党政信息“报忧难”问题的破解途径

董永祥

（黑龙江八一农垦大学，黑龙江 大庆 163000）

党政信息就是在党政部门工作过程中反映党政工作及其相关事物、对领导决策和指导工作有用的信息。因其来源于各级党政部门，直接进入领导视野，是最具权威性、准确性和政策性的“官方”信息，因而被喻为领导的参谋、助手和耳目，成为领导了解各方情况的信息主渠道。但是在实际工作中，由于各级党政部门信息系统的不作为或乱作为，对反映问题的信息（忧信息），尤其是对重大事故、群体性事件、灾情、疫情等紧急信息进行瞒报、曲报、迟报，不仅严重影响了上级党政部门的科学、及时决策，造成人民群众生命财产的巨大损失，也给政府形象造成了极为负面的影响，使各项工作陷入极大被动。加之当今网络不断发达，微博等新兴媒体广泛普及，无孔不入，网络新兴媒体的问政、问责、监督等职能被不断强化。这些都对党政信息服务领导决策职能的发挥、信息主渠道作用的体现提出了严重挑战，也倒逼党政信息工作的改进。因此，如何破解党政信息报忧难问题，已经成为当前党政信息工作必须正视和解决的一个突出问题。

事实上，很多党政部门和研究者都已经认识到了信息工作中报忧难的现实问题，并尝试采取办法加以解决。如在一些煤炭主产区和煤矿事故多发区，当地党政部门经常在报纸、网站上发布相关部门的安全生产举报电话，制定公布安全生产事故及隐患举报奖励制度，力图及时、全面、真实了解基层事故信息［1］。这不仅从一个侧面反映了当前各级党政部门信息系统的不作为，也凸显了各级党政部门的无奈。一些研究者试图从各级领导和信息工作人员的思想认识入手分析和解决报忧难问题，强调要 “从讲政治、顾大局的高度”，要“以向党和人民高度负责的精神”，做好信息工作。［2］事实上，这种只讲“要求”不考虑“需求”的分析很难触及到报忧难的深层次问题。有多年办公室工作经验的曹岑另辟蹊径，尝试从制度层面入手破解报忧难问题，为党政信息报忧难问题的科学解决提供了有益探索。他在《对党政信息报忧难问题的经济学思考》一文中提出的许多观点都深具启发，尤以对忧信息的分类最为突出。

按照曹岑的观点，可以根据不同的参照对忧信息进行分类。曹岑认为，如以某一级党政部门为参考，忧信息可以划分为内部忧信息、外部忧信息、混合忧信息三类，即“凡属于本级党政部门对矛盾处理不当而产生冲突的忧信息，我们叫它内部忧信息。反之，凡是由外部原因引发冲突的忧信息，叫外部忧信息。如果是两者兼而有之共同引发的，我们叫它为混合型忧信息。”［3］以此类推，如以某一级党政部门信息工作人员为参照，忧信息则可以划分为内部忧信息和外部忧信息两类，即凡对信息工作人员政绩有损的忧信息为内部忧信息，反之，凡与信息工作人员政绩无关或对信息工作人员政绩有益的忧信息为外部忧信息。很显然，这样划分不仅可以清楚地分清忧信息所反映问题的责任，也可以更好地理解信息工作人员对待忧信息的不同行为。曹岑从上下级党政部门博弈的角度，提出可以通过增加下级党政部门瞒报忧信息的成本（加大奖惩力度）和降低上级党政部门获得信息的成本（健全信息网络、增加信息渠道）两种方向的制度安排，解决报忧难问题。［4］初步看来，这的确可以在一定程度上遏制瞒报行为，提高下级党政部门报送忧信息的积极性，增加上级党政部门获取忧信息的数量。但在实际工作中，我们看到，经过30余年的发展建设，我国各级党政信息网络已经基本健全，信息报送渠道和手段日渐丰富，近年来国家对因瞒报、迟报信息而引发损失的追责力度也不断加大，但瞒报、曲报、迟报事件仍层出不穷，不绝于耳。究其原因，通过加大惩处力度遏制下级党政部门瞒报行为这一措施能否有效，还需要一个最基本的前提，即下级党政部门的瞒报行为能够被上级党政部门及时发现。因此可以说，这种措施基本只适用于社会关注度较高、影响较大的热点问题信息，这些问题很容易通过群众举报、网络传播等方式透露出来。即便如此，重特大安全事故等的瞒报、曲报、迟报事件仍时有发生。因为对于下级党政部门来讲，发生这样的重大责任事故，只要上报必定会被追责，而瞒报、曲报只要不被发现就会减轻自身的责任和政绩损失。在实际工作中，重特大事故或突发事件毕竟不多，因而发生瞒报、曲报更多的是社会关注度不高、影响不大的党政部门内部的业务忧信息，这些瞒报问题和瞒报行为不为公众所知，也很难被上级党政部门发现。因此，通过加大瞒报惩处力度和增加信息报送渠道来解决报忧难问题当然也就不会产生太大的效果。

当然，曹岑从制度上破解报忧难问题的方向无疑是正确的，但他只针对上下级党政部门之间博弈的分析却显然不够细致有效。在实际工作中，党政信息工作不仅涉及到上下级党政部门之间的关系，还涉及到同一部门中领导与信息工作人员、信息工作与部门业务工作之间的关系。因此，解决报忧难问题也就不仅要对上下级党政部门之间的博弈情况进行分析，还要对部门中领导与信息工作人员之间、信息工作与部门业务工作之间的博弈情况进行分析；不仅要注意到社会关注度较高、影响较大的重大事件、热点问题，还要注意到党政部门内部的具体业务问题。

首先，从上下级党政部门之间博弈的角度来看，下级党政部门选择瞒报忧信息的原因主要有两个：一是信息工作的地位与部门业务工作的地位差距较大。如果我们以某一级党政部门为参照，由于忧信息更易得到上级领导批示和采用，从而在目前党政信息工作量化考核的制度下体现为一定的政绩，那么可以假定，上报一条内部业务忧信息，下级党政部门可能获得的政绩为1（数字只具有相对意义，不具有绝对意义）。根据当前行政考核标准，部门业务工作的重要性要远大于信息工作，因此由于上报这条忧信息而暴露部门业务工作的问题，受到上级党政部门追责，则可能造成的政绩损失为10。瞒报这条忧信息，则会减少政绩损失，变相获得的政绩为5，但会因信息工作不力带来政绩损失为1。可以明显看出，对于部门内部的业务忧信息，下级党政部门的理性最优选择为瞒报。二是信息工作获益与部门业务工作成绩受损之间的难易度差距较大。在目前党政信息工作量化考核的制度下，报送忧信息固然可以增加上级领导的批示概率，提高信息的采用率，从而增加政绩。但信息工作的政绩却并非通过一次两次的上报、批示、采用就能获得，而是需要数量的不断积累。在通过信息工作增加政绩的过程中，其中每一条上报的忧信息都有可能因暴露问题而使部门业务工作的成绩受损，进而导致更大的政绩损失。因此，从信息工作获益与部门业务工作成绩受损之间的难易度上来看，下级党政部门的理性最优选择也是瞒报忧信息。

其次，从党政部门内部领导与信息工作人员之间的博弈来看，下级党政部门信息工作人员选择瞒报的原因则是所有上报的忧信息都有可能转变成为信息工作人员的内部忧信息，因而不敢作为。如果我们以某一级党政部门信息工作人员为参照，假定上报一条部门内部的业务忧信息，信息工作人员可以获得的政绩为1（数字只具有相对意义，不具有绝对意义）。根据部门工作分工，信息工作属于办公室工作的一部分，由一名主要领导分管；部门业务为部门主要工作，由多名主要领导分管，部门一把手总抓。按照现行的领导干部考核标准，信息工作的政绩主要归办公室主任所有，但因上报这条忧信息暴露业务工作问题而受到上级党政部门追责，则要由部门主要领导，甚至部门一把手来承担。由于信息工作人员的考评、奖惩和提拔任用主要由部门主要领导（一把手）执行，那么信息工作人员因为上报这条忧信息造成部门工作被动，则会变相损失政绩10。假定瞒报这条忧信息，信息工作人员所获政绩显然为0，但会因此直接损失政绩1。可以明显看出，对于部门内部的业务忧信息，信息工作人员的理性最优选择为瞒报。这在实际工作中主要表现为两种做法：一是直接瞒报忧信息。信息工作人员在工作中有意忽视忧信息，根本不予采编上报。二是撇清报忧责任。信息工作人员对忧信息进行采编，但上报与否全部交由部门领导决定。由于在实际工作中，部门主要领导（一把手）即为所在部门的代表，第二种情况则会转变为上下级党政部门之间的博弈，由此，下级党政部门的理性最优选择为瞒报。

第一，提高信息工作在党政部门工作中的地位，使党政部门通过信息工作获得的政绩与通过业务工作获得的政绩相等或更大。根据对上下级党政部门之间博弈的分析，正是由于信息工作的重要性无法与部门业务工作相比，因而导致信息工作的可能收益要远小于其可能造成的损失，进而出现瞒报、曲报、迟报等行为。那么提高信息工作地位，使其至少与部门业务工作相等，则为解决下级党政部门报忧难问题的可行之策。考虑到信息工作获益与部门业务成绩受损难易度的差距，信息工作的地位甚至要更高才行。这样的制度设计在实际工作中显然并不具备可行。

第二，改变信息工作人员的考核方式，使所有忧信息成为信息工作人员的外部忧信息。根据对党政部门内部领导与信息工作人员之间博弈的分析，正是由于考评、奖惩、提拔任用等受制于部门主要领导，信息工作人员很容易因信息工作受到变相打压，报忧得忧，因而根本不敢作为，有意瞒报。那么改变现行党政信息工作人员的考核方式，就成为解决信息工作人员报忧难问题的关键所在。这需要在制度设计上做到以下几点：

1.建立相对独立的信息工作机制。要保证信息工作一定程度的独立性。如组织机构相对独立，信息工作直接接受上级党政部门的领导，并对上级党政部门负责，避免所在党政部门领导的掣肘；经费相对独立，信息工作机构有自己的经费来源，能够支撑信息工作人员独立自主地进行信息采集和报道，不受所在党政部门的钳制；考核相对独立，信息工作人员的考核、奖惩和提拔任用应以上级党政部门为主，上下级党政部门共同负责，通过双方的协调制衡，确保考核评价的客观公正，解除信息工作人员报忧得忧的后顾之忧，同时也防止信息工作人员有意曲报信息，挟制所在部门，确保报送信息的公正、客观、真实，提高信息的质量。

2.确保信息工作人员的相关职权。要明确办公室主任是党政部门信息工作第一责任人的地位，保证信息工作人员相应的工作权力，如参加党政部门内部各种会议的参会权、调阅各种文件的调阅权、深入基层进行情况调查核实的调查权等，使信息工作人员能够按照“三服务”的原则收集材料，及时了解和全面掌握所在党政部门的会议内容、文件决定、工作动态以及突发事件等各种情况，并作出公正客观判断，写出完整信息进行相关报道。要明确办公室主任对信息的最终审核、上报之权，防止忧信息，尤其是反映重大问题或错误倾向的忧信息在逐级送审的过程中被改编或截留，确保信息报送渠道通畅。

3.加大信息工作的考核奖惩力度。信息工作机制的相对独立，信息工作人员相关职权的完备，不仅使信息工作的责任进一步明确和固定，也使信息工作的成绩真正成为信息工作人员评优获奖、提拔任用的有效依据。因此要从报送信息的数量和质量、从报送信息的时效性和真实性等方面，进一步加大对信息报送工作的综合考核力度，推动信息工作人员更加积极主动地寻找信息，认真仔细地核实信息，客观公正地报送信息，从而提高信息工作“三服务”的水平，真正发挥党政信息工作的辅政职能。

报忧难是当前党政信息工作中最为突出的问题之一，通过优化制度设计，剥离信息工作人员的报忧责任，使所有忧信息都成为信息工作人员的外部忧信息，同时赋予信息工作人员完整的工作职权，强化信息工作考核力度，不仅可以有效破解报忧难的问题，而且对于解决当前信息工作中存在的紧急信息不及时、喜信息不真实等问题也会产生积极的效果。

［1］山西省有关部门举报电话公告［N］.山西日报，2008－10－8；山西省人民政府安全生产委员会办公室关于安全生产举报电话的公告（二）［EB ／OL］.http:／／www.sxaj.gov.cn ／aqgg ／aqsc／201206 ／453297.html，2012－6－8 ／2013－2－25.

［2］曾革新.报送问题性信息的困难与对策［J］.秘书之友，2010，（12）；陈永峰.信息工作“报忧难”——问题及其对策［J］.秘书，1994，（1）；李林.党的信息工作与党的执政能力建设研究［D］.长春：东北师范大学历史文化学院，2011：92－96.

［3］［4］曹岑.对党政信息报忧难问题的经济学思考［J］.秘书之友，2001，（12）.