元，其他相关债务余额为4.48亿元；2010年当年举借形成的债务余额中，有6%用于偿还以前年度债务本息，36%用于续建以前年度项目，51%用于当年新开工项目。从各年度举债余额与区域生产总值（GDP）看，二者增长变化趋势相近，债务增长与地方经济社会发展基本适应。从债务举借主体看，融资平台公司是债务的主要举借主体，占总额51%；从债务用途类别看，债务主要为公益性项目债务占余额的94%；从债务资金投向看，债务主要投向市政建设方面，占73%。

2. R市地方政府债务风险综合评价。我国地方举债融资行为的多口径管理，目前很难获得包含或有债务和其他相关债务在内的全部历史数据，本文利用2011年度审计署组织实施的审计抽查结果，根据前文建立的地方政府债务风险指标体系，计算出R市1997年、1998年、2002年、2007年～2010年，共7个年度的指标数值。

由于抽查所能获取的年度数据较为有限，而评价体系中的指标较多，因此，首先利用SPSS的离差平方和法（W-ard's method），进行聚类，并根据距离度测度Coefficients数值筛选指标体系，共保留10种风险指标。根据风险指标的相关系数距阵，可看出大部分风险指标的相关系数都仍然比较高，各变量呈较强的线性关系，所以原有变量适合进行因子分析。根据因子分析的初始结果，可以看出所有指标的共同度都大于0.7，即各变量的信息大部分被反应。说明本次因子提取的总体效果是理想的。利用主成分分析法可以得到3个公因子，其方差累计贡献率达84.442%。由于7个指标在第一个因子的载荷值都很高，即说明他们与第一个因子的相关程度高，而第二、三个因子与原有变量的相关性均很差，对原有变量的解释不显著。因此，采用方差最大法对因子载荷矩阵实施正交旋转。

经旋转5次后的因子载荷矩阵中，综合偿债率、逾期债务率1、逾期债务率2、借新还旧偿债率1、借新还旧偿债率3、或有债务比例共6个指标在第一因子有较高的载荷，这些指标主要表示地方政府短期内需要应对的债务风险，可以称之为流动性风险因子；而土地收入偿付债务比例、债务转移率2在第二因子的载荷较高，可以解释为外部风险因子；第三个因子的载荷主要是逾期债务率2、逾期债务率3、新增债务率，可解释为潜在流动性风险因子，能够表示政府性债务结构中隐藏的风险。

将上述3个公因子作为评价R市历年地方政府性债务风险的综合变量，可以计算出各因子得分。根据因子贡献率，可得出综合风险函数，如下所示：

Z= （54.913F1+16.679F2+12.851F3）/ 84.442

依据上式可计算出R市地方政府性债务风险在历年的综合得分值，如表2所示。

据表2的结果可看出，2002年、2007年～2010年末的地方政府性债务风险均大于零，说明在上述年度的次年，地方政府面临较大的债务风险。从实际情况来看，2007年债务风险较高说明当年过热的经济势头已经导致了政府的过度举债，而2008年世界金融危机的爆发正是反映了整个经济风险的全面暴露。而2009年以来，积极的财政货币政策对地方政府的举债活动也形成较大刺激，债务风险也因此而积聚，但由于R市2010年以前举办了全国水上运动会，在2006年以前兴建了大学城，并且在此轮中央主导的投资中，R市获得的投资项目规模偏小，配套资金需求较少，这也是目前债务风险较低的主要原因。

B风险因子分析。R市地方政府1997年、1998年的潜在风险因子和外部风险因子较高，表明地方政府在一定的历史时期对于或有担保债务和其他债务管理方面还存在不足；流动性风险在2002年比20世纪90年代大幅上升，说明地方债务借新还旧比例、逾期比例以及债务占财政收入比例不断升高，由此造成流动性风险上升；2008年以后的外部风险大幅上升，说明地方政府依赖土地收入偿债的比例上升，并且或有担保债务出现向政府转移的趋势；而2009年结构风险的大幅下降，是因为在应对经济危机的宽松环境下，或有担保和其他债务的逾期比例出现了明显下降。

3. R市地方政府债务风险分析。（1）R市政府负有偿还责任的债务风险较低，处于可控状态。政府负有偿还责任的债务率为52%，偿债率11%。截至2010年末，明确以土地出让收入为还款来源的占债务余额的20%，对土地出让收入的依赖度较低。（2）政府负有担保责任的债务和其他相关债务风险暴露可能性较小。R市政府负有担保责任的债务主要集中在交通运输行业，其他相关债务集中在高校和医院，转化为政府负有偿还责任的债务的可能性比较小。（3）融资平台债务率较高，运行风险较大。R市地方政府性债务中，通过融资平台公司获得资金占比较大，而融资平台公司的资产负债率较高，财政划拨融资平台公司的资产还存在大量不能变现的问题。

五、 地方政府债务风险管理建议

1. 科学统筹、合理规划、分门别类的稳妥处理存量债务。政府应认真分析存量债务中的债务结构和类型，制定科学合理的还款计划安排，防止出现偿债危机。对于一些有经营收入的竞争性项目和有收益的公益性项目的债务，可按市场化进行运作，实现政府投资的逐步退出；对于无收益的公益性债务，既要避免偿债责任全部推卸给政府，又要防止债务单位的偿债危机而引发的一系列风险及矛盾，应根据当地财力情况制定相应的偿债计划，灵活安排偿债资金来源。

2. 积极扩展资金来源渠道，适度举借债务，确保政府债务与经济发展相适应。在现行的财政体制下，地方政府应不断通过改革来积极拓展资金来源渠道，变政府包建为社会共建，变财政支出为民间投资。多渠道筹集建设资金，是解决城市建设资金短缺的长远出路，但短时期内地方政府仍需要面对建设资金不足的局面，举借债务仍是唯一应对措施。地方政府应充分考虑自身财力水平和经济发展实际，制定与自身能力相适应的举债规划，建立健全债务风险监测预警体系，在确保债务风险可控的前提下，最大限度的发挥举债对经济社会发展的积极作用。

3. 完善相关法律法规，规范政府债务借、用、管、还等各个环节。国家应尽快修订、完善《预算法》、《担保法》等相关法律，对地方政府的举债融资行为予以法律认可，同时也对地方政府的负债制定规则设定限度，建立科学的、规范的、可控的举借和管理机制。地方政府要牢固树立风险意识，建立地方债务统计制度，制定政府债务评价和预警指标体系；建立偿债准备金制度，增强地方政府防范与化解债务风险的能力；将财政部门作为统一管理政府债务的归口管理部门，全过程参与到政府债务项目管理工作中，完善“借用管还”管理机制。

参考文献：

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基金项目：博士后基金面上项目（项目号：2013M540- 175）；国家自然科学基金项目（项目号：71203217）；中国科学院预测科学研究中心项目（项目号：Y12901PED2）。

作者简介：刘纪学，中国农业银行与清华大学联合培养博士后；李娜，中国科学院大学管理学院硕士生。

收稿日期：2013-11-18。