发达国家城镇化的经验与启示

宋迎昌 中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理、研究员

城镇化是现代化进程中不可逾越的发展阶段。纵观世界主要发达国家城镇化历程，在城镇化进程中的经验教训值得我国当前大力推进城镇化战略时借鉴。

英国的城镇化开始于18世纪初工业革命开启时期。据英国史学家克拉潘估计，1300年城市人口只占总人口的4.4%，1500年左右城镇化率不到10%。之后城镇化加速发展，1750年城市人口比重占总人口的25%，1801年增加到37.8%，1851年 达 到50%，1911年 达 到78%，1980年达到89%，2009年突破90%。英国是世界上第一个完成城镇化的国家，做足了城镇化发展的基础功课。

加强农业的基础地位。在工业革命的推动下，19世纪英国农业生产技术显著改进，农产品产量显著提高，使英国能以较少的农业人口养活日益增多的城市人口，为城镇化奠定了必要的物质基础。

工业化推动城镇化。工业革命推动小城镇迅速发展为大城市。如格拉斯哥在18世纪末还是一个小城镇，但到1831年已经是20多万人的大工业城市了，成为英国近代城镇化的典型。

交通运输促进城镇化。工业革命带动了以运河、汽船、公路和铁路为主要标志的“运输革命”。发展极大地加强了英国城乡之间的经济联系，使处于这些交通枢纽的地区迅速成为集商贸、工业和服务业为一体的新型城市或城镇。

城镇化吸纳转移农业人口。工业革命后，英国社会经济生活重心向城市进行转移，同时城市的新生活方式、新思想观念也在向农村渗透。生活在广大农村的农民逐渐离开了祖祖辈辈赖以生存的土地，大量涌入城市，为加快城镇化进程补充了源源不断的新鲜血液。

英国城镇化教训：曾经发生过驱赶农民进城的“圈地运动”，激化了无产阶级与资产阶级的矛盾，至今仍为史学家所批判。与城镇化进程相伴随的环境污染，带来了“先污染、后治理”的恶果。

英国的城镇化之路对我国正处于聚集发展阶段的省区，特别是中西部省区有普遍的借鉴意义。

美国城市发展始于1609年的欧洲移民，早期城市集中于美国东海岸，如纽约(1625年)、波士顿(1630年)、查尔斯顿(1680年)、费城(1682年)。1830年，城市人口占总人口的比例达7.8%。南北战争后，工业化突飞猛进，推动城镇化快速发展。1890年城市人口占总人口的比例达到31.5%，1910年达到41.6%，1930年达到52.3%，1950年达到54.5%，1970年达到61.7%，1990年达到71.2%，2009年提高到82%。

交通通讯发展支撑郊区化。中产阶级是美国城市郊区化的先锋。1920年以后，尤其是“二战”后，居住在中心城区的中产阶级为了逃避大城市的环境污染、交通拥堵、房价飞涨和种族冲突，纷纷迁往郊区安家落户。1956年国会通过《联邦援建公路法》，计划在全国铺设4.1万英里的州际高速公路，其中有5000英里是位于城市地区的环城公路和辐射状公路，便利了城市与郊区之间的流动。加之私人汽车普及和通讯技术进步，对城市郊区化起到了有力的支撑作用。

联邦政府的住宅政策力促郊区化。上世纪30年代大萧条爆发促使罗斯福政府改革联邦住宅政策。1934年国会通过了全国住宅法，成立了联邦住宅管理局，实行极为优惠的住宅抵押贷款政策，将首次付款金额降到总价格的10%，偿还期延长到25年至30年，利率降到2%至3%，并将全国城市的社区分级：A类社区为新建的、环境良好的同质性社区，其居民多为中上阶层人士，偿还抵押贷款的可能性最大；B类为情况尚好的社区；C类为开始衰败的社区；D类为已经衰败的社区。由于郊区一般为新建的中上层社会的社区，A类和B类社区较多。而中心城比较陈旧，穷人和少数民族居多数，C类和D类社区较多。政府对衰败社区不愿进行担保，贷款机构为了确保投资安全，把资本更多投向郊区。政府还对抵押贷款的利息税和私人住宅的财产税实行了减税政策，极大地刺激了私人公司在住宅建筑方面的投资。

政府的宏观调控规范郊区化。通过市县合并、建立权威的大都市区政府、组建半官方性质的地方政府联合组织，有效地强化了政府的宏观调控和指导协调作用。通过立法和行政干预，加强了城市规划、产业规划布局，重视对环境的保护。强调土地集约利用、优先发展公共交通、混合土地使用功能、保护开放空间和创造舒适环境、鼓励公共参与、建设紧凑型社区等。

美国城镇化带来的问题：城市郊区化扩散得太分散，在使美国成为一个典型的“郊区国家”的同时，带来了较为严重的土地浪费。中心城市衰落，富裕的中产阶级迁往郊区，中心城市留下了低收入阶层和有色种族，城市税收减少，公共服务降质，犯罪率上升，社会矛盾显现。

美国1920年后进入都市区发展阶段采取的发展策略，对我国城市群地区的城镇化发展有普遍的借鉴意义。

日本的城镇化发轫于明治维新时期， 1889年城市人口占总人口的比重为10%，1920年上升到18%，此后工业化的聚集效应和规模效应开始显现，推动了城镇化的快速发展。1940年日本的城镇化率达到37.9%，1977年上升到76%，2005年进一步提高到86%，标志着日本已经完成城镇化。日本立足人多地少、山地多平原少的国情，走了一条优先发展大城市、建设都市圈的城镇化道路。

重视规划和立法。日本整个城镇化过程都是按照政府意图进行的。日本政府自“二战”结束后就开始了大规模的国土整治工作。设置了国土厅，1950年制定了被称为“国土开发宪法”的《国土综合开发法》，先后四次制定了“全国综合开发计划”，并制定了众多的相关法律，以确保专门针对城镇化进程而制定的国土开发计划的顺利实施。

采取高度集约的城镇化模式。为了解决人多地少的矛盾，从而最大限度地保持耕地、森林和潜在的绿化，日本在战后几十年时间内实施了高度集约的大城市发展战略，形成了东京、大阪、名古屋三大都市圈。1998年三大都市圈囊括了日本全国总人口的46.8%，2007年进一步上升到50%。同时，保持了很高的森林覆盖率，2010年达到68.5%。

工业化与城镇化同步推进。“一战”后，日本开始了以重化工业为主的工业化发展过程，刺激了一批新兴城市的诞生，有力推动了日本的城镇化进程。1960年以后城市工商业为农村剩余劳动力提供了大量就业机会，农户转移速度加快，农户人口急剧减少。1960年日本农户为606万户，1975年减至495万户，1990年农户数降至383万户。工业化快速发展，吸收了大量农户到城市就业，使城镇化与工业化保持同步。

日本城镇化模式的弊端：“大城市病”严重。大量人口聚集在大城市，带来了严重的交通拥堵和环境污染。房地产泡沫突出。大量人口向大城市聚集，产生了巨大的房地产需求，造成房价飞涨，给国民经济发展带来了巨大的隐患。

我国与日本同为人多地少的国家，日本的城镇化之路对当前我国推进城镇化有很强的借鉴意义。

澳大利亚 “蔓延式”城镇化教训

澳大利亚是一个高度城镇化的国家，约85%的人口居住在城镇里，其城镇化大多按“蔓延式”发展模式。悉尼目前“中心商业区”面积仅11.65平方公里，围绕着“市中心”的则是众多的郊区卫星城，被称为“大悉尼”的城区面积达到1687平方公里；悉尼统计局用来进行人口统计的非正式的大城区面积更是达到12145平方公里。

城镇化“蔓延式”模式意味着需要更大的地域空间来满足人们的住房建设和产业发展用地。澳城镇化主要是在占澳总面积不到1%的沿海地带进行的，这也是澳生物多样性最丰富的地区。昆士兰州西南部在上世纪90年代的城镇化发展导致了当地成片的未开垦森林地带被分隔成马赛克状，本地植物种类消失、衰退甚至灭绝，外来品种大肆繁衍，环境受到严重破坏。自19世纪后半期开始城镇化以来，在不断“追赶”膨胀的人口需要的同时，城市的基础设施和服务始终处于“滞后”状态。与基础设施建设、垃圾处理、自然资源利用和能源消耗相关的经济和环境成本不断增加，原来的城镇区域也出现“衰退”，可持续性低下，造成极大的浪费。远离“城市中心”的区域还因“被忽视”而出现“孤独感”，成为问题多发区。