论协商民主与民族区域自治制度的完善*

谭万霞

一、协商民主的提出与兴起

自20世纪后期以来，具有典型“西方血统”民主话语的协商民主在西方民主话语体系中得以复兴，“民主理论开始转向研究协商”[1]15。1980年，约瑟夫·毕塞特发表《协商民主:共和政府中的多数原则》一文中首次在学术意义上使用“协商民主”一词。[2]102－1161987年，伯纳德·曼宁在其《论合法性与政治协商》中论证了协商民主的诸多原理。[3]此后，协商民主倍受西方学界瞩目，罗尔斯、哈贝马斯、梅维·库克、卡罗林·亨德里克斯等众多著名学者对此展开了深入探讨。其中数哈贝马斯对协商民主的论述最为深刻，所著《交往行为理论》、《事实与规范之间》等为其观点打下了坚实的理论根基，从而使得协商民主“正是由于哈贝马斯的影响，围绕偏好转换而不仅仅是聚合的民主观念，已经成为民主理论的主要观点”[4]2。

对于协商民主的内涵，站在不同的角度，学者们大致有以下几种理解:一是将协商民主看成是一种决策体制，或者说决策形式;二是将协商民主看成是一种民主治理形式;三是将协商民主看成是一种团体组织或政府形式。[5]

不可否认，无论做何种理解都不影响协商民主的发展态势，该理论已发展成为现代西方民主理论的主旋律。与此同时，理论对实践的指导作用使得协商民主已然成为现代民主的重要实现形式，例如西方发达国家代议制民主采用协商民主予以补充和深化，常常通过协商组建其多党政府或联合政府;印度尼西亚专设人民政治协商会议;相关全民公决或创制权的协商民意测验;公民陪审团等皆是协商民主的各种表现。

二、协商民主在我国政治生活中的重要性

协商民主虽然属于西方民主话语，最早由西方学者提出，但不可否认的是，新中国成立后，我国便已开始了协商民主的实践，建立的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度就是以协商民主为前提的国家民主形式。需要进一步指出的是，我们对于协商民主的理解不应局限于政治协商会议这一典型的协商民主形式，更应将目光投向社会生活领域，扩大协商民主在公民社会中的应用范围，正如房宁所言:协商民主“在社会政治生活的各个重要的层次和不同领域都有广泛的存在。中国共产党和参政议政的各个民主党派和无党派人士之间就国家的重大政治问题进行协商。在基层民主政治实践中，也广泛地存在就重要公共利益、公共事务进行的协商，并且已经逐步制度化。”[6]据此，当代中国的协商民主包含两个层次的发展趋势:一是宏观层面国家政治生活的协商民主，主要体现在人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度等形式;二是微观层面基层社会生活的协商民主，如居 (村)民委员会、职工代表大会、工会等基层组织形式。

因此，将协商民主界定为一种决策体制或决策形式符合我国国情，适合社会主义民主的发展，其所倡导的平等、参与、对话、协商的价值追求能够为各方提供表达各自观点、考虑他方要求、互相协商、达成共识的机会和平台，在我国政治生活中具有举足轻重的作用。

首先，协商民主通过协调利益关系，有效地化解社会矛盾。社会矛盾的产生往往源于利益关系的纠缠，各方利益诉求既无法表达又无从实现时，矛盾和冲突就容易出现。协商民主鼓励公民积极参与公共协商，为其提供自由、平等的表达各自利益诉求的渠道，经过互相对话，了解和理解各方观点，求同存异，最终达成共识。因此，协商民主的过程即是利益关系的协调过程，能够最大程度地兼顾各方利益，减少冲突，有效地化解社会矛盾，促进社会的安定和谐。

再者，协商民主通过实现公民的政治参与，有效地制约政府权力。政府权力遭受滥用与缺乏制约机制紧密关联，尤其是行政机构在对自由裁量权的行使上，稍加放任就会造成裁量权行使过度，出现行政机构决策越权的现象。协商民主的过程是一个公民政治参与的过程，它鼓励公民积极参与到行政机构的立法和决策程序当中，自由平等地参与各种讨论、提出意见与建议、共同协商。通过公民的政治参与，有效地提升政府权力行使的公开性与透明度，提高政府立法与决策的科学性与民主性，从而实现对行政权力的监督与制约。

可见，协商民主在我国民主政治建设中至关重要，具体到民族区域自治制度而言，宏观上的重大民族决策与微观上自治地方民族公共事务管理都需要对话与协商，达至民族关系融洽、社会矛盾缓和的实现，促进国家政治、经济和文化的发展。

三、我国民族区域自治制度中协商民主的缺失

我国民族区域自治制度的实施，真正地实现了民族地区少数民族当家作主的愿望，促进和发展了平等、和谐的民族关系，推动了民族地区政治、经济、文化等各项事业的发展，民族成员生活质量随之大幅度提升。事实证明，民族区域自治制度符合我国现实情况，符合各族人民的共同利益和发展需求，是我国解决民族问题必然而正确的选择。但是，金无足赤，该制度同样存在一些弊端，尚待完善。协商民主的缺失便是其中一方面。

(一)中央国家机关与民族地方自治机关协商民主的缺失

1.单一制的国家结构形式决定了地方完全服从中央的基本格调，无需协商。作为一个统一的多民族国家，我国宪法规定:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，由此确定了我国实行单一制国家结构形式以及民族区域自治制度。依法享有自治权的民族自治机关作为民族地方自治机关的同时又是中央直接领导和管辖下的地方国家机关，其地位必然低于中央国家机关，必须接受中央的领导。因此，中央国家机关作为上级机关在事关民族自治地方重大决策或与地方发生矛盾时直接决定的现象极为普遍，在他们看来完全没有必要与地方协商。

2.我国相关法律规定不明确，无法协商。《中华人民共和国民族区域自治法》第三章“自治机关的自治权”中对自治机关所享有的各项自治权限进行了规定，例如第二十八条规定:“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”同时，我国宪法明确规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”。由此，自治机关应严格遵循“法律规定和国家的统一规划”原则对国家自然资源进行“优先合理开发利用”，但如何开发、开发权限等问题缺乏具体的法律规定，导致民族自治地方基本上没有自主开发的权力，唯有听从中央，实践中即使出现此类争议也因缺乏法律依据而无法协商。

3.中央与地方经济权益再分配不协调，无意协商。在中央与地方权力划分问题上，我国采取以中央行政权为主导的模式，即中央行政机关主导对地方所享有的权力根据社会现实需要予以分配，宪法及相关法律对二者之间权力的分配只作原则性的规定，范围不甚明确。周勇在《民族、自治与发展:中国民族区域自治制度研究》中对云南怒江傈僳族自治州水电资源开发问题进行了调查，发现在开发“决策方面看，是否进行怒江的水电开发和如何开发，依据相关规定是由中央国家机构来决策，怒江州只能被动地接受这一结果”[7]18。对于经济权益，中央极少有与地方协商的意愿，导致经济利益再分配上不协调，直至要求一定的放权的自治区自治条例上报中央时往往遭到国务院各部委的拒绝也就不足为奇了。[8]

(二)民族自治地方决策中协商民主的缺失

《中华人民共和国民族区域自治法》第五十一条规定:“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”明确提出了民族自治地方的自治机关进行特殊问题决策时协商民主的要求，从而保障自治地方少数民族当家作主权利的实现。然而不可否认，该规定仅停留在原则阶段，目前我们缺乏对该规定的具体细化条例，对于如何进行具体的协商没有一个可操作的细则和机制，直接导向了自治机关在处理一些民族问题时对此要求视若罔闻的结果。

其次，前述中央国家机关对有关地方的民族事务处理模式无形中给地方带来了负面的影响，“上行下效”之下的民族地方自治机关在决策时亦不愿与基层单位及少数民族进行充分的协商。如前述周勇对云南怒江傈僳族自治州水电资源开发事件调查中发现，“有关怒江13级梯级电站的建设及移民搬迁规划，不要说当地的少数民族群众，就是规划中的水电站库区的县、乡一级政府也都未知其详”[7]19。

当然，不可一概否定的是，少数的民族自治地方在实践中认真遵循了自治法第五十一条的原则，在处理涉及本地方各民族的事务时努力开展协商工作，通常由相应负责人员组织与引导，召集与该事务相关的民族的人大代表或政府工作人员参加会议，并可能适当征询一些意见或建议，而后做出决策 (有学者称此种模式为“垂直型”协商决策模式[9])。此种决策模式勉强符合协商民主的形式要求，但与协商民主的基本内涵和理念相差甚远。

四、民族区域自治制度中发展协商民主的必要性分析

(一)国外协调民族关系运用协商民主的实践经验

协商民主理论自产生之后便得到了众多国家的青睐，被广泛地运用于政治、经济、社会等各个领域，包括本文所及民族关系的协调方面，协商民主成为了不少国家构建和谐民族关系的重要法宝。

新加坡是一个人口密集的国家，目前仍然保持着多种民族、多种语言、多种宗教信仰并存的态势。2010年人口普查结果显示，新加坡人口总数为508万，其中，华族占76.3%，马来族15.1%，印度族7.4%，其他族群1.3%。[10]目前使用的语言有24种之多，宗教信仰也多元，有佛教、道教、印度教、伊斯兰教、基督教、犹太教、摩门教等。这些差别的存在使新加坡成为典型的多元文化的国家。为缓和、消融纷繁复杂的民族矛盾，新加坡政府一直采用多元、平等与和谐的多元种族政策来实现本国多元族群平等、和谐地相处。

为此，新加坡1967年宪法规定:“始终不渝地保护新加坡少数种族，少数宗教集团的利益，应是政府的职责。”①《1967年新加坡宪法》第一款第89条。前总理李光耀在1988年指出，“我们要保留多元种族，因为它是我国的资产。政府不会为大多数种族利益而牺牲少数种族的利益。”②《联合早报》1988年3月11日。新加坡国会于1991年通过的《共同价值白皮书》确立了“求同存异，协商共识;族群和谐，宗教宽容”的共同价值观，将“协商”作为国家构筑族群和谐共处格局的重要原则，具有重要意义。

1970年新加坡成立“少数族群团体权益委员会”，用于审查国会通过的法案中是否存在侵犯族群或宗教团体利益的内容;1988年实行了集选区制度，确保少数族群能够充分地参与国家的政治生活;为维护民族与宗教的和谐，新加坡设立族群与宗教关系的委员会、族群互信圈，实现不同族群、不同宗教之间无障碍地沟通与交流;最后，新加坡在社区管理上建立了如人民协会、运营委员会、公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等基层组织，推行“居者有其屋”政策实施族群混合居住。这些举措有效地增进了各族群之间的交流、协商与理解。总而言之，新加坡多元而和谐的民族关系充分地体现出协商民主的强大功能。

加拿大政府于1971年制定了多元文化主义政策用于调和国内的民族关系，而协商作为该政策中的一项重要内容和基本原则得以贯彻执行，在加拿大政府委员会所列举的加拿大人共享的七种价值中就包含了“对商议和对话的信奉”这一观念。

(二)协商民主机制的发展有利于国内民族区域自治制度的完善

1.协商模式有助于厘清中央国家机关与地方自治机关之间的关系，促进民族区域自治制度的完善。在我国民族区域自治制度发展进程中，中央国家机关与地方自治机关之间良好运作的实现尤其关键。协商民主模式对于我国中央与地方之间关系的厘清将发挥出重要的功效，因为协商民主作为一种决策形式，“当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者都能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的”[11]。中央公共决策中根据协商民主理论与地方进行充分的协商和沟通，在保障地方参与的前提下进行具体决策，综合权衡各方利益，必将做出科学决策，实现双方利益的互动，构建中央与民族自治地方关系良性互作的新型模式，进一步推进我国民族区域自治制度的健康发展。

2.协商民主有助于协调民族关系，有效化解民族群体性事件。目前来看，民族地区已逐渐融入到整个社会发展的洪流之中，拥有了全新的面貌。但同时，不同民族之间、同一民族内部关系愈加复杂，涉及相互经济利益的矛盾和纠纷越发突出。例如云南省思茅市、玉溪市、红河州交界的黑树林地区，聚居在这里的哈尼族、彝族等少数民族长期存在山林、水利、土地等权属争纷，对自然资源利益的争夺愈演愈烈，民族关系紧张。[12]近些年来，传统的民族问题与当前的社会问题交织在一起，导致少数民族社会群体事件频发，如河南省“中牟事件”，由最初的汉、回村民个人治安纠纷演化为民族成员串联造势形成多起严重的回、汉村民群体械斗事件。[13]交错杂居格局之下，矛盾在新时期不断碰撞，经济上的差距、心理上的落差都成为引发此类事件的原因，成为一些民族群体参与其中、表达诉求的一种方式。面对这些日益复杂的民族问题，协商民主模式的运用必将在较大程度上有效地化解冲突，防止民族群体性事件的恶性发展。

五、发展协商民主，完善我国民族区域自治制度

(一)发展中央国家机关与地方自治机关的协商民主，完善我国民族区域自治制度

如前所述，中央国家机关作为上级机关与地方自治机关的沟通和对话尚存诸多不足，协商民主没有得到充分的运用与发挥，较大程度上影响了二者之间的和谐相处。对此，应大力发展中央国家机关与地方自治机关的协商民主，进而完善我国的民族区域自治制度。

一方面，中央国家机关应尊重、重视地方自治机关身份的特殊性。民族区域自治地方自治机关既是地方国家政权机关又是地方自治机关，单一制结构下地方自治机关与中央国家机关是纵向的权力制约关系，但作为地方自治机关，法律赋予自治机关的特殊身份使其拥有一定的自治权，可以对本地方、本民族内部事务进行自主管理，包括政治、经济、教科文卫体等方面的管理。因此，中央国家机关应当放低姿态，尊重并重视自治机关的自主管理权，涉及利益均衡时给予地方充足的表达意愿的空间，推动地方民主参与实现协商民主，因为“协商民主指的就是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”[11]。

另一方面，完善相关法律细则，为中央国家机关与地方自治机关协商民主的实现提供法律支持。实现协商民主的前提是保证参与协商的各主体具有平等至少大致平等的法律地位，只有平等的身份，才能为参与各方提供一个各抒己见的平台，民族地区各部门以及少数民族群体才能对与己相关的民族公共事务大胆地提出观点、积极探讨，在沟通和对话中实现双赢、达成共识。因此，政治体制改革需要我们明确地方在宪法上拥有与中央平等的主体地位，民族自治地方也由此获得平等身份的保障，能够毫无畏惧地“挺起腰板”与中央进行协商。此外，细化《中华人民共和国民族区域自治法》相关内容，加快五大自治区自治条例制定、修改的步伐，明确民族自治地方各项自治权限，尤其前文所及自然资源的开发权限、合理利用权限等，为自治地方与中央国家机关的顺利协商提供法律保障。

(二)发展地方自治机关协商民主决策机制，完善我国民族区域自治制度

民族自治地方自治机关决策中协商民主的缺失极易造成部分甚至大部分民族群体及其成员的相关诉求无从表达、无处表达，从而得不到政府的重视，直接导致决策的不被认同以及具体执行难度的增加。沟通与对话的缺乏是相互不被理解的重要原因，矛盾的日积月累一旦触及很快就会引发民族群体性事件。因此，必须发展地方自治机关协商民主决策机制，保证与决策相关的所有不同民族群体参与其中，共同论证、共同商谈，充分地表达各自的利益诉求。作为自治机关而言，整个协商过程必须对自身的组织者与推动者的角色予以准确定位，专注于为参加协商的各民族群体提供自由而宽松的平台。各民族群体通过这个平台，从大局出发，自由有度、有效地进行商谈、沟通、协调，有利于信息的互通和各自需求的整合，有利于不同利益主体的互相理解，缓解矛盾，减少冲突。除外，民主协商决策活动的程序应制度化、规范化，对于协商主体权责、协商程序的启动、具体的步骤等进行详细的规定，为协商民主的顺利展开提供制度保证。尤其强调的是，该决策机制中的自治机关必须明确自身作为召集人和主持人的中立角色，改变过去浓厚的主导色彩，转变观念，树立政治决策应为合作领域的观念，为实现各方和平共处以及共同的整体利益而服务。

(三)发展地方基层自治组织协商民主体系，完善我国民族区域自治制度

我国民族区域自治制度的完善需要我们大力发展自治地方自治组织的协商民主体系，建构一个能够为不同民族群体的成员参与并表达意愿的地方治理模式，充分发挥基层组织在公共决策中的作用。如帕特南认为，对于民主制度的绩效来说，至关重要的是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动，在那些制度绩效高的地区，往往存在着许多社团组织。[14]100－103因此，实现协商民主进而协调民族关系、缓和不同民族群体的利益争执、完善民族区域自治制度就必须发展地方基层自治组织协商民主体系，为各群体的不同利益诉求提供表达、参与政治活动的制度平台。

首先，为突显民族自治地方的民族性，给予民族群体成员充足的表达空间，听取自治地方代表之外民众的声音。我们应当建立自治地方民族性社会自治组织，为民族成员参与相关决策乃至国家政治生活的提供合法渠道。各民族自治地方各民族群体可据此积极表达、辩论以及对话，在法律允许范围内开展各项活动，针对相关决策与各部门、其他民族自治组织进行沟通与协商。民族性社会自治组织的相关细则可以在广泛征求本民族成员意见，咨询自治机关相关法律和政策限度下共同协商拟成。其主旨在于实现协商民族所蕴含的以平等参与、理性对话、公共利益为重的基本含义与追求。

其次，继续发扬基层自治组织的基层和亲民风格，发挥它们的协商民主功能，多类型、多渠道构建民族地方协商民主体系，促进民族区域自治制度的建设。农村村民委员会、城市居民社区委员会、企事业单位的职工代表大会等现有的基层自治组织作为村民、居民、职工公共生活中的基本组织，是各成员直接参与公共决策的重要形式。民族自治地方各城市基层可继续发挥这些自治组织的协商民主功能，将协商、对话等商谈机制充实到具体的民主实践中，扩充民族成员参与政治生活及表达意愿的机会和空间。

最后，民族自治地方基层自治组织协商民主体系发展中还应丰富协商民主的实践形式，实现协商模式的多元化。近年来，我国地方的民主政治发展迅速，协商、对话或商谈的机制被引入各地的民主实践之中，成为民主治理的重要内容。[15]如浙江温岭市的“民主恳谈会”，通过平等的对话、讨论、协商做出决策，解决矛盾;公共决策中的听证制度，提供公共空间便于公民参与决策的制定;地方各种网络论坛、“政府与市民网上对话”活动等，利用互联网普及、便利、快捷的优势开辟协商民主的新途径。

综上，多种形式的沟通平台、多元的协商民主模式所发挥出的强大能量，不仅有助于民族自治地方不同民族群体之间利益冲突的有效协调，有助于各成员如实如愿地反映其合理诉求，又能够增强自治机关公共决策的科学性与民主性，对我国民族区域自治制度的完善具有重大意义。

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