治理产能过剩的短期政策建议

江飞涛

江飞涛 中国社会科学院工业经济研究所市场与投资研究室副主任、工经指数与工业运行研究实验室首席专家

2012年以来，随着国内经济增速放缓以及国际市场的持续萎缩，我国工业部门产能过剩问题凸显。国际货币基金组织2012年7月6日发布的国别报告指出，中国正面临严重的产能过剩问题，制造业产能利用率只有60%左右，而危机前的产能利用率略低于80%。

产能过剩涉及的行业也很广泛，钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船等行业产能过剩矛盾非常突出；铜、铝、铅锌冶炼等有色行业生产形势低迷，产能过剩问题凸显；多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品出现比较严重的产能过剩；氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等化工产品呈现出产能过剩的态势。

我国当前较为严重的产能过剩现象并非单纯的经济周期问题，而是有其深刻的体制机制背景。

在土地的模糊产权、要素市场扭曲和金融体系的软预算约束等体制缺陷下，地方政府采用土地优惠、税收优惠、资源价格优惠甚至提供财政资助等补贴措施，以及帮助企业获取贷款等手段进行招商引资竞争。这些行为严重扭曲了企业的投资行为，使得企业具有强烈扩张规模与过度产能投资的倾向，并会倾向于对市场需求的增长做出过度反应，进而导致全行业产能过剩。

资本密集型行业是地方政府招商引资的重点行业，也更容易出现比较严重的产能过剩问题。例如，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、造船等传统资本密集型行业。新兴产业中的太阳能光伏产业，也正是地方政府对于产能投资提供大量优惠政策及补贴，导致了该行业严重的产能过剩问题。此外，地方政府对于本地企业的保护和支持以及国有企业的软预算约束问题，严重阻碍优胜劣汰的市场调节机制，进一步加剧了产能过剩的程度，并加大了过剩产能的退出障碍，严重阻碍市场自发的产能调整。

随着世界经济和我国经济进入深度调整期，国际市场需求低迷将在很长一段时间内持续，国内过度依赖投资拉动与粗放式规模扩张的增长方式也难以持续，这直接导致传统出口制造业和钢铁、有色金属等重化工业行业出现较为严重的产能过剩问题。并且，这些行业将在较长一段时期内都面临较为严峻的产能过剩态势和产能调整压力。目前，产能过剩已经导致金融风险加大，2012年10月银监会报告明确要求重点关注船舶、电力、光伏、钢铁等严重产能过剩行业及相关行业的风险暴露。

化解和治理产能过剩工作尤为迫切。长期以来，我国产能过剩治理政策以严格控制产能投资等直接干预微观经济的措施为主。事实上，这种政策模式不能从根本上治理产能过剩，反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良政策效应。当前，应以尊重经济规律和市场机制为基本原则，建立“短期与长期结合、治标与治本结合、政府引导与完善机制结合”的多层次政策体系。

短期政策应主要针对产能过剩严重、经营困难的行业，以防止这些行业整体陷入生存危机与出现系统性金融风险为基本目标，以适度拉动需求消化部分过剩产能与援助过剩产能退出为主要手段。通过财税政策拉动需求，政策力度不宜过大。否则，会使得市场内生的产能调整与结构升级压力及动力的散失，刺激政策退出后这些行业产能过剩的格局不但不会发生根本改变，甚至还会进一步加深其严重程度。部分低效率产能或企业的退出，往往会给当地带来较为严重的失业，影响当地社会与经济的稳定。对于这些产能与企业的退出，应当加大失业人员救助与社会保障的力度，提供再就业培训，对于落后地区还可以提供特别的税收优惠政策吸引新的投资，以帮助这些低效产能与企业的退出。

从长期来看，治理产能过剩的关键在于通过推进经济体制改革，健全和完善市场制度，矫正现有不合理制度对市场主体行为的扭曲，并充分发挥市场利用分散信息、协调供需均衡、淘汰落后企业和产能等方面的高效率性。