我国存款保险法律问题研究

刘春霞

摘 要 存款保险制度有助于保护中小存款人的利益，增强金融机构的稳定性，同时促进各金融机构之间的公平竞争。我国应当摆脱央行 “隐性”的全额存款保险，建立“显性”的差额存款保险制度，组建适合我国的存款保险机构及其设置，而后通过法律明确规定其权利义务以防范可能发生的金融风险。

关键词 存款保险制度 存款保险机构 存款保险范围 风险规制

金融改革攻坚目标之一是实现金融机构存贷款利率的市场化，2013年7月20号经国务院批准，央行决定放开贷款利率管制，取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。豍贷款利率管制放开的这一决定向我国利率市场化的进一步实现迈出了关键性的一步同时表明存款利率的市场化也指日可待。然而从国际上成功的经验看，作为实现利率市场化“硬骨头”的存款利率的放开需要一系列的配套措施稳部推进才能实现预期效果，作为其中关键之一存款保险制度将为利率市场化创造更好的条件。

一、我国为什么要建立存款保险制度

自资本主义制度确立以来先后发生了数次金融危机，特别是20世纪30年代的美国金融危机，1997年的亚洲金融危机以及08年的次贷危机，其危害之深，波及范围之广充分表明在经济全球化的时代，金融作为现代经济的核心在发挥积极作用的同时也会带来极大地危害。如何防范和化解金融风险是各国金融监管机构的头等大事，始于1930年美国金融危机的存款保险制度不仅为美国成功渡过金融危机提供了一臂之力而且FDIC（Federal Deposit Insurance Corporation）的建立也为世界各国存款保险制度的构建提供了现实的参考。据资料统计显示，自1933年存款保险制度在美国推出至今，全球已有上百个国家和地区相继推出此制度。截至2011年，已有111个国家建立存款保险制度，同期正在建设该制度的有8个国家，而正在研究如何建立存款保险制度的国家达到33个。豎

长期以来在我国建立存款保险制度的价值及其意义不为人们所认可，这是因为在计划经济体制时期我国不存在这种需要，银行的垄断经营以及央行的全额赔付即“隐形”的存款保险制度造就了国人银行不会破产的观念。然而1998年6月21号海南发展银行因资不抵债被央行公告破产；1999年的交通银行郑州分行的挤兑风波，以及一些城乡信用社发生的挤兑事件均表明我国中小金融机构特别是城乡信用社等因自有资金不足以及管理机构不完善等原因严重威胁着金融体系的稳定性。这一切都告诉我们中国的银行业也存在着破产、挤兑的危机，金融系统的风险在中国也是会发生的。中国加入世贸组织已十年有余，銀行业的开放程度正逐年加深，由此而带来的国外输入风险增加，加之国内旧体制遗留、新体制不完善等因素形成的信用风险、流动性风险、汇率风险、利率风险等诸多金融风险为我国存款保险制度的出台提供了现实需要。

（一）存款保险制度的功能

存款保险制度在发达国家尤其是美国、加拿大、欧盟等一些国家和地区都以存续一定的时间，要总结观察其功能必须从国内外两个视角分析。

1、国外存款保险制度已经发挥的功能

通过对存款保险制度目标绩效评价、各国存款保险机构营运财务状况以及制度演变。法律制度设计和建立前后的市场稳定方面的系统分析得出存款保险制度在已有国家发挥的功能。

第一，保护中小额存款人的利益。银行等金融机构与存款人之间的信息不对称是发生挤兑危机的根本原因，建立存款保险制度能有效应对这种情况的发生，即使银行发生危机破产也会有保险机构进行赔付，无疑有力的增强了存款人的信心，保护了小额存款者的权益。

第二，强化了金融体系的稳定性，为一国经济健康发展提供了外部环境。金融机构的挤兑、破产事件严重威胁着金融体系的稳定，美国08年的次贷危机正是因为房地产次级贷款市场的危机而起。现代国家金融网络复杂交缠很容易牵一发而动全身，维护了银行业等金融机构的稳定也就是强化了金融体系的安全。

第三，促进了储蓄的扩大和投资的增长。经济的发展依赖于资金的积累、投资的增加，而这一过程的顺完成有赖于银行等金融机构中介作用的充分发挥。存款保险机构的设立解决了存款人的后顾之忧，必然激发私人储蓄的热情，另一方面使投保银行的储蓄更具有竞争力和吸引力，促进银行信贷业务的发展。

第四，促进银行提高经营管理水平。存款保险机构不同于一般的商业保险公司它兼具金融监管的职责，美国联邦存款保险机构定期和非定期的检查都有助于银行业稳健经营，避免严重危机的发生，通过资本充足率、各种财务报告的定期提交等方式促使银行高效率短时间的解决自身的问题，从而提高其经营管理水平。

2、我国存款保险制度功能的预设

中国三十年来金融行业的改革取得了显著的进步，但是也存在着一些问题，比如说中国金融业市场的垄断不利于我国金融业的良性竞争循环，央行的“隐性”全额存款保险更对中小金融机构不利。这一系列非市场化的公平竞争制度不但导致我国金融业创新能力低下，同时不利于我国金融风险防范、控制和化解水平的进一步提高。借鉴外国经验构建我国的存款保险制度首要的是能保护存款人的利益，其次是能促使金融业更加公平有序的竞争，参保的中小银行能得到与大型国有银行同等的保护，从制度层面维护其公平竞争的权利。最后，来存款保险机构的监管有利于进一步稳定金融市场。

（二）我国建立存款保险机构的必要性与可行性

改革开放以前我国长期实行计划经济体制，不存在建立存款保险制度的现实需求，也基本没有这方面的研究。当前随着改革开放的提出，社会主义市场经济体制的建立，以及金融业不断改革发展面临的问题对我国存款保险制度的建立提出了迫切要求。

第一，市场经济的发展需要建立存款保险制度

市场经济下国家承担的部分风险转由金融机构自身承担，加上经济转轨时期现有金融机构固有的产权弊端，大量的潜在风险，经营管理者缺乏稳健型都是我国金融体系不稳定的因素，一旦某一金融机构发生问题就会面临破产的命运，海发行的破产就是例证。国外存款保险制度的有效运作表明，建立实施存款保险制度是在市场经济体制下个别银行破产保护存款人利益，避免危机扩大影响整个金融体系稳定的明智选择。

第二，完善金融监管体系，防范与化解金融风险的现实需要

随着金融改革的进一步深化我国金融业面临着经营风险增大，同时由于金融机构之间资金往来联系密切，个别风险很容易波及整个金融体系。我国现行的“一行三会”监管体制能有效的防范金融问题的发生，但是其缺乏理赔、金融机构的退出等制度。国外存款保险制度的实施表明存款保险可以通過事前的预防性措施，危险发生的临时救济，以及破产银行的清算和管理等一系列的过程安排有效的应对和化解金融风险，是处理个别金融机构破产事件的有效减震器，对保护存款人的利益，防范和化解金融风险，促进我国金融体系的稳定起到了积极的作用。

第三，有利于提高金融机构的竞争力和增强金融体系的活力

四大国有银行的垄断经营是造成我国金融服务效率低下，金融工具单调缺乏，外部竞争压力和内部发展动力严重不足的重要原因。因此增强金融机构的竞争力，提高金融体系的活力也是我国金融体系改革的目标之一。一方面，加入世贸组织以来，经济与金融全球化的速度加快，外国银行的分支机构在我国大量设立这无疑加大了我国金融机构的竞争，但是也面临着严峻的挑战。在此背景下建立存款保险制度有利于加强金融监管，促进国有股份制银行与中小银行等金融机构以及外国银行之间的竞争，促进金融创新。另一方面，我国历来的对国有股份制银行的过多保护以及其优于中小银行的存贷能力都使其在资本市场上拥有比中小银行更多的机会，而建立存款保险制度由存款保险机构对各个银行的存贷能力进行担保，消除投资者的担心，进而使得他们在资本市场上具有同等的竞争力。

第四，建立金融机构市场退出机制的客观需要

到目前为止，我国尚未建立金融机构市场退出机制，根据我国《商业银行法》的规定，其退出方式有三种：第一，商业银行因分立、合并或出现公司章程规定的解散事由而解散：第二，商业银行因吊销经营许可证而被撤销；第三，商业银行不能支付到期债务而，经中国人民银行同意，由人民法院宣告其破产。虽然我国商业银行法对于破产银行的债务支付规定商业银行因解散、撤销和被法院宣告破产时，应优先支付、及时偿还存款人本息。但是商业银行毕竟是自主经营、自担风险、自负盈亏，当其破产时很难有足够的资金支付存款人的本金和利息，存款人要自己承担部分或全部的损失。存款保险制度的建立能够在保持市场正常退出以保证金融体系效率的同时，能减少个别机构的正常退出造成存款人的存款损失，从而避免可能引发的银行挤兑以维护金融体系的稳定。因此，建立我国的存款保险制度有利于金融机构市场淘汰退出机制的形成。

二、我国应如何建立存款保险制度

通过对国外存款保险制度的研究分析可以得出，各个国家存款保险制度主要包括：存款保险制度的目标、存款保险管理机构的设置与运作、存款保险资格与参保方式、存款保险范围、存款保险费率和理赔最高限额等内容。

（一）存款保险制度的目标

纵观世界上建立存款保险制度的国家，其存款保险制度的目标也没有统一的标准，其目标的设定取决于本国的国情，也就是依赖于一国的经济结构与金融体系的具体状况。

根据我国的金融业特点以及前面建立存款保险制度的必要性分析，笔者认为我国的存款保险制度的目标应当包括如下内容：

1、保护中小额存款人的利益。小额存款人最容易在金融机构倒闭破产时遭受损失，因此存款保险制度的建立最先应确保中小额存款人的利益受到保护，这也是制度建立最先显现的功能之一。

2、增强公众信心，提高金融体系的稳定性。存款保险制度的建立不仅有利于银行挤兑危机的有效抑制，使问题银行在濒临破产时存款人也不至于恐慌从而稳定金融市场，而且有助于我国个别问题银行正常退出市场机制的建立，避免风险波及其他银行。

3、作为加强金融监管职能的有效手段，维护我国金融机构稳定的同时提高金融业的效率和竞争力。

（二）存款保险机构的设置及其运作

国外存款保险管理机构基于其独立性的大小，可将其分为四种模式：第一，独立性存款保险管理机构，如美国的FDIC、加拿大的CDIC等，他们独立于中央银行由政府设立，独立性相对比较高。第二，附属型存款保险管理机构，这类存款保险机构隶属于中央银行。如阿根廷的存款保险局、印度的DICGC、爱尔兰的存款保险账户局等。第三，混合型的存款保险管理机构，如荷兰的存款保障局、挪威的存款保障基金等。混合型存款保险管理机构的特点是由政府和银行业协作，共同设立专门的存款保险管理机构，负责管理本国或本地区的存款保险事务。第四，行业管理型存款保险机构。这是由存款式金融机构自发成立的行业性存款保险基金组织，一般根据行业自律性协议、银行业协会章程进行管理。

根据我国的具体国情，存款保险管理机构应在初期设立时使其隶属于中央银行。首先，中国人民银行在我国处于金融监管者的核心地位，我国实行的是分业经营、分业监管的金融管理模式，由证监会、银监会、保监会分别对证券业、银行业、保险业进行监管。在分业监管的模式下，央行处于领导地位，存款保险制度涉及的存款式金融机构也属于央行的监管范围。其次，这种设置形式有利于加强我国中央银行的监管力量，提高监管效率和监管水平，有利于央行货币政策的实施。最后，避免另设机构，重复管理的弊端。当然根据其运行情况不排除其以后成为独立机构的可能。

为实现存款保险制度的目标，机构的设置运行最好采用高效率的公司制形式。名称可定位中国存款保险公司，在分支机构的设立上应以坚持经济区域原则，由央行各大区域银行设立一级分公司，在中心城市、地区城市设立二三级分公司。总公司对全国的机构进行统一管理，大区分公司和二级分公司接受上级的授权和委托对全国性银行分支机构进行监督管理，同时负责对区域性存款式金融机构的监管和存款保险的其他事物，三级分公司负责对城市合作银行、城乡信用社进行监督检查并接受上级委派的其他任务。在监管模式上实行垂直管理，上级领导下级，并对其下级的存款保险业务进行资金和技术等方面的支持。在机构设置上应该按照公司制的形式设立董事会和监事会，董事会为最高的决策机构。董事长可由央行行长担任，并应有银监会、财政部等的人员。监事会应由国家审计署的人员等担任。设置总经理的职位负责日常的运营工作，下设法律事务部、监管运营部、清算事务部、银行监管事务部、非银行金融机构监管事务部、人事部、办公及行政事务部、基金事务部、研究及发展事务部等机构。

（三）参保资格与参保方式

存款保险的参保方式主要有强制参保和自由参保两种方式。所谓强制参保是要求所有的存款式金融机构都必须参保，而自由参保是指由金融機构自己做出选择是否参加存款保险，法律并不做出强制性要求。就目前国际上来说，已经建立存款保险制度的国家中有80%以上采取的是强制参保的方式。自由参保方式虽然灵活但是在此种制度下存在着大银行不愿参保，存款保险机构无法对这些银行进行有效的监管，基于此存款保险机构无法达到其预期的实施效果。因此我国应采取强制参保的方式。理由如下：

首先，强制参保的方式有利于克服某些大银行不愿意参保情况。存款保险机构的主要功能是保障中小存款人的利益、对金融机构进行管理，稳定金融市场。如果大型金融机构、股份制银行等不参加存款保险，那么就无法对其进行有效的监管，一旦其倒闭或者破产，中小存款人的利益就无法得到有效的保护。

其次，银行和存款人固有的风险意识不强。我国虽然实施的是市场经济制度但还很不健全，金融法规和制度还很欠缺，相对于市场经济制度完善的美国而言，在存款保险制度实施初期仍遭到代表大银行利益的美国银行家协会的强烈反对，外国存款保险制度的实施肯定也不会风平浪静，一定会遭受大银行的反对，所以有必要采取强制投保的方式。

综合我国的国情应该实施强制参保的方式，但并非意味着所有的金融机构不加区分一律加入，可以借鉴国外的方式，将参保机构的投保申请与其参保资格严格审查相结合，由存款保险管理机构将审查和监管结合起来，重点对参保机构的资产结构、风险状况、经营业绩等进行审查。

（四）保险范围和理赔最高限额

对国外的存款保险制度研究发现，一国存款保险制度的保险范围与存款保险制度的目标，基于此，我国存款保险制度的存款保险范围设计如下：

从货币种类上，先提供人民币本币的存款保险，然后逐步扩大到国内银行的主要外币存款保险业务。从存款种类上说，先对居民储蓄存款和企业存款提供保护，其他的诸如财政性存款、银行同业存款等，不应纳入注释：

豍凤凰网财经7月20号报道.

豎《国际金融报》2013年1月25号.

参考文献：

[1]潘修平.存款保险法律制度的理论与实务[M].北京：法律出版社，2005：7.

[2]邢勇.国际存款保险法律制度研究[M].北京：知识产权出版社，2011：1

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[4]唐明琴.存款保险制度研究[M].北京：中国金融出版社，2010.

[5]胡忠孝.关于建立中国存款保险制度的法律思考[J].武汉大学学报，2001.

[6]李建军.建立存款保险制度的几个关键性问题[J].南方金融，2000.

（作者单位：中国海洋大学法政学院）

存款保险范围。从参保机构上说，先对国内的金融机构进行存款保险服务，然后根据经济发展和市场体制的逐步完善进一步扩张。