浅议如何建立事权和支出责任相适应的体制

●曾康华

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）所确立的全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》是党中央动员全党全国各族人民全面深化改革的纲领性文件，是党中央进行全面深化改革的总体部署，标志着新一届党中央和中央政府未来深化改革的宏伟蓝图已经绘制，全面深化改革的顶层和整体设计已经完成，可以预期，全面深化改革的具体步骤和实施细则将依据《决定》的精神积极、稳步地推进。

《决定》把“深化财税体制改革”问题单独作为一个部分进行阐述，这在历届党的重大会议决定中还是第一次，这充分说明了党的十八届三中全会把财政问题和财税改革置于更加重要和突出的位置，也昭示着深化财税体制改革将是全面深化改革的重头戏，同时，《决定》发出了深化财税体制改革的积极和强烈的信号。

《决定》把财政体制改革的目标定位为：建立事权和支出责任相适应的财政管理体制。这一表述与2012年党的十八大报告中的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的表述不同，这是否意味其中的含义发生了改变？究竟应该如何“建立事权和支出责任相适应的体制”？

众所周知，1978年以后，我国开始对计划经济体制进行改革，先是把计划经济体制逐步过渡到有计划的商品经济体制，之后在1992年确立建立社会主义市场经济体制。在这一背景下，针对我国财政管理体制过于集权的问题，财政体制改革遵循扩权让利的思路，在1980年实行了“划分收支，分级包干”，俗称“分灶吃饭”的财政体制，再经过1985年实行的“划分税种、核定收支，分级包干”的体制改革，1988年实行的“财政包干”体制改革，致使政府在GDP的分割上相对份额逐步减少和在政府间的财政收入分配上中央政府所占份额的减少，直接表现就是20世纪80年代至90年代初期出现的全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重降低，也就是人们通常说的“两个比重”不断下降的局面。例如，1993年全国财政收入占GDP的比重为12.3%，中央财政收入占全国财政收入的比重为22.02%；而在1985年，前者的比重是22.2%，后者的比重为38.4%，针对政府财政收入相对不断萎缩和中央政府宏观调控能力削弱的情况，如何“振兴财政”是当时面临的一个紧迫的现实问题。于是，需要构建一种体制机制从根本上来扭转这一局面，而分税制是西方发达国家实行的一种较为成熟的财政分权体制。所以，1994年国家推行分税制的改革，带有“一箭双雕”的意图：一是建立一种体制和机制来规范和科学地处理政府间的财政分配关系；二是通过建立体制机制达到提高“两个比重”的目的。时至今日，回眸分税制20年的运行实践，整体来看财政运行上推行分税制与实行市场经济体制是相互适应的。如果观察政府财政收入分配的情况，2012年中央财政收入占全国财政收入的比重达到47.9%，全国财政收入占GDP的比重达到22.6%，可以说，政府财力集中度得到了提高，中央政府的财力也得到了加强，政府间财力分配的体制机制也建立起来了，实施分税制改革的两个意图得以实现。

财政体制的核心问题是中央与地方政府在财力分配和事权的划分上，在这个核心问题上1994年分税制改革所确立的基本原则是 “事权与财权相统一”。在实施分税制的20世纪90年代中后期，在处理中央和地方政府财力与事权关系时，一直遵循这一原则，而且贯彻这一原则的首要任务就是“振兴财政”，具体体现在提高“两个比重”上，并在此基础上，确立政府间转移财力的有效机制，即建立完善的财政转移支付制度。

进入21世纪，我国经济持续、快速地增长，各级政府财力大幅度提高。政府财力的增强为财政改革提供了坚实的财力保障。为了建立适应社会主义市场经济体制要求的公共财政体系，我国的财税体制改革主要从三个方面推进：一是我国实施了部门预算、国库集中收付、政府采购、政府财政收支分类、编制政府性基金预算、国有资本金经营预算、社会保险基金预算以及取消预算外资金等一系列的预算管理改革措施，构建起了公共财政体系的基本架构；二是完善省以下财政体制改革，具体措施是推行省直管县财政体制改革；三是实施税制改革，主要是取消农业税、个人所得税改革、增值税转型、开征燃油税、完善消费税、企业所得税改革、“营改增”和房产税改革试点等。

正是以上三个方面的财税体制改革，以及政府职能转变和中央政府与地方政府职能的调整，凸显了政府间事权和支出责任需要进行调整的紧迫性。人们不难发现，从1994年分税制后一直沿袭“事权与财权相统一原则”的表述，在2007年党的十七大报告中变为 “财力与事权相匹配原则”，这实际上意味着今后的财政体制改革不再遵循“政府事权与财权相统一原则”，而是要求遵循“财力与事权相匹配原则”，这一原则在党的十八大报告中得以延续，2012年党的十八大报告中明确提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，确立了财政管理体制进一步改革所应遵循的原则，2013年党的十八届三中全会《决定》中提出“建立事权和支出责任相适应的体制”。如此来看，尽管2007年党的十七大以来对于中央与地方在财力分配和事权划分所应遵循原则的表述发生变化，但其内涵是一脉相承的，涉及的核心问题并没有改变，那就是政府的事权、支出责任和财力究竟如何配置才是适宜的、才符合建立科学的财政管理体制的要求？所以，概括地讲，进一步完善分税制必须解决的问题就是建立事权和支出责任相适应的体制。

那么，如何“建立事权和支出责任相适应的体制”呢？笔者认为，需要在以下三个方面深化改革：

第一，清晰划分政府间的事权和支出责任。1994年实施分税制以来，中央与地方政府的财力分配格局发生了比较大的变化，各级政府的事权范围也在不断调整，《决定》中明确提出“建立事权和支出责任相适应的体制”，因此，需要清晰划分政府间事权范围，合理进行政府间的财力分配，使各级政府间的事权与其支出责任相适应，也就是建立事权和支出责任相适应的体制，使各级政府在事权和支出责任清晰划分的基础上，各级政府要有相应的财力予以保障，只有这样，各级政府才能充分履行好事权与支出责任。

第二，建立稳定的地方税体系。进入21世纪，在经济全球化进程明显加快的背景下，为适应世界各国新一轮税制改革的变化，为了使我国税制适应现阶段社会经济发展新形势的客观要求，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，我国积极稳妥地推动税制深化改革。尤其是房产税在重庆和上海的试点、“营改增”的试点和推广以及个人所得税的快速成长，使地方税体系发生了非常大的变化，财力向中央政府集中的趋势在增强，而且税制改革造成地方主体税种的缺位，不利于我国税收体系的完善。因此，进一步深化税制改革的重点就是把房产税确立为地方税体系的主体税种，逐步建立稳定的地方税体系，同时，要对中央和地方共享税进行改革，主要是提高中央分配个人所得税的比例，降低中央分配增值税的比例，扩大中央和地方共享资源税的范围。

第三，完善转移支付制度。从世界范围来看，凡是实行分税制的国家，中央政府财力在所有政府的财力中占主导地位是一个不争的事实，这是由中央政府负有平衡政府间财力和宏观调控职能所决定的。因此，深化财政体制改革的重点，是在清晰划分政府间的事权和支出责任的基础上，保障地方政府有充分的财力履行责任，这就需要进一步完善转移支付制度，而完善转移支付制度的着力点：一是充分发挥地方政府的能动性，扩大一般性转移支付规模，压缩专项转移支付规模。二是科学核定转移支付规模，采取在多指标体系综合评价地方社会经济发展水平的基础上，根据该地区公共服务均等化状况以及与其他地区的差距，再结合国家社会经济发展整体部署，定量地核定转移支付规模。三是建立转移支付规模与价格联动机制，适时根据价格变动指数调整转移支付规模，保证地方政府有足够的财力充分履行职责。