推进河南省土地流转助力中原经济区建设

李少斌,张金棒

（三门峡职业技术学院,河南 三门峡 472000）

2012年12月2日国务院批复了《中原经济区规划》，标志着河南省推进中原经济区上升为国家战略的“三步走”工作部署全面完成。《中原经济区规划》的建设目标要求要实现农业现代化、工业化和新型城镇化，目前阻碍河南省农业现代化的一个关键因素，正是家庭联产承包责任制下的分散经营的个体小农业模式。这种模式制约了土地的规模经营，非常不利于农业的机械化、产业化与集约化，农村土地流转却可以有效地解决这一难题。另外，工业化作为中原经济区建设的另一个具体战略目标，它在一定程度上也有赖于农村土地流转的稳步推进。这是因为土地流转不但推动了农业的发展，同时也为工业发展提供了原料和初级产品；除此之外，它也极其有利于农村剩余劳动力的合理转移，通过提供劳动力支持促进工业发展；再者，土地流转带动下的农业现代化也为工业的相关部门提供了非常广阔的市场需求，进而有力地促进了工业化的发展。

从城镇化来看，作为农业大省的河南，城镇化率要远远低于全国平均水平。据统计数据显示，2010年河南省城镇化率只有37.7%，低于全国平均水平8.9个百分点，居全国倒数第5位，2011年底达到40.6%，而同年全国的平均水平为51.27%，低于全国10个百分点。2012年河南省城镇化率达到42.4%，比2007年提高8个百分点，而全国是52.57%，仍低很多。土地流转必将带动更多的农民进城务工，逐渐成为城镇人口，有力地推动河南省城镇化的进展，促进中原经济区建设目标的实现。

一、目前河南省土地流转过程中存在的问题

（一）部分干部、农户思想认识有欠缺

主要表现为对土地流转在思想上没有形成高度的重视。首先，部分村干部认为土地流转是农户自己的事，没有把促进农村土地流转当做自己的工作职责，反而看成包袱，疏于管理，对土地流转缺乏有效的引导和服务。其次，农民对土地流转的认识也不够全面，心存顾虑，怕流转后收益和基本生活没保障。部分年龄较大的农民恋土、厮守田园的观念比较强，在他们的思想中，土地固然不是收入的主要来源，但却“进可攻、退可守”，所以对土地抱着“金不换、银不换”的态度。还有的农民担心土地一旦流转出去，日后流转回来较难，所以不敢把土地流转出去……这些在一定程度上都制约了土地流转的开展。此外，由于河南工业化城镇水平相对较低，农村社会保障体系不完善，将土地流转出去的散户得不到保障；结果是，如果土地流转费用低于农户的预期时，就会严重阻碍农户流转土地的意愿。笔者通过调查分析，发现农民当前未进行土地流转的原因主要有五种。（农户转入转出土地的原因见附表1，样板农户未进行土地流转的原因比例见附表2。）

（二）操作程序不规范，法律效力不强

从目前的实践看，不少法律法规对农村土地承包经营权和使用权在流转手续、流转程序等方面规定得过于笼统。因为缺乏明确的法律依据，流转交易的双方往往不遵循一定的程序或者履行相应的手续，也没有意识要通过流转合同或者契约来规范双方的权利和义务，通常采取口头协议的方式私下进行流转。另一方面也因为农民工的外出去向和期限带有很大的不确定性，为了方便起见，他们往往不向集体提出转让经营权的申请，而是采取在农户之间私自转让。从调查的情况看也是如此，部分农村土地流转没有经发包方批准，也没有报乡镇农业承包合同管理备案，农村土地流转的随意性较大。即使签订合同，也有不规范的地方。如有的业主流转合同绕开农户直接与村集体签订，造成合同主体错位；有的流转合同标的不明，没有流转期限和违约补偿办法；有的对承包方、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷调解缺乏证据。河南省委党校的贺卫华曾对南阳市、鹤壁市、驻马店市和周口市的土地流转进行调研，结果签订规范合同的不足20%，有口头约定的占10%，未进行备案管理的合同大约占15%，还有的为简化运作成本，进行集中签订流转合同的占35%。（见附表 3）

（三）土地交易市场很不完善

长期以来，我国广大农村的土地制度，主要限于实物管理，缺失了土地资源和价值管理，造成土地交易服务机构缺失，土地交易市场很不完善，土地流转管理处于“真空”状态，土地流转信息渠道不畅。随着农村劳动生产率的提高及其城乡第二、第三产业的发展，土地流转的数量也逐年增加。但是，由于缺乏土地交易的中介组织，想承包土地的规模经营者和想将土地流转出去的农户之间缺乏信息的有效沟通，这在一定程度上制约了土地的流转。目前，焦作、信阳、周口、郑州、平顶山等土地流转力度大的地市出台了流转管理制度，有的还建立了服务组织。但还有部分地区没有建立起为土地流转服务的组织机构，不能够有效地组织和引导农村土地流转，加重了有转出意愿的农户和有转入意愿的种植大户、工商企业等之间的交易成本，造成了土地“抛荒”而有人想种而又无地可种的局面。再者，土地流转中双方关注的焦点是土地租价。由于缺乏土地流转中介组织，在土地流转时对土地租价不能进行统一的权威认定，经常遇到土地租金不能达成一致意见的情况，最终流产。

（四）土地流转规模化程度低

实现土地的规模化经营，最大可能地实现土地资源的优化配置是土地流转的其中一个目的。但是，目前河南省土地流转的规模化程度仍然比较低。调查数据显示：河南省农村尽管存在着农业公司等股份制经营的公司，然而数量相对来说还非常少。再加上农民对股份制合作的流转形式了解不够，结果导致农村流转土地的规模化经营没有达到一定的规模。现有的一些农业公司经营规模相对较小，经营方式也没有体现出应有的效率。据统计，在河南省流转入土地的受让方中，农户的比例高达75.83%，而企业、合作社分别只有16.74%、4.98%，规模化（20亩/劳动力）流转仅占流转总面积的19.17%，实际上沿海发达地区规模化土地流转面积已经超过60%。土地流转规模化的程度之低，已经影响了土地规模经济效益的发挥，也造成了土地的潜在利润无法实现。

（五）土地功能遭到破坏，土地用途发生改变

在河南省土地流转过程中，少数土地转入种植经营户对耕地的保护意识不强，为了在短期内提高利润效益，对耕地采取掠夺式耕作，造成土壤肥力下降。还有的土地被流转后，耕地功能完全被改变了，被用在非农业生产上，等等。有人也将这种现象称为黑色流转。河南省许昌市鄢陵县从1998年土地延包至今，有0.9万亩耕地用途被改变，成为非农用地或单位建设用地、宅基地等，其比例占流转土地面积的4.0%。济源市有0.23万亩农用土地用途被改变，被转向非农产业，其比例占土地流转面积的7.9%。对商丘市、周口市、开封市三市的200来个乡镇调查时发现：部分耕地在流转过程中被道路的修建、城镇、工厂、学校的扩大、搬迁占用，占土地使用权流转面积的5.6%。

河南省农业厅资料显示：2011年全省的土地流转面积约为1982万亩，其中用于种植粮食作物的面积约有1243.4万亩，占流转面积的62.7%。河南省18个地市中，种植粮食面积占流转面积70%以上的有4个，种植粮食面积比例在35%以下的6个，甚至有的省辖市不足20%，可见“非粮化”现象还是严重的。究其原因，主要是因为种粮效益比较偏低，影响了农村土地流转的整体效益。对于全国重要的粮食生产基地河南来说，如果“非粮化”达到一定程度，势必会影响该省粮食生产目标的实现。

二、推进河南省土地流转的建议

（一）加大对土地流转政策、意义宣传的力度，提高干部群众思想认识

土地流转是农村经济发展和农村劳动力转移的必然趋势，是否切实做好土地流转工作，关系着农民权益能否得到保障、农村大局能否稳定。而只有观念转变了，思维更新了，才能有力推动土地流转工作顺利开展。因此，各级政府及其有关部门一定要认认真真学习十七届三中全会关于“加强土地承包经营权流转管理和服务”的会议精神，采取各种方式和途径，加大对《农村土地承包经营权流转管理办法》《农村土地承包法》等相关法律、法规、政策的宣传，同时完善农村社会保障制度，努力弱化土地的社会保障功能，使农民吃下政策定心丸，消除其后顾之忧，认识到土地不再是自己赖以生存的“命根子”，也不应成为自己就业和生存的唯一手段。同时，促使基层干部认清责任、找准定位，积极主动进行政策的宣传和工作的协调，也应该告诫其如果不严格执行土地管理法或其他政策文件，必然会受到土地管理法的惩处。此外，对在土地流转中勇于创新、大胆实践，取得明显成效的典型予以表彰和奖励，争取以点带面，充分调动起农户参与土地流转的积极性。可以召开党员干部、群众及其种植大户会议，进行土地流转利弊分析大讨论，分析研究当地土地流转的可行性及具体操作办法。

（二）提高农民的法律意识，加强管理，规范土地流转秩序

目前，河南省土地流转中部分农民的法律意识还比较淡薄，存在着不能严格守法和履约的现象，有关部门一定要通过各种方式，采取行之有效的措施对农民进行普法宣传教育。例如，可以编写通俗易懂的涉农法律手册发到农户手中，也可以邀请专家开展相关的法律讲座，还可以运用电视、广播、报纸、互联网等向农民进行涉农法律知识教育，使他们知法和守法，从而保证土地流转有序进行。

为了便于土地流转，地方政府还可以制定相应的实施细则，逐步规范各项操作程序。要明确规定流转的原则、形式、期限、程序、使用权的确认、管理机构和职责、各方的权力义务、纠纷处理及法律责任。并对出让费管理、流转合同文书、档案、鉴证等在政策和法律上予以明确。在规范土地流转合同方面，一定要求合同要对流转土地的面积、位置、流转期限、价格和支付方式、双方的权责以及解决纠纷的途径等作出明确的规定。签订的土地流转合同必须交由公证机关公证，同时要在县乡农经管理部门登记备案，既要保护土地流转双方的利益，又要保证土地流转合同的顺利履行。

（三）进一步完善土地交易市场

完善的中介组织在土地流转中是必不可少的，它能够为土地流转双方提供有效信息，达到减少流转双方交易成本的效果。例如，在县和乡两级可以建立土地流转服务中心，在村一级可以建立土地流转服务站，这样就可以为土地流转双方提供流转信息、政策咨询、阳光交易、合同签订、纠纷仲裁等方面的优质服务。除此之外，要依托农村土地流转服务中心体系，建立自下而上的农村土地流转信息化网络市场，为土地流转提供信息平台。2012年5月下旬，河南省首家专业土地流转服务机构——“土流网郑州办事处”落户郑州。“土流网郑州办事处”拥有河南省最完善的土地行情数据，根据土流网的挂牌土地信息，系统地分析出本省乃至全国的每月土地交易价格、土地发布面积、土地交易面积，让土地交易更为透明，让土地市场有迹可循。此外，它还能提供完善的规范合同和农村土地相关法律专业服务和详细的农业项目开发和农业土地规划专业服务，为本省有土地流转需求的农户带来了福音。

（四）探索土地流转新模式，促进农业适度规模化经营

积极发展服务于“三农”的各种中介组织，引导农户把土地使用权入股来进行规模化合作生产。重视种养专业大户、龙头企业等的引导示范效用，做大做强各类已经兴办起来的农业企业。农业适度规模经营，要求种植大户农民要具备较强的经营素质。根据河南省农业厅制定的《河南省农业科技素质提升行动实施方案》，计划到2020年培训250万职业农民，造就一批有文化、懂技术、会管理的新型农业人才，以适应农业适度规模经营的要求。

探索土地流转新模式，促进农业适度规模化经营。例如，可以进行政府整体租赁模式，即在农户自愿的原则下，把整村的土地由政府出面整体租赁下来，然后再转包给规模经营者。这样由政府作后盾，可以免去农民的后顾之忧。例如，三门峡湖滨区实行集体承租、统一投资、大户经营的模式。由部分有经济实力的村委牵头统一规划，集中连片，统一租赁群众土地，由村委统一投资基础设施，然后再转包给有种植经验的农户，其收益按比例分成。交口乡富村、崖底街道西贺家等村实行这种模式后，不但实现了规模化经营，而且效益由原来的每亩地收入2000元增长到5000元以上。

附表1 农户转入和转出土地的原因分析

附表2 样本农民当前未进行土地流转原因统计表

附表3 河南省土地流转合同签订情况分析表

（五）坚持“农地农用”的原则，防止土地流转中的“非粮化”倾向

农村土地承包经营权流转后的使用是有范围的，在《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定：受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。河南作为全国农业大省，担负着保障全国粮食安全的重任。对于全国重要的粮食生产基地河南来说，如果“非粮化”达到一定程度，势必会影响该省粮食生产目标的实现，进而会威胁到国家的粮食安全。应对的策略是：国家应当实施粮食战略工程，给河南这个粮食核心产区以财政大力扶持，保证流转土地的粮食生产用途；进一步完善种粮补贴政策，逐步提高粮食收购价格和粮食保护价水平，对种粮大户要给予多方面的支持。

[1]陈俭.河南省土地流转存在的问题及对策[J].信阳农业高等专科学校学报,2012（3）.

[2]郭建军.关于推进河南省农村土地承包经营权流转的思考[J].决策探索,2010（11）.

[3]陶正兵.河南省农村土地流转的市场化研究 [D].河南农业大学,2010.