“新农保”制度：收入再分配效应评析与政策建议

吴晓忠 肖尧

摘要：“新农保”的收入再分配效应主要是通过政府的“进口补”和“出口补”等补贴政策来实现的。从宏观角度对2010年和2011年“新农保”财政补贴的估算表明：由于试点展开时间较短、保障水平标准较低等原因，“新农保”的财政补贴水平并不高，地区间补贴程度也不平衡；外加上微观角度的投资收益率，税费等相关因素变化，收入再分配效应受到影响。因此进一步提高“新农保”的收入再分配效应需要加强财政补贴强度，取消“捆绑条款”，减少农村相关税费，以及增加个人账户投资收益率等一系列相关政策的实施。

关键词：新型农村社会养老保险；财政补贴；收入再分配效应

一、 引言

社会保障制度是改善收入分配、实现社会公平正义的重要保障，也是加快转变经济发展方式，促进城市化进程的重要内容。我国从上世纪80年代开始探索农村社会保障制度（简称“老农保”），也取得了相应成就。但是随着农村人口老龄化日趋严重，城镇化的不断推进，农村社会保障制度也日渐显示出实施障碍，这同时也对农村社会保障提出更高的要求。

事实上，无论从宏观角度还是微观角度，“新农保”都具有收入再分配效应：从宏观角度看，新农保的个人账户和基础账户的补贴来自于政府的财政收入，而政府的财政收入又来自于不同时期的税收收入（也就是劳动者创造的财富），因此“新农保”具有代内和代际的收入再分配功能。从微观角度看，个人参保收入、个人账户投资收益率等因素，都会导致个人养老保险收益现值与支出现值之间存在差额，该差额就反映了养老保险的纯收益，存在收入再分配效应（王晓军、康博威，2009）。但一些微观因素（如税费，投资收益率）也会增强或抵消财政补贴机制的再分配效应。本文将从宏观和微观角度考查财政补贴、税费、投资收益率等政策对“新农保”收入再分配效应，并对如何完善该分配效应提出建议。

二、 “新农保”制度政府补贴效应现状评析：基于宏观角度

“新农保”相对原先的“老农保”存在两大区别：第一、采用基础养老金和个人账户的相结合的制度模式，其中基础养老金由财政全额负担；第二、采取个人缴费、集体补助和政府补贴的财政补贴机制，即在“出口补”方面财政全额负担基础养老金，在“进口补”方面，地方财政承担个人账户的补贴。

根据中国统计年鉴可以估算出2010年～2011年各地区中央和地方财政补贴的数额。该测算不考虑各地区根据经济条件调整的情况，而是根据全国统一的最低标准进行（表1），相关计算公式如下：

中央财政补贴=Σ中西部农村本年领取养老金人数×55×12+Σ东部农村本年领取养老金人数×55×50%×12

东部地区地方财政补贴=本年领取养老金人数×55×50%×12+（年末参保人数-本年领取养老金人数）×30

西部地区地方财政补贴=（年末参保人数-本年领取养老金人数）×30

考查各地区中央和地方财政补贴情况，政府补贴程度差距比较大，导致“新农保”的“碎片化”现象严重（李冬妍，2011），表现在经济发达地区和不发达地区增长幅度都很大，这是因为经济发达地区财政负担能力强，政府补贴力度大；而不发达地区主要靠中央政策性倾斜和支持，利农惠农的效果明显，加上其本身基数也小，增长速度也快。另外，东部地区中央和地方补贴差不多在1∶1.2比例上下浮动，中西部地区中央和地方财政补贴的比例为1∶0.15；因此中西部地区财政补贴能力相对东部地区还是较弱，即使中央财政补贴在各地区的差异不大，但各个地方财政的补贴差异还是比较明显的，导致东部地方财政补贴是中西部的2.5倍，因此对财政负担能力不强，农民生活水平不高的地区，“新农保”的推进容易陷入瓶颈问题，最终影响“新农保”的再分配功能。

三、 “新农保”制度的收入再分配效应分析：基于微观角度

基于以上分析，本文研究财政政策相关的几大因素对“新农保”分配效应的影响，其中以参保农民在领取养老金时点的净转移收入额 来表示“新农保”的收入再分配效应，相关公式：

其中第一部分为基础养老金计算模型：a为参保年龄，b为开始领取养老金的年龄，为基础养老金发放标准调整系数，贴现率为r，发放年数为n，S0为初始养老金发放标准；第二部分为个人账户养老金精算模型：T（w）为政府个人账户补贴，Ir为个人账户的投资收益率；第三部分为相关税收模型：设农民在缴费期间需要征收一定量的税收，用以支付相关政府的补贴，相关税率为，参保年度农民收入w0，收入增长率为g。

相关数值的设定：对于参保年龄的设定，考虑到“新农保”覆盖面不包括在校学生，而15岁～22岁之间大部分人处于学生状态（李俊，2012），设定a=23。领取养老金年龄b=60，发放年数为n=12，S0初始养老金发放标准S0=660。根据统计年鉴2001年～2011年一年期银行存款利率平均为4.4%，设定r=4%，Ir=5%；根据农村经济发展状况以及物价变动情况，设定基础养老金调整指数为=6%（孙雅娜，王成鑫，2011）；根据统计年鉴2001年～2011年计算出人均总收入增长率为g=2%，2009年人均总收入为7 115.97元，2009年～2011年人均税费支出平均占人均总收入的0.001 2，因此取值为w0=7 000元，=0.12%。本文在分析主要变量对收入再分配影响时，对分析变量采取一定的取值范围，其他变量固定于设定的值（表2）。

1. 财政“进口补”的收入再分配效应。本文选取政府补贴的区间为[30，80]，当“进口补”为30元时，净转移收入为77 526.78元；随着政府“进口补”的增大，“新农保”的净转移收入也不断增大；当政府“进口补”达到80元时，“新农保”的净转移收入达到81 866.51元。因此政府“进口补”越大，“新农保”净转移收入越多，收入再分配效应就越大。

2. 基础养老金调整指数的收入再分配效应。基础养老金的调整指数主要是根据国家经济发展和物价指数调整而调整，范围为。且基础养老金调整指数越大，净转移收入就越多，而且调整指数对收入分配效应的影响程度很大：调整指数每提高1个百分点，净转移收入增加幅度都在45%以上。

3. 相关税率的收入再分配效应。税率的变化取，税率为0.1%时，净转移收入为77 725.73元；随着税率的增大，净转移收入不断减少；税率为2.5%时，净转移收入为53 851.93元。另外，随着税率的增大，净转移收入弹性的绝对值也越来越大，如在税率为0.1%，净转移收入减少5.12%，当税率为2.5%时，净转移收入减少9.24%。因此税率的变化对“新农保”的分配效应的比较大的，这也说明取消农业税以及税费减免，对于农村居民收入的促进作用。

4. 个人账户投资收益率的收入再分配效应。个人账户中投资收益率影响政府补贴和税收两个方面，范围为Ir=[4%，9%]，当投资收益率为4%时，净转移收入为77 217.07，当投资收益率为9%时，净转移收入为80 071.00元。另外，个人账户投资收益率越高，“新农保”净转移收入弹性越大，如投资收益率从%增加到5%，净转移支付增加0.40%，投资收益率从8%增加到9%，净转移收入增加1.15%。

四、 完善“新农保”分配效应的政策建议

根据前文对“新农保”收入再分配效应的分析，可以知道“新农保”对农村经济的收入分配具有一定的积极和促进作用。但是在实施过程中，仍有部分因素影响“新农保”的收入再分配效应，本文在前文分析基础上结合实际进一步提出相关完善建议。

1. 加强财政整体对“新农保”的支持力度。“新农保”制度在实施过程中发达地区和不发达地区的财政补贴差异较大。对于财政支持能力弱的地区，当“新农保”制度的长期保障能力不能承受人口老龄化趋势带来的压力时，其再分配效应会受到很大影响。就目前而言，基础养老金仅为55元/月，虽然国家规定其随着经济发展和物价水平进行相应调整，但目前状况并不能满足老人的基本生活需要，导致参保人参保后可能觉得福利状况下降（薛惠元，2012）。从长期看，未来如果出现养老金收不抵支时，通过调整基础养老金收支约束来缓解缺口容易导致与养老金福利刚性发生冲突的情况（钱振伟等，2012），因此难以兼顾收入分配的保障水平和基金平衡发展这两个目的。

因此政府应逐步提高对“新农保”的财政补贴，对基础养老金的补贴逐步提高，最终使得待遇水平占当年农村居民人均纯收入的20%～30%，在“进口补”基础上进一步推行多缴多补机制，使个人账户养老金待遇占当年农村居民人均纯收入的10%～20%以上（李俊，2012）。

2. 增强个人账户投资收益率分配调节机制。从投资角度而言，个人账户投资收益率的弹性较大，对“新农保”收入分配机制的调节较强。但是我国“新农保”基金主要存银行、买国债等，基金管理层次较低，导致最终的收益率较低，这大大降低了投资收益率对分配调节的杠杆作用：一方面按照规定，试点地区新农保基金暂实行县级管理，有条件的地方也可直接实行省级管理，这种规定使得绝大部分基金管理运营局限于县一级，相应的投资管理人才缺乏，投资技术有限，加上出于安全性的考虑导致最终投资于银行、国债等收益低的渠道；另一方面，我国物价指数增长较快，银行一年期存款利率平均为4%左右，“新农保”个人账户投资收益率远远赶不上物价指数上涨的幅度，使基金的保值出现问题。这些因素削弱了个人账户投资收益率分配调节机制，导致“新农保”的弹性较低，净转移收入效应不强。

因此需要提高“新农保”基金的管理层次，逐步推进省级管理；在安全性的前提下逐步拓展个人账户基金的投资渠道，如可以将基金一部分投资于国家重点项目，另一部分由商业银行托管，专业投资机构投资等手段进行市场化管理（王翠琴、薛惠元，2012）。

3. 取消“新农保”中的“捆绑条款”。国发[2009]32号文件规定，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的老人可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。但在实施过程中出现了老人子女不愿参保，老人为了领取养老金替子女缴纳养老保险费的情况。这种情况使财富从老年人流向年轻人的逆向收入分配情况，违背了“新农保”实施初衷及社会的伦理道德（陈华帅、曾毅，2013）：一方面“捆绑条款”使新农保的数据统计变得困难，对于“符合参保条件的子女”需要统计其年龄、就学或就业等因素，这无形中增加了“新农保”实施成本，部分地区由于该条款的实施困难，使该规定流于形式；另一方面随着城镇化进程的推进，各养老保险相互间存在对接问题，“捆绑条件”的实施可能会影响子女在各种养老保险间的选择，最终导致对农村老年人领取养老津贴和收入产生不利影响。

因此“新农保”本身属于自愿性和政府补贴性为主的养老保险，个人账户激励机制取决于政府补贴、个人账户养老待遇等制度本身。“捆绑条款”的实施扭曲了“新农保”惠民利民的效应，降低了缴费补贴、基础养老金补贴的吸引力，大大减少了“出口补”和“进口补”代内和代际分配效应，因此，“新农保”没有必要加附加条件，“捆绑条款”应该取消。

4. 进一步减轻农民相关税费负担。“新农保”中政府对于参保人的补贴是对当期劳动者财富以税收形式征收再支付给参保者的，因此是二次财富分配。当税率达到2%时，净转移收入的减少幅度达到9%左右。因此相关税率的变化对“新农保”影响也是比较大的。而对于农民，其也与城镇居民一样在进行消费时要承担增值税、消费税等货物税；农民要负担农产品的进项税额；进城务工的农民，要承担个人所得税，社会保险税等（张志超、吴晓忠，2013）。特别是政府在对农民的财政支出方面存在着各级政府转移支付规模不足、难以到位，存在着农村公共产品、公共服务提供不足等问题时，相关税收的征收不仅会加重农民本身的负担，而且也削弱了“新农保”的净转移支付的能力。

因此需要建立以公共服务均等化为目的的转移支付制度，使农民承受的负担通过提供公共物品或转移支付的方式整体返还到农村；同时进一步推进结构性减税政策，通过农副产品的各种税费减免、种粮直补来改善民生和发展经济，达到农村经济收入分配的均衡，使"新农保"的分配效应进一步加强。

参考文献：

1. 王晓军，康博威.我国社会养老保险制度的收入再分配效应分析.统计研究，2009，（11）.

2. 李冬妍.“新农保”制度：现状评析与政策建议.南京大学学报（哲学、人文、社科版），2011，（1）.

3. 李俊.城镇化、老龄化背景下新型农村养老保险财务状况研究：2011年-2050年.保险研究，2012，（5）.

4. 孙雅娜，王成鑫.新型农村养老保险制度给付水平的适度性分析.人口与经济，2011，（6）.

5. 薛惠元.新农保能否满足农民的基本生活需要.中国人口·资源与环境，2012，（10）.

6. 钱振伟，卜一，张艳.新型农村社会养老保险可持续发展的仿真评估：基于人口老龄化视角.经济学家，2012，（8）.

7. 王翠琴，薛惠元.新型农村社会养老保险收入再分配效应研究.中国人口·资源与环境，2012，（8）.

基金项目：国家社会科学基金重大项目“我国预算绩效指标框架与指标库建设研究”（项目号：12&ZD198）。

作者简介：吴晓忠，南开大学经济学院博士生；肖尧，南开大学经济学院博士生。

收稿日期：2013-10-27。