农村教师补充困境的政策与社会学考察

王国明，郑新蓉

(北京师范大学教育基本理论研究院，北京 100875)

目前，农村教师主要依靠从高校招聘毕业生来补充。近十几年来，我国高等教育的规模不断扩大，在师资培养机构开放化，教师来源多样化的背景下，每年大量的高校毕业生本该为农村学校补充足够教师，但这一愿望并未在现实中发生，当前农村教师补充过程存在诸多矛盾和困难尚未化解。

一、农村教师补充困境的表现

1.高校毕业生补充农村教师的比例偏低

1996年发布的《关于师范教育改革和发展的若干意见》提出，“健全和完善以独立设置的各级各类师范院校为主体，非师范院校共同参与，培养与培训相沟通的师范教育体系”，1999年《教育部关于师范院校布局结构调整的几点意见》又提出师范院校层次结构逐渐升高、中小学教师来源多样化的指导思想和目标，这样，我国中小学教师的培育体系逐渐走向开放化。从1999年高等教育开始实行扩招政策后，大学毕业生连年增长，但是高校毕业生就业难的现象也逐渐成为重要的教育发展问题。2007年全国高校毕业生就业率不足80%，2008年全国高校毕业生平均就业率仅为70%;［1］每年都有数十万的高校毕业生处于无业状态。2002年全国高校毕业生待业人数为37万，其后每年以超过几十万的速度增长，到2009年，这一数字达到了 196 万。［2］

但同时，2004年到2009年，应聘到农村中小学当教师的大学生占当年总毕业人数的不到3%，六年平均占当年师范类本专科毕业生的19.7%。(见表1)

表1 2004－2009年大学毕业生补充农村教师队伍情况(单位:人)

表1数据显示，高校毕业生数量逐年递增，但是大学毕业生到农村当教师的比例逐年下降。师范类毕业生的数量也是逐年增加，但其中到农村当教师的比例近几年有稍微波动，总体趋势也是下降的。尽管农村中小学生总数在下降，按常理讲，教师需求数也是下降的，但实际教师仍处于数量不足的状态。

2.农村教师数量不足，结构性的紧缺矛盾突出

首先，农村教师的结构性紧缺问题普遍存在。有研究表明，到2007年，依然有超过90% 的农村英语教师学非所教，学历低，口语差，教学效果不能令人满意。［3］农村学校音、体、美课开不全是众所周知的现象。根据中国教育统计年鉴资料，2009年全国农村小学教师共计3521819名，专任教师3296824名，其中代课教师174156人，兼课教师8606人，代课教师和兼课教师占教师总数的5.2% 。［4］

其次，从全国来看，大班额、超大班额还占有一定比例。这一方面是因为校舍的紧张，另外一个重要原因就是教师紧缺。在新课改后，农村中小学课程门数增多，在教师不足的情况下，只有增加班额才能保证开齐课程。到2009年，农村普通初中共有369153个班级，55人以上占到35%，初中学校还有3010个复式班;农村小学共计有班级1777443个，其中25人以上班级有1101926个，占总数的62%，其中还有33059个复式班。［5］

第三，在总体数量不足的情况下，农村教师还存在队伍不稳定的情况，主要表现为教师的城市化流动。2009年农村小学教师调入224981人，调出255732人;中学教师调入55819人，调出100877人。总体是流出多，流入少。中学教师流出数是流入数的将近两倍。［6］

3.农村教师学历偏低，30岁以下教师比例较低

从学历来看，2009年，农村小学教师多数以专科为主，占总数的55.2%，高中及以下学历占教师总数的32.78%。初中教师中，高学历(研究生)教师只占总数的0.15%，一半以上的教师学历达不到本科水平。(见表2、表3)［7］

表2 农村小学教师学历情况

表3 农村初中教师学历情况

从年龄结构来看，农村初中教师30岁以下只占总数的31.2%，50岁以上教师占总数的8.43%。(见表4)［8］考虑到近几年农村学龄人口下降及撤点并校引起的教师下放教学，小学教师的平均年龄比中学教师会更大。

表4 农村初中教师年龄分布表

王蓉等人的研究表明，［9］为了促进城乡教育公平和区域教育公平，公用经费和教师资源的均衡配置应该是我国义务教育阶段学校教育资源均衡配置的重心所在。教师质量越来越成为影响教育质量的关键因素。那么影响农村教师补充的原因是什么呢?

二、农村教师补充困境的原因考察

1.反哺型教育政策存在盲点

2001年开始，我国农村义务教育实行“分级管理、以县为主”的管理体制，取代了1985年到2001年以乡镇投入为主的管理方式。这次改革的主要目的是实现两个转变，一是实现农村义务教育的投入主要由过去的农民承担转到主要由政府承担，政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县(市)为主。在以县为主之后，农村教育财政经历了两次重大改革，第一次是2000年试点实施、2003年正式实施的农村税费改革，在这次改革中，农村教育费附加、教育集资等面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金被取消。这次改革使得很多县教育经费短缺有所加重，在乡镇办学时期已经大量出现的教师工资拖欠问题变得更为严重;但也有不少县在教师工资支出上有所改善，这样的县多是那些在税费改革后能够有效地提高农业税征收数目的农业较发达的县。周飞舟对东北某县的研究发现，以县为主后教师工资之所以能改善，一是中央转移支付，一是地方农业税的增加。因此，税费改革依然没有改变是农民自己办义务教育的现状。［10］

“以县为主”后的第二次教育财政变革以2005年12月国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》为标志，从2006年到2007年，全国农村义务教育实现全免费，义务教育开始真正意义上纳入公共财政范围。但“新机制”依然没有对教师工资的负担做出明确的规定，占义务教育经费主要部分的教师工资依然由县级政府负担。教师地方津贴和“三险一金”的问题仍然没有得到关注。［11］

总而言之，“以县为主”以来，农村教师工资的问题一直缺乏明确的政府财政保障。国家教育财政改革的受惠方主要是农民与在学儿童。很多政策虽然明显改变了农村学生的受教育状况，却加重了基层的教师负担，如2011年实施的“营养餐”工程，为了监督配餐安全和资金管理，很多农村学校单独为营养餐设置了主管副校长和配餐老师(负责食品分发、鸡蛋牛奶加热等工作)，但却没有相应的专职教师配置，只能将工作分给已有教师，加重了教师的负担和县级政府在工资支出上的负担。

也就是说，“以县为主”十几年来，以中央财政收入持续增加为背景、以转移支付为主要手段的一系列农村教育反哺政策，主要是深刻地改变了农民与农村义务教育的供给关系和学龄儿童的学习与成长的物质环境，但是在学校教育重要的要素即教师的投资上相对欠缺，教师的住房条件、工资待遇、社会福利保障等方面的改善非常有限，且随着县级财力的高低不同而地区差距性明显。这是使得高校毕业生难以补充到经济落后地区的重要原因。

2.政策引导的限度:当下教师来源的社会学考察

对很多县特别是贫困县来说，随着年轻人不管是通过打工还是读大学离开农村进入城市，教育的外部性越来越明显。这里的外部性是指，“劳动力的地区和城乡流动又产生新的教育溢出，即随着人口的流动，教育的社会收益流入其他地方，使其他地方获益。”［12］这一方面使得落后县投资于教育的经费不能获得回报，同时，人才的外流也使得县域内可资聘作教师的人力资源量大大减少。在大学毕业生就业分配制度取消后，落后的农村地区只能按照市场经济的原则到人力资源市场花高价聘请教师，当县级财政无法承担时，就只能依靠其他的手段来缓解教师的紧张，如中小学间的下放或拔高使用，如果这种内部调配还不能解决问题，那就只能聘用代课教师。

以河北省某县为例，①数据来源于2012年教育部“农村特岗计划政策”调研在该县的信息收集。2001年到2011年间，除特岗教师外，该县初中和小学分别录用毕业生169人和104人，合计273人，远远少于1986年到1995年这10年间的教师补充数655人，当然，教师补充的学历层次也不同，前者以中师为主，后者以大专为主。而2000年到2011年，该县教师共计自然减员1221名，除招录毕业生外，其他途径还补充教师367名。教师补充数是教师流失数的一半左右，远远不能满足需要。而该县的教师使用也多是通过中小学间的内部调动来实现，也就是说，进入21世纪的10年，该县在教师资源利用上主要是在内部消耗原有教师积累的过程，上世纪90年代补充的数百名中师毕业生正成为教师的骨干力量，如果这批中师毕业的老教师退休，而特岗教师又不能充分补充，教师队伍就会面临断层的危险。

从2006年“特岗计划”开始施行后，招聘特岗教师逐步成为中西部农村中小学教师补充的主要方式。该计划实施八年来，已经为农村学校补充数十万教师，在各方面都有很好的反响。看起来，农村教师的补充问题似乎已经得到解决，但通过对特岗教师的长期关注和研究，我们发现，“特岗计划”虽然用三年编制缓冲的做法解决了农村教师招聘时的编制难题，但很多关键矛盾如教师的待遇、三年期满后县级财政负担等问题并没有得到根本解决。同时，如果没有庞大的毕业生群体和大学生就业难的客观现实，“特岗计划”的实施也将困难重重。特岗教师本身是一代比较特殊的群体，在高校毕业生就业难与农村空漠化的大背景下，有一定数量的特岗教师是基于外部压力进入教师职业的，其稳定性、敬业性仍需要进一步观察。

根据2011年我们对中西部12省份5000名特岗教师(从2006年、2009年开始，特岗教师先后成为西部、中部农村中小学教师的最主要来源)所做的问卷调查，目前的特岗教师多数是80后群体，79.89%的特岗教师读大学前是农业户口。［13］一些研究显示，1999年高校扩招以来，新增的农村学生主要分布在非重点的地方普通院校。［14］实际上，补充到特岗教师队伍中的也多是地方普通院校的农村籍大学生。

对农村籍大学生来说，除了从父母、家庭中得以了解“务农”这门营生之道外，教师职业是其在进入大学之前唯一了解的“职业”。最近十年培养的大学生，他们读中小学时，恰逢农村教师在身份危机、工资待遇面临窘境的时候，通过在课堂、生活中与教师一起完成的教育生活实践，农村学生获得了一种保罗·威利斯所说的“文化洞察”，［15］这种洞察使得他们对教师职业、地位有一套与社会局外人更为细致、痛切的了解与记忆，这种文化洞察往往进一步带来一种“道德困境”，就是说虽然多数农村孩子知道农村正遭遇人才缺乏的困境，多数人也不会主动去参与改变。在这里我们看到社会期望与个体行动选择的张力，目前我国的政策无疑是基于群体逻辑的，教师政策所确定，规定的“教师生活”的样子基本上是确定的，“就是这样的”，并且目前的多数政策更多寄希望于通过影响一类人(而不是个体)，如农村大学生群体，来实现教育的目的。

而市场的力量恰好相反，市场是一种不确定的力量，他给予个人自我实现最大的梦想或幻想，它的话语是“生活可以更好”，越来越多的农村籍大学生选择艰难的在城市打拼，而不是选择回乡任教那份安稳的工作。正如鲍曼所相信的，我们所生活的世界是一个无根的陌生人的世界，在这个世界当中，男人和女人们企图生存下来，并通过消耗他们偶然获得的个人资源去创造意义。在这个世界中，人们不具有由较高的权力所强加准则的鼓励性引导。［16］政策引导价值被大大掩盖。

根据麦可思的研究报告，2010届全国大学毕业生中有85.2%的人是其家庭第一代大学毕业生。［17］农村籍大学生中，这一比例可能会更高。对农村孩子来说，读大学以及毕业后的工作的象征意义要远远大于经济意义。在当前城乡二元户籍制度的背景下，通过读大学获得城市户口，跳出农门，不管对家庭还是个人，都是身份上的革命性变化。从农村社会及大学生家庭的整体话语体系和期待来看，放弃城市的工作回乡就业，等于放弃了“给家庭带来荣耀的城市人身份”，在农村人看来，这不但包含不了多少“奉献”的成分，反而还含有“失败”、“不理性的”的意味。因此，“特岗计划”只是解决了农村教师入职的一些矛盾，如何留住教师并且建设热情投入的教师队伍才是问题的关键。

三、建议:政策设计的改进方面

通过上述分析可以看出，农村教师补充问题不是一个简单的教育问题，结构化的社会因素对人力资源市场、大学生个体的影响是其原因根源。通过政策引导逐步改变大学生就业的城市化趋势迫在眉睫。教育政策在重视农村环境改善的同时，应该在教师政策尤其是教师待遇政策上重点加强。

首先，教师政策应该关照当下农村教师工作内容繁琐，工作量大的特点。目前农村教师学科结构不合理以及全科型教师紧缺导致的教师兼课现象比较普遍，多数教师教两到三门课，教学任务太重;学校管理实务如营养餐工程、学生安全事务等缺乏专门教师编制，通常由班主任、老教师等兼管，教师的非教学任务也很重;农村艰苦的生活环境使得一些老教师在五十岁左右就出现眼花、耳聋等衰老症候，不适合教学，学校一般安排年轻教师顶替，但老教师依然占据着编制，表面上表现教师充足但实质上新教师任务繁重。

其次，在农村教师的稳定性方面采取更为积极的引导措施。一般说来，教师的相对稳定性存在两个必要的价值，第一，儿童在一定的学习周期内应该有相对固定的教师，这个一定的周期，对小学来说，应该是在五六年左右，对初中来说，至少要三年;第二，从教师的专业成长来看，初任教师从经验积累到教学熟练一般是3-5年，因此，综合两个方面来看，完全小学教师的稳定性应该是在5年以上，初中教师的稳定性应该是在3-5年。具体情况应该根据学校年级情况和教师的教学情况来确定。目前，多数地方在教师招聘、管理上都注意采取限制教师流动的措施，寄希望于教师的长期稳定，甚至采取“卡”“堵”的方式限制教师的流动，这样做虽然是出于无奈，但得不到积极的效果。

第三，改变单纯以教学成绩评定教师的方式。当下在很多农村地区，新的读书无用论以及家长择校观念几乎同时抬头。一些认为上学没多大用的家长对儿童的教育漠不关心(更多的家长因为打工而无法关心)，家长送孩子去城市学校上学使得农村生源质量出现一定的下降，这都使得教师在教学中要费心于处理问题学生的学习问题，取得好的教学成绩越来越困难，事业发展空间极为促狭。在绩效工资实施以来，很多县倾向于用可以量化排名的教学成绩来评定教师的绩效，使得偏远农村教师在收入减少的同时，还处于道德上(教不好学生)的弱势地位。因此，在做大蛋糕(教师基准工资提高)的同时，如何设置更为人性化的教师评价方式也尤为必要。

［1］薛泉，刘园园.从我国经济发展的阶段性特征看大学生就业难问题［J］.教育发展研究，2010，(13-14):82-86.

［2］陈旭峰.从社会学视角看大学生就业难问题 ［J］.教育学术月刊，2010，(221):71-74.

［3］王志华，冯帮.农村中小学师资短缺问题及对策 ［J］.河北教育，2007，(12):21-22.

［4］［5］［6］［7］［8］ 韩进. 中国教育统计年鉴 2009［Z］.北京:人民教育出版社，2010:10.

［9］薛海平，王蓉.教育生产函数与义务教育公平 ［J］.教育研究，2010，(1):9-17.

［10］周飞舟.谁为农村教育买单 ［J］.北京大学教育评论，2007，(3):46-53.

［11］王善迈.公共财政框架下公共教育财政制度研究［M］.北京:经济科学出版社，2012:41.

［12］张锦华.教育溢出、教育贫困与教育补偿 ［J］.教育研究，2008，(7):21-25.

［13］郑新蓉等.中国特岗教师蓝皮书 ［M］.北京:教育科学出版社，2012:17.

［14］杨东平.高等教育入学机会:扩大之中的阶层差距［J］.清华大学教育研究，2006，(1):19-25.

［15］(英)保罗·威利斯.学做工 ［M］.秘 舒等译.江苏:译林出版社，2013:161.

［16］(英)丹尼斯·史密斯，齐格蒙特·鲍曼.后现代性的预言家［M］.江苏:江苏人民出版社，2007:19.

［17］麦可思研究报告.85.2%的2010届全国大学毕业生是家庭第一代大学毕业生 ［EB/OL］.http://www.mycos.com.cn/Research/ShowWRD?sn=10285.