农村教师配置的深层困境——基于川南H县的实地考察

刘小强，杜洪琳

(成都师范学院高等教育研究所，四川成都 610041)

一、问题提出及研究方法

代表性研究已经揭示，国家通过对农村的经费投入倾斜已经使农村学校硬件设施得到了较大改善，农村教育投入逐年增长，城乡在经费投入方面的差距逐年缩小。［1］然而，我们也要看到，城乡教育差距在投入上的缩小只能说是实现了浅层次的均衡，而深层次的教育质量的均衡远未实现。进入高等学校的情况常被看着是教育质量高低的重要指标，而近有研究指出，高等教育扩招并没有给城乡之间不同群体带来更加平等的教育机会，教育机会在城乡之间的不平等也在扩大。［2］

由此，我们要问的是当前城乡之间依然明显的质量差距主要是什么因素造成的呢?1997年，哈努谢克(Hanushek)发表了题为《学校资源对儿童学习成效影响力评估》一文，在该文中，哈努谢克认为物质资源和学生学业成就之间并没有直接关系，教师因素才是影响学生学业成就最为重要的因素。［3］而另一项代表性研究来自著名学者达林·哈蒙德(Linda Darling·Hammond)，她对美国黑人和白人之间的学业成就进行深入研究之后发现，黑人学生和白人学生学业成就的差距本质上是由于高质量教师配置不公平所造成的。［4］这些研究在一定程度上解释了为什么我国对农村的经费投入倾斜并没有缩小城乡之间的教育质量差距，而真正的原因可能是教师质量差距造成的。

鉴于此，本研究试图对农村教师配置问题稍作深入探究。这需要研究者走出书斋，较长时地“沉入”到研究对象的真实环境中去，选定某一个区域开展系统、细致的探究。即费孝通先生指出的要达到对事物进行深入研究，需要以小集体或大集体中的小单位做研究对象，去了解其中各种关系怎样亲密地在小范围内活动，而不是大范围的宏大叙事。［5］看似宏大的叙述，对于一些深层次的问题，往往不着边际，一到临场检验，常常不能解释具体现象，甚至和实际现象南辕北辙。由此，本研究采用实地考察的方法，深入田野进行较为深入的探析，以图能够发现和揭示农村教师配置的一些深层次困境。具体资料收集方式主要有参与观察、深度访谈、文本资料收集、实地调查等。通过考察，我们发现当前农村教师配置主要存在下述几方面的难题。

二、强制性的分配制度打破后，诱致性的激励制度不完善带来的农村教师配置困境

建国后，在计划经济体制下，我国教师配置实行的是分配制度。上个世纪90年代末，伴随着市场经济的深入，这种体制被打破了，取而代之的是市场化的教师配置机制。这里先考察一下上世纪90年代H县在分配制时期农村教师配置情况，以能更好认识当前农村教师配置中的一些问题。以1993年和1999年为例，1993年H县大学本科毕业2人，专科9人，全部分配到了乡镇中学;中师毕业共51人，其中2名体师毕业生进入了乡镇中学，另有5名普师毕业生进入了乡镇中心校，这其中有4位在中心校的带帽初中任英语教师，因为当时英语教师非常紧缺，而其余的44人全部分到了村小(见表1)。到1999年，情况大体差不多，而中师毕业生除少数分在边远乡镇中心校外，其余全部进入了村小。由此看来，在上世纪90年代分配制度下，H县无论是考上高等师范院校还是中等师范学校，基本都能进入到农村学校，中等师范学校毕业生大多能进入村小。

表1 1993年和1999年H县高、中等师范毕业生分配情况

那么在现行公招制度下的新增农村教师又是什么状况呢?根据对H县9所单设乡镇初中和14个乡镇小学2009年到2011年3年新增教师调查来看，三年间，H县共新增农村中小学教师268人。从学历来看，其中本科56人，专科180人，中师13人，中专5人，高中8人，初中6人。从数字来看，本科学历教师占到了近21%，专科学历占了67%，本专科合计共占了新增教师的88% (见表2)。

单看学历是肤浅的，还需要对教师来源做更深入的了解。从新增教师毕业学校来看，包含了本科院校、广播电视大学、教育学院、职业技术学院等。其中重点大学有10人，占3.7%。一般本科院校(含二本和三本)有143人，占53.4%。广播电视大学有55人，占20.5%。教育学院有13人，占4.9%。职业技术学院有12人，占4.5%。另外，中师(含中专)有18人，高中学校14人，其他情况有3人(见表3)。

表2 H县2009－2011年新增教师学历情况

表3 H县2009－2011年新增教师来源情况

进一步考察来自重点大学和一般本科院校教师。一本院校毕业的10人中，经过笔者深入了解，其中专科有7人，这7人都是通过函授途径取得学历的。一本院校本科有3人，其中2人为函授，一人是全日制本科，为非师范专业。一般本科院校有139人，其中专科函授为37人，占一般本科院校毕业人数的26.6%，全日制专科为59人，占一般本科院校人数的42.4%;本科函授16人，为本科院校毕业人数的11.5%，全日制本科27人，占19.4%(见表4)。

为什么新增教师会有这么多函授毕业呢?这里主要有三种情况，一是有些代课教师通过函授取得学历转正为公办教师，二是部分社会人员函授取得学历后参加县上的招考成为教师，三是有些学生初中毕业或高中毕业后参加成人高考，通过高校的成人学习获得学历，参加县上的招考后成为教师。

表4 H县2009－2011年新增教师毕业于本科学校的学习形式和学历层次

可以看出，H县农村义务教育教师主要以专科及以下学历教师担任，从学历取得形式来看，函授、自考等非正规形式占了较大的比例，而从师资来源学校来看，主要为地方二本院校和三本院校、广播电视大学、教育学院、职业技术学院等，同时，不合格学历人员(主要指中师以下)依然存在。需要说明的是笔者并不是要否认市场化机制下教师配置方式的优越，更无意表明分配制度比市场化配置制度优越。但单就农村教师配置而言，当时教师行业尚能在农村吸引大量优秀的生源报考师范学校，农村教师有着稳定而高质量的生源保障。而且原有的分配制度属于一种强制性的制度，教师原则上需要服从安排，即使分在村小也要服从。因此不管出于情愿还是不情愿，师范院校毕业学生尚能够进入边远山区农村，可以把优质教师配置在条件较差的偏远农村，这对于缩小城乡教师差距是有好处的。

而当下的贫困地区农村教师配置，一方面存在着基础教育阶段高素质的学生并不愿意进入教师行业，这是前些年已经得出的结论，此处不必进行更多说明。而且师范院校较高素质的毕业生并不愿意回到农村。我们知道要形成一种制度性的政策指引，要么采用强制性的制度安排，要么选择诱致性的制度激励，或者是二者的结合。原有的教师分配制度打破之后，按理需要建立一种激励制度以吸引有水平的教师进入农村地区。但我们看到，实质性的激励制度在农村尚不健全，多少有点能耐的教师，都会选择离开，而稍有水平的师范院校毕业生又不愿进来，这就造成了农村教师配置难。

三、“考调制”带来的农村教师配置困境

随着城镇化进程的加快，在城市学生增加的同时，农村学生逐渐减少。与此同时，农村教师大量流失进入城市。目前农村教师主要通过考试的方式从农村流动进入城市，本文把这种制度称为“考调制”。H县所属的市区每年都要通过考试引进在职优秀教师，就近5年的情况来看，2009年引进教师133人，2010年141人，2011年160人，2012年153人，2013年125人(见表5)。当然，市区在其他区县引进教师时，有些是农村教师，有些是县城教师。以H县流向市区的教师来看，流向市区的农村教师占了很大部分。

表5 H县所在的市市区近5年引进优秀在职教师数量

H县县城学校每年也要在农村考调和选调教师，名额每年不等，但一般总数也就在20名左右。随着2011年县城的搬迁，新县城的占地是原来的近3倍。在人气不旺的现实下，县政府想方设法增加县城人口，增加学生和教师也是其中一个方面。2013年在农村考选的教师名额就大大增加了。其中公办幼儿园引进12人，民办公助幼儿园引进10人，小学31人，初中27人，职业高中16人，普通高中13人(见表6)。一年间县城在农村将抽调109名教师，这在一个30万人口，教师2000余人，农村教师1000多人的县，已经是一个比较大的数目了。

表6 H县2013年各级各类县城学校教师引进数量

那么究竟教师流失情况怎么样呢?笔者对两个乡镇农村学校近5年的教师流失情况进行了调查。一个是H县长期以来的农村强校，这是一所镇中学，也是老牌的区中学，其教学成绩每年在全县名列前茅，大多数时候超过县城初中。尽管农村学生近几年呈下降趋势，但该校学生并没有减少。从表7我们可以看出，其教师流失是比较严重的，2009年到2011年3年基本保持在5人左右，占教师总数的7%左右，到2012年，教师流失达到了8人，占教师比例的12.5%，到2013年达到了14人，占教师总数的21%，5年间全校教师基本换了一半。

表7 H县某乡镇中学2009－2013年教师流失情况

另一个是H县的一个乡所管辖的小学，包括中心校及其所属的村小。2009年该乡小学教师流失6人，占教师总人数的8.1%，2010年9人，占教师总数12.7%，到2013年，流失教师10人，占教师总数15%。从该乡小学教师流失来看，并没有减少，当然也没有太多的增加，但由于学生人数的减少，教师也在减少，相对而言，教师流失的比例是增加了(见表8)。

表8 H县某乡小学2009－2013年教师流失情况

另外，我们需要考察的是这些流动到城市的教师是不是都属于优秀人才呢?在市区学校教师选调中，无论是考调还是选调，都设置了门槛，以考调为例，其条件主要有:1.获得市(地、州)党委、政府或教育主管部门表彰的优秀教师、优秀班主任、师德标兵、优秀德育工作者等教育类荣誉称号者;2.获得市(地、州)及其以上教育主管部门命名的骨干教师(或同级骨干教师培养人选)、学科带头人、教学能手、星级教师、名师、首席教师或相当荣誉称号者;3.获得市(地、州)以上教育行政部门及其所属教研职能部门组织的现场赛课一等奖(省级二等奖)及以上;4.获得市(地、州)政府教育成果或教育主管部门高中教学质量三等奖以上者。

就H县县城教师考调来看，其条件要宽松得多，但根据考核细则，教师教学成绩、骨干教师情况、年度考核等得分在整个考核中占到了50%。也就是说，教学成绩好，荣誉获得较多的教师其机会大得多，没有教学业绩的教师机会是比较小的。因此，总体看来，尽管这种考调同样牵涉人际关系甚至寻租，有些很平庸的教师也能通过考调进入城市，但多数经过筛选进入城里的教师还是在农村有业绩的优秀教师。看来，越是精致的城市教师选拔方式，对农村优秀教师配置的影响可能就更大。当然，以考试的方式决定教师流动应该讲比依靠人际关系的调动更具公平性，更有利于维护教育秩序，但这种制度对农村教育带来的巨大不利影响却需要有清醒的认识。

四、农村学校在教师配置中的困境

我们通常认为，农村学校领导会为了学校的发展努力提高学校教师水平，在农村配置高水平教师方面有很强的动力。确实，我们在考察中发现了农村学校领导有很强的配置高水平教师原始动力。尽管校长有这种良好的愿望，但我们发现现实中的种种矛盾常常使校长忽视了所进教师的质量。第一，校长配置高水平教师的愿望和自身利益之间的矛盾。农村学校教师流失后，需要补充新鲜力量，条件较差的农村学校教师又顺势流动到条件较好的农村学校，这种教师流动可以给校长带来好处。在一所镇中学，面对教师流失，校长很痛心，但在教师配置中，新学期新进了10位教师，根据笔者的观察，其中至少有4位教师和校长是有利益关系的。二是校长本身还要考虑自己的“官帽”。农村学校校长一般由教育局任命，校长需要服从教育局的指令，执行教育局的政策。如果教育局要安排质量较差的教师到学校，校长是不好反对的。因为如果校长的言行和教育局的决策产生严重冲突，这对校长来说有很大风险，甚至有可能导致校长职位不保。

第二，教师配置中收权和放权之间的矛盾。Tirole等曾经指出，如果决策权上收，下级对于做出好的决策的激励就会下降，因为他(她)费力做出的决策最终可能会被否决。如果决策权下放给下级，那么下级就不会担心自己的决策被否决，因而认真决策的激励也就随之提高。但是，权力下放会存在很大的风险，因为下级会把决策权用于增进其私人利益的用途而对组织利益构成损害。［6］这种理论在农村教师配置中有较强的解释力。H县前几年教师配置放权比较多，这种做法鼓励校长想方设法去网络人才，挖掘高水平教师，但同时也使得校长有较多的寻租空间，有些校长在教师配置中搞人际关系，收钱进人。近两年，教育局收紧了人事管辖权，在教师考调进入县城中加强了监督和管理，在乡镇学校之间的调动由校长提出建议，但最终决策由教育局讨论通过。在这种背景下，有些校长也就认为，反正教师配置和自己关系不大了，抱着无所谓的态度，“等”、“靠”、“要”的心理表现明显。

第三，打造高水平教师队伍和担心教师流失之间的矛盾。在H县的很多学校，我们都看到学校希望打造高水平教师队伍以提高学校教育教学质量，但另一面却又担心教师流失，处于一种矛盾心态中。比如在一个乡的中心校，校长告诉我们他的理念是要为教师的成长铺路，要让教师在工作中得到提高。但同时我们发现，学校在派出教师参加培训、骨干教师的评选、荣誉的授予等方面都会考虑这个教师是否能较长时间在学校工作，估计短期会调走的教师在这些方面的机会要小得多。而这种担心有时是显性的，一位校长就谈到，学校打算尽快出台教师流动的办法，凡是评了中职以上的教师以及骨干教师等，必须在学校服务3年以上。

五、利益博弈中的农村教师配置困境

县城教育存在几个方面的利益群体，常常对县城教师配置是有利的。在教育局考察时，一位领导和笔者聊天时谈到:

“县城学校教育质量还不够好，县政府领导是有意见的，现在县上不少领导的子女初中以上都没有在本县就读，送到其他地方去了。一次县上开会，县政府的领导说: ‘如果县城学校发展好了，教育质量提高了，我们的子女才能安心在老家读书，才不至于跑到很远去求学’。作为教育主管部门，我们的压力很大啊”。

看来，领导出于自身子女教育的利益，自然希望县城能配置高水平的教师。另一方面，决策者常希望发展县城教育以提升“窗口”形象。笔者参加的一次由常务副县长、人事部门、编办、教育局等单位召开的教师队伍建设会议上，常务副县长明确指出，县上新一届领导班子要求教育要有亮点，不能到处撒网，要有重点地树立示范。而县城作为全县的窗口，首先应该提升县城学校的档次，为此需要能吸引高水平的教师到县城学校来任教，如果有高水平的教师进来没有空缺岗位，该超编的就超编，编办要配合。

其次是学生家长。我们在农村看到，农村很多家长对学校是不熟悉的，他们不知道学校都有哪些老师，至于这些老师的水平怎么样，更是无从得知。当然也有一些明白人，主要是农村学校的教师、政府工作人员以及乡镇集镇上的一些居民，但这些人大都认为学校教师水平怎么样不是自己应该关心的事，学校教师水平即使非常低下，大不了自己孩子转学到其他地方去读。因此总体上说来，农村家长是一个松散的利益群体，很难对决策者施加有效的压力。县城家长就不一样了，如果他们认定教师有问题，他们时常会跑到教育局或者政府去反映问题，这一点从教育局领导那里得到了证实:

“现在的家长可不好对付，稍不注意就来找教育局的麻烦，他们离教育局近啊!我们教育局几乎每周都有家长来反映教师这样那样的问题，有些简直是鸡毛蒜皮的事，有次有个家长因为孩子座位的问题也都跑到这里来了，要求教育局解决。遇到一般的家长还好，只需应付就行了，有些家长有权有势的，就麻烦了。这些家长中有些还是县上的人大代表或政协委员之类，他们的孩子成绩不好，很多认为是老师的问题，但往往还不找老师，要么找校长，要么找教育局”。

因此，城市学生家长不仅在意识上会为了自己的利益去争取获得更好的教师资源，而且他们有些人本身处于社会的中心，更具有争取利益的能力。

在国家强有力的推动下，教育均衡已经取得了巨大的进展，在硬件设施配置上，农村学校已经有了很大的改变。但就教师均衡配置而言，恐怕还有很长的路要走，无论是政府、社会、学校都还需要为教师均衡配置做出更多的努力，这恐怕是一个长期的过程。

［1］赵力涛.中国义务教育经费体制改革:变化与效果［J］.中国社会科学，2009，(4):80-92.

［2］吴晓刚.1990-2000年中国的经济转型、学校扩招和教育不平等 ［J］.社会，2009，(5):88-113.

［3］Hanushek E.A.Assessing the effects of school resources on student performance:An update ［J］.Educational E-valuation and Policy Analasis，1997，19(2):141-164.

［4］ Linda Darling-Hammond.New Standards and Old Inequalities:School Reform and the Education of African American Students［J］.The Journal of Negro Education，2000，69(4):263-287.

［5］费孝通.重读《江村经济》序言 ［A］.江村经济［C］.上海:上海人民出版社，2007:278-285.

［6］ Aghion，Philippe，Jean Tirole.Real and Formal Authority in Organizations［M］.Journal of Political Economy，1997，105(1):1-29.