重庆市排污权交易现状与对策

颜 蕾，洪德胜，郑淑真

(重庆理工大学管理学院，重庆 400054)

在环境污染越来越严重的今天，环境保护和经济发展之间的矛盾早已成为当今国际社会普遍关注的重大问题。排污权交易作为一种有效控制污染的环境经济制度，已经为许多国家所借鉴和采纳。重庆市作为排污权交易试点省市之一，2009年开始对排污权交易制度试点，2011年正式实行排污权交易制度。两年来，重庆市排污权交易取得了可喜的成绩，但也存在亟待解决的问题。为了充分了解和掌握重庆市排污权交易制度的实施现状，进一步健全和完善排污权交易制度，激励企业减排技术的创新，课题组深入到了重庆市产权交易中心、主要污染物排放权交易管理中心、参与排污权交易的企业，通过问卷调查、面对面访谈等方式掌握了较为丰富的第一手资料和数据。

一、重庆市排污权交易的历史、政策、制度

排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各排污单位之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，以此达到合理配置环境资源、推进主要污染物减排和稳步改善环境质量的目标。为了顺利实现主要污染物总量减排任务并加快重庆转变经济发展方式和经济结构调整步伐，重庆市在2009年就已自发地开展主要污染物化学需氧量和二氧化硫排污权试点工作。

2009年8月10日，重庆市政府通过了《重庆市主要污染物排放权交易试点方案》。2009年9月3日发出《关于印发重庆市主要污染物排放权交易试点方案的通知》(渝府发〔2009〕82号)，规定在流域水环境质量化学需氧量指标不达标或区域大气环境质量二氧化硫指标不达标的区县(自治县)，以及环境质量达标但已无化学需氧量、二氧化硫减排潜力的区县中开展新增化学需氧量和二氧化硫排污权交易试点。随即，重庆市政府在2009年12月25日举行主要污染物排放权交易启动仪式并正式启动三笔污染物排放权交易，其中二氧化硫成交价最高为6 150元/吨，化学需氧量成交价最高为9 000元/吨，总交易额达805.5万元。此举让重庆在排污权交易的探索中走在了西部前列。

2010年9月，重庆市政府发布了《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》(渝办发〔2010〕247号)，要求从当年12月1日起，凡新建、改建、扩建和技术改造的工业建设项目，需新增主要污染物排放的，应通过排污权交易取得排污指标。

2010年下半年，重庆成立了主要污染物排放权交易管理中心，并进一步完善了相关配套政策，为开展排污权交易试点提供了保障。在排污权交易中，重庆市率先在全国实现了“网络电子竞价”，此举既保证了交易的公平、公开、公正，又降低了政府的运行成本和风险。2010年12月30日，新规定实施以来的首单化学需氧量排放指标在重庆联交所以互联网竞价方式成功挂牌交易，成交价格16 600元/吨。

2011年1月18日，重庆环境资源交易中心挂牌仪式在重庆联合产权交易所隆重举行，重庆市主要污染物排放权交易试点工作全面展开。

2011年3月，国家财政部、环境保护部批准重庆市作为全国试点城市。

根据《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》的规定，主要污染物是指国家在现阶段实施排放总量控制的化学需氧量和二氧化硫两项主要污染物;市环境保护行政主管部门也可以根据区域、流域环境质量状况，将达不到环境质量标准的污染物确定为该区域、该流域的主要污染物。主要污染物排放权(以下简称排污权)是指在许可核定的排污指标数量内，排污单位按照国家或者地方规定的排放标准向环境直接或者间接排放主要污染物的权利。主要污染物排放权交易(以下简称排污权交易)是指在满足环境质量要求和主要污染物排放总量控制的前提下，排污单位在交易机构对依法取得的主要污染物年度许可排污指标进行公开买卖的行为。

二、重庆市排污权交易的市场体系及其构成

本文所调查分析的排污权交易主要指排污权二级市场交易。其市场主要由市场主体、市场客体、交易机构和监管机构四方面构成。

(一)市场主体

在排污权交易市场中，排污权交易的主体为排污权转让方和排污权需求方。转让方是指合法拥有可供交易的排污权的单位。

需求方是指因实施工业建设项目需要新增主要污染物排放的排污单位。根据相关规定，凡新建、改建、扩建和技术改造的工业建设项目，需新增主要污染物排放的，应通过排污权交易取得排污指标。

(二)市场客体

市场客体是指市场活动中的交易对象，即市场主体的交易标的，排污权交易对象是法律所允许享有的、排污者合法取得并登记的排污许可证，其实质是排污许可证下所允许的排污配额，对应一定的环境容量使用额度。目前，重庆市排污权交易市场中的交易标的是化学需氧量(COD)和二氧化硫的排污许可证。

(三)交易机构

重庆市排污权交易的交易机构是重庆市联合产权交易所，严禁场外交易。排污权交易一般采取挂牌转让的方式，但在同一区县(自治县)同一流域、区域进行交易，并且只有一个符合条件的购买意向需求方的情况下，双方可进行协商转让。

(四)市场监督和管理机构

重庆市环境保护行政主管部门负责本市行政区域内排污权交易的指导、监督和管理。重庆市主要污染物排放权交易管理中心受市环境保护行政主管部门委托，对全市排污权交易进行监督管理。该中心负责排放总量的技术核算，排污许可的技术支撑;负责对应该由市环境保护行政主管部门受理的排污交易进行技术审核;负责交易过程的监督，对区县(自治县)受理的排污权交易进行核查;负责排污权的储备管理;负责统筹全市排污权交易，并代表市政府参加相关排污权交易活动。

三、重庆市排污权交易实施情况

(一)排污权交易的次数与总量

重庆市自2009年12月底开展主要污染物排放权交易试点以来至2012年7月9日，共累计完成主要污染物排放权交易277次，成交金额3 256.67万元，在全国处于领先地位。其中，化学需氧量排放权交易201次，成交量1 408吨，成交金额1 579.11万元;二氧化硫排放权交易76次，成交量2 529吨，成交金额1 677.56万元。根据重庆市主要污染物排放权交易管理中心的信息，在2012年上半年，重庆市就已完成主要污染物排放权交易85次，成交金额821.73万元，其中仅在6月份，重庆市共完成主要污染物排放权交易16次，成交金额196.92万元，涉及15个工业项目。

(二)排污权交易的价格变化

重庆市排污权交易的价格共包含三方面内容，基准价、挂牌价和成交价。首先，确定基准价。排污权交易基准价实行政府指导价，即在衡量治污成本、经济发展水平和环境承载能力等后，由环保部门和财政、物价部门共同确定。其次，排污权转让方在考虑基准价的基础上制定相关排污权的挂牌价，挂牌价不得低于基准价。最后，由众多符合要求的排污权需求方在重庆联合产权交易所的网络交易平台上按照“排污权交易价格不得低于交易基准价”的原则进行电子竞价，从而确定实际成交价格。

随着重庆市排污权交易的广泛开展，排污权交易的基准价水涨船高，化学需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)的基准价，分别由最初的5 000元/吨和3 000元/吨上涨到如今的6 800元/吨和4 800元/吨。由于基准价的提高，化学需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)的挂牌价也相应提高，各自由开始的5 000元/吨和3 000元/吨提高为7 000元/吨和5 000元/吨。同时，随着政府相关部门的监管和惩罚措施的进一步加强，在很大程度上避免了“守法成本高，违法成本低”的不合理现象，于是排污权的实际成交价格大幅度提高。据最新的成交数据显示，化学需氧量排放指标的实际成交价格在0.87万元/吨至1.3万元/吨之间，二氧化硫排放指标的实际成交价格在0.5万元/吨至1.46万元/吨之间。

(三)出让排污权的主要原因

1.企业通过实施技术改造(包括迁建、调整产品结构)、清洁生产、循环利用、污染治理等措施，腾出排污指标余量。2011年7月，潼南的一家纸业公司投资2 000万元提高废水循环利用率和清洁生产水平，使废水化学需氧量年排放量在达标的基础上进一步减少600多吨。有了排污权有偿使用和交易制度，这家企业将削减下来的603吨化学需氧量排放指标通过交易平台挂牌转让，获得近700万元的转让资金，在一定程度上补偿了其污染治理投资。

2.企业因转产、破产或其他原因自行关闭腾出排污指标。位于北碚区的重庆宏大纸业(集团)有限公司因产能落后淘汰关闭了总产能约为2.5万吨的3条造纸生产线，从而腾出120吨二氧化硫排放指标和19吨化学需氧量排放指标。2012年2月，重庆宏大纸业有限公司将腾出的两项排放指标放在重庆联合产权交易所的交易平台上挂牌出售。

3.市和区县(自治县)人民政府从集中建设污水处理设施以及依法取缔、关闭污染企业中取得的主要污染物削减量。长寿区一家经营了30年的水泥厂，由于生产排放造成了环境污染，被当地政府彻底关闭。该厂年产水泥超过13万吨，属县级国有企业，但由于其设备陈旧，生产工艺落后，污染排放较为严重，因此长寿区政府决定将这家厂关闭。关闭之后该厂腾出近400吨的二氧化硫排放权。2009年12月重庆市长寿水泥厂将持有的378吨的二氧化硫排放权进行了拍卖，获得了200多万元的转让资金。

(四)排污权交易的方式

排污权交易通常可以采取自由买卖、竞拍以及政府定价等方式。重庆市政府结合重庆市的实际情况，在全国率先采取网络电子竞价的方式进行交易，即规定排污权交易卖方应在重庆市联合产权交易所内挂牌转让，买方通过网络电子竞价系统公开竞价。这种交易方式既可以保证交易的公平、公开、公正，又降低了政府的运行成本和风险。

拥有排污权指标的企业，只要进入排污权交易网络，就可以把指标挂牌到重庆联合产权交易所交易。比如有一家在重庆投资的台资企业想要购买一些排污指标，通过网络电子竞价后，该企业的董事长在他台湾的办公室里登陆重庆市联合产权交易所网站，在网上就完成了这笔交易。网络电子竞价的交易方式极大地方便了排污权交易双方，促进了排污权交易市场的活跃。

重庆联合产权交易所相关负责人指出，重庆市联合产权交易所承担污染物排放权交易有如下优势:一是污染物排放权转让与现有各类权益转让流程基本一致;二是排放权交易需要先进的电子系统、完整的交易机制，放在产权交易所可以避免重复建设，降低交易成本;三是全社会涉讼资产和金融资产等均已通过重庆联交所处置，排放权交易作为交易品种之一放在这里符合打造统一产权交易市场的精神和原则。

四、排污权交易对减排及减排技术创新的激励作用

排污权交易制度的重要机制之一就是能通过市场机制激励排污企业的减排技术的创新，降低社会治污成本，逐步减少全社会的污染物的排放。

(一)因减排技术创新而卖出排污权所占的比重

衡量排污权交易制度对减排技术创新激励作用的主要指标就是企业通过节能减排技术创新而出让的排污权数量在其整个排污权交易量中所占的比重。比重越大，说明排污权交易制度促进企业减排技术的创新的力度越大。正是因为企业通过减排技术创新降低了排污量，于是才有了可出让的排污权指标。重庆市自2009年12月底开展主要污染物排放权交易试点以来至2012年7月9日，共累计完成主要污染物排放权交易277次，其中，因为实施技术改造(包括迁建、调整产品结构)、清洁生产、循环利用、污染治理等措施而腾出排污指标余量来交易的只有一次，说明排污权交易制度还没有真正起到对减排技术创新的激励作用。问卷调查也显示，有73%的企业几乎没有考虑过买卖排污权，大多数企业认为排污权是企业经营的许可证，是一种稀缺资源，缺乏将其与节能减排技术创新联系起来。

(二)主要污染物排放的降低程度

重庆市在实施排污权交易的近3年时间中，工业二氧化硫排放量从2009年的58.61万吨降低到2011年的53.13万吨，降低幅度为9.3%;重庆市二氧化硫总排放量由2009年的74.61万吨降低到2011年的58.69万吨，降低幅度达21.3%;化学需氧量排放量由2009年的43.57万吨降至2011年的41.68万吨，降幅为4.4%。二氧化硫和化学需要量的排放量分别降低了 21.3%和4.4%，这个降低幅度与“十一”五期间国家下达的减排指标一致。这说明强制减排的行政手段也能完成主要污染物的减排目标，导致在节能减排中，政府更倾向于用行政手段而非市场手段来进行调控，从而抑制了排污权交易制度对于减排技术创新的激励作用。

(三)排污权交易量占总排放量的比重

研究显示，排污权交易制度通过市场化的方式促进环境资源的优化配置、降低减排的社会成本、促进减排技术创新，最终能大幅度降低污染物的排放［1］。排污权交易量的多少是市场化程度的体现，交易量越多，交易次数越多，交易越活跃，市场化的程度越高。

重庆市开展排污权交易截至2012年7月9日，化学需氧量(COD)总成交量为1 408吨，二氧化硫(SO2)总成交量为2 529吨;而在2009—2011年，重庆市的COD和工业SO2的总排放量分别为127.86万吨和169.01万吨(3年，但只有2年的数据)，成交量占总排放量的比重分别为0.11%和0.15%，均不到总排放量的百分之一。这说明企业之间的排污权流动量很小，排污权的市场交易量比重很低，环境资源的市场化程度很低，对减排技术创新的激励作用太弱。

五、推进排污权交易制度完善的政策思路

(一)加强立法工作，完善排污权交易规则［2］

我国的环境问题和减排任务使得环境管理的改革与创新已刻不容缓。如果没有相对完善的法律规范，实践中就会出现许多问题，例如权力的寻租，滋生腐败，等等。从排污权交易试点省市的情况看，科学、公平、规范、合理的交易制度是成功开展排污权交易的重要保证［3］。

(二)调动市场主体积极性，活跃交易市场

为了促进企业进行排污权交易的积极性，政府一方面应该扩大宣传面、加强环保宣传力度，使更多的企业熟悉了解排污权交易;另一方面政府可以建立环保基金，给予达标企业奖励和减排技术创新资金支持，增强其环保意识，调动其积极性，使市场主体公平承担减排的社会责任，实现从“拉郎配”到“自由配”的转变。同时，政府应当采取有效措施保证交易双方的合法权益，加大对不达标企业的处罚力度，促使企业进行技术改造或转型。

(三)加大政府监管力度，完善政府监督机制

排污权作为一种特殊商品，它的使用涉及公共环境资源。在我国排污权交易尚未成熟的条件下，不但要充分尊重市场的主导地位，同时也要加强政府的监管［4］。政府应当高度重视产业结构调整和节能减排工作，不断增加对节能减排专项资金的投入，不断加大对重点企业的污染进行治理的力度。而环保行政主管部门一方面应当做到严格执法，彻底排查污染源，加大对排污不达标的企业惩处的力度;另一方面应努力做到科学监控，有效监管。要建立科学的环境监控体系，利用科技手段对企业的污染物排放进行动态监测，掌握及时准确的数据信息，从而展开有效的监督管理，引导排污权交易朝着健康有序的方向发展［5］。

(四)发展排污权交易配套市场，提高排污权交易效率［6］

目前，重庆市排污权市场的参与者只有排污权转让方、需求方、交易机构和监管部门，市场的效率还没有进一步体现出来。因此，政府可以通过制定排污权中介机构和评估机构管理办法，积极引导和发展排污权中介和评估市场，并通过资质管理和市场竞争的方式，提高排污权交易的专业化服务水平，从而降低企业排污权的交易成本，提高排污权交易市场的运作效率。同时，为确保排污权交易的真实性，环保部门应加强对中介机构和评估机构的监督管理。

(五)深化排污权金融创新，增强排污权交易市场活力［6］

排污权作为企业的一项投资，也可以视为一种资本，资本市场上的一些做法都可以用来借鉴。一是扩大排污权抵押贷款的范围。加强与各商业银行的协调，扩大受理排污权抵押贷款的银行范围，从而缓解新购排污权企业资金流转的问题，提升排污权的金融价值。二是发展排污权租赁市场。发展排污权租赁市场，开发闲置的排污权资源，从而提高排污权的使用效率。江苏省江阴市已经率先应用了这项措施［7］。三是发展排污权期货市场。在排污权市场较为成熟的条件下探索发展排污权期货交易市场，使得企业能够预估未来的排污权价格，并能够实现套期保值。通过以上3种资本市场上的做法，可以较大程度提高排污权交易市场的活力。

［1］ 颜蕾，彭建华.SO2初始排污权分配模式［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2010(10):60－64。

［2］ 胡晓舒.论中国排污权交易制度的构建［J］.经济研究导刊，2011(27):98－100.

［3］ 谢雯，尹彦品.河北省实施排污权交易的实践与反思［J］.经济与管理，2010，24(5):72 －75.

［4］ 孙佑海，丁敏.依法建立排污权交易制度［J］.环境保护，2009(5B):29－32.

［5］ 张京凯.关于排污权有偿使用和交易的调研报告——以嘉兴市、南京市、深圳市为例［J］.中国环境法治，2008(1):324－337.

［6］ 沈跃平，蔡华晨，周赦.嘉兴市排污权交易市场化改革的探索和思考［J］.现代商业，2011(29):71－72.

［7］ 彭本利，李爱年.论排污权交易发展的特点［J］.商业时代，2012(12):100－101.

(责任编辑 周江川)