基于“资预结合”理念的海关资产管理探究

资产是海关履行把关服务职能必不可少的物质基础，海关资产的安全性、资源配置的合理性和资产利用的有效性，与海关的行政能力和社会效益密切相关，是促进海关科学发展的关键因素。近年来，海关资产无论在数量和质量上，还是在结构和来源渠道方面都发生了很大的变化。如何强化资产管理，实现资源配置的科学化与效益化，是各级海关迫切需要解决的问题。笔者认为，海关各级预算单位应跳出“就资产论资产”的“管理孤岛”，通过完善部门预算管理，建立资产与预算管理有效结合的资产管理制度，实现以存量制约增量，以增量激活存量，这才是提高海关资产管理能力的根本出路。

一、“资预结合”的基本理念

资产管理与预算管理相结合(以下简称“资预结合”)，是指海关各级预算单位为保障海关职能任务的完成，根据资产配置标准、存量资产状况和资产处置计划等，有效利用资产存量，合理确定资产购置，统筹安排经费预算并严格执行的一种管理理念。2010年，海关总署出台《海关单位固定资产管理办法》，[注]海关总署：《海关单位固定资产管理办法》(署关保发〔2010〕378号)，2011年9月19日。强调海关固定资产管理活动应当遵循“资预结合”的原则，这一原则对推进海关财务改革，实现资产管理的规范化、科学化和精细化，建设节约型海关有着重要的指导意义。

(一)资产管理与预算管理的基本内容

传统的资产管理，通常仅指实物资产的管理，主要包括实物类资产的购置、使用、维护保养和处置，其目标局限于保证资产的安全完整，防止国有资产流失的较低层面上。在市场经济条件下，作为政府提供的公共物品的实际形态或物质载体，资产管理除包括上述基本内容外，还包括产权管理、资产购置计划编制及执行、资产运营及管理效率等较高层次要求。资产管理的最终目标，是通过管理和运作，实现公共物品提供效率的最大化。预算管理是指预算编制及预算执行和监督全过程中各项制度、业务规范的总和，是为确保预算资金规范运行而进行一系列组织、调节、监督活动的总称，是财政管理的中心环节。预算管理的基本内容包括：预算的编制与审批、预算的执行、决算的编制与审批，以及建立健全预算的法规制度和预算管理的基础工作。随着公共财政体系的确立，海关预算管理的目标在于，保证预算资金合理组织、有效运用，满足海关履行其职能的需要。

(二)资产管理与预算管理的关系

从公共支出角度看，资产管理与预算管理相辅相成、密不可分，都是海关资源管理的重要内容，都是公共支出有效性的保证。两者关系如下：

1.预算管理与资产管理相互促进。资产的形成、调剂、使用、处理等增减变动与预算编制、执行和决算过程具有统一性。在预算编制阶段，需要通过对资产存量的分析，提出资产配置审核意见，为编制预算提供准确的信息支持；在预算执行和调整阶段，预算执行部门提供资产形成信息，传递给预算管理部门，及时跟踪预算执行结果，为预算执行、调整和资产调剂提供参考依据；在预算报告分析阶段，预算管理部门通过全面总结分析资产的动态管理情况，形成资产报告与决算报告，并使之相互印证。

2.预算管理与资产管理相互制约。预算是资产形成的主渠道，预算管理水平的高低决定着资产配置是否合理，单位资产占有是否公平。同时，资产存量又是核定单位预算的基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在全面规范、加强管理、准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能科学核定资产配置、资产消耗和资产收益等预算。[注]彭照杉、林贻武、朱佑慧：《建立资产管理与预算管理相结合的国有资产管理新模式探讨》，《福建财会研究》2009年第9期。

鉴于以上关系，研究海关资产管理改革，离不开预算管理，必须同时在预算管理和资产管理上下功夫，从资源配置和资产使用管理角度严加控制，才能实现公共支出的有效管理，同时提高财政资金和公共物品的使用效率。

(三)实现资产管理与预算管理结合的要求

“资预结合”是一个涉及多环节、多方面内容的综合性问题。从预算管理环节上看，涉及预算编制、执行和决算等多个环节；从资产管理环节上看，涉及资产的配置、使用和处置等整个资产管理周期；从预算管理内容上看，包括资产配置标准、资产配置预算编制、资产收入管理、预算追加、政府采购预算、预算绩效考评等多方面内容。从海关资产管理的角度看，要实现“资预结合”，有四方面的基础要求：一是资产配置标准化。资产标准与经费标准、技术标准共同构成了海关经济资源配置的三大标准。“资预结合”改革要求全面梳理资产配置标准，认真清理过时的、缺失的标准，建立健全要素完整、类别齐全的资产配置标准体系。二是资产核算动态化。将资产核算纳入会计核算范围，建立资产科目明细简明、核算方法科学合理、统计指标实用准确的资产核算统计体系，实现对资产变动增减的及时、连续、全面、准确的反映。三是资产处置规范化。按照“总关统管、业务归口、分工协作”的原则，落实“先申报、再评估、后处置”的工作程序，建立财务、关务保障、技术等有关部门严密配合、相互制约的矩阵式处置监督体系。四是统筹资产购置与经费预算安排。按照海关单位建设发展规划、存量资产状况确定新增资产购建需求，依据资产存量价值、资产标准安排经费预算开支，同时对闲置的资产提出调剂利用计划，防止资产与经费管理脱节。[注]陈光、任默、高程军：《基于“资预结合”改革的装备实物资产管理的审计探讨》，《审计与理财》2011年第1期。

二、海关资产管理的现状与问题

资产管理与预算管理相脱节，既不利于资产管理，也不利于预算管理。行政单位国有资产管理工作中普遍存在的安全意识淡化、监控机制缺乏、使用效益低下等诸多问题在海关系统同样存在，具体表现为：

(一)资产购置环节缺乏有效控制机制

一方面，海关资产管理普遍存在基础薄弱、档案不完善、“家底”不清、存量不实的现象；另一方面，在部门预算的编制中，往往只强调经费的分配控制，对各预算单位存量资产的多少、存量资产的分布和使用缺少明晰的信息。因此，在资产的投资计划中，由于信息的不对称，主管部门重视的可能只是项目可行性和增量预算的安排，难以对资产存量实行全面管理，这导致预算安排方面无法对增量资产投入或项目资金投入形成有效的制衡。

(二)资产使用环节缺乏共享协调机制

在海关系统内部，资产从形成到使用涉及到财务、关务保障、技术、采购等诸多部门，容易演变成“谁拥有、谁支配使用”的封闭式资产运行模式。资产管理主要停留在账目管理层面，资产数据基本是静态数据。受自身利益的驱动，资产使用单位也往往热衷于项目经费的争取和资产的购置，而忽视实物资产的管理。在这种封闭运行模式下，难以克服资产使用中的低效和浪费，也使资产使用缺乏系统的协调机制，导致资源短缺与资源闲置并存。

(三)资产配置环节缺乏统筹激活机制

部门预算实施后，虽然已将海关资产的购置纳入预算管理范畴，通过海关政府采购、国库集中支付等方式，强化了对资产形成的监控，但预算管理模式仍是以投入控制为重点的传统管理模式，存量资产并没有纳入部门预算编制过程，编制侧重于控制支出的增长幅度和数量，执行强调按照预算规定的项目和数额执行支出，以控制超支为重点，致使许多单位在决定购置什么资产、如何配置资产时，缺乏统筹存量资产的激活机制。

(四)资产处置环节缺乏预算监督机制

根据《海关单位固定资产管理办法》的规定，海关单位处置车船装备、房屋土地建筑物及单位价值在一定范围以上的专用技术设备需经关务保障部门审核后，按规定权限进行审批，未经批准不得处置。由于单位的资产管理脱离了预算管理的范畴，有些部门将资产当作部门自有资产，擅自处置；对应当经过资产评估的“非转经”资产(非经营性资产转经营性资产)，不经评估，不按有关规定办理有关资产“非转经”核准转移申报审批手续，低价处置或低价出租给关系人，使资产的减少、报废、调拨等过程不仅规避资产管理，甚至成为腐败的根源。

三、基于“资预结合”的海关资产管理对策

强化海关资产管理，关键要构建资产配置管理与预算编制执行相统一、资产运行管理与预算执行相匹配、资产报告分析与预算报告分析相印证的海关“资预结合”公共资源管理框架(见图1)，使预算管理从传统的投入控制型管理模式向以产出和成果为导向的管理模式转化，从重点控制支出(投入)向重视资产使用绩效转变。

图1 海关“资预结合”公共资源管理框架

(一)健全资产配置标准体系

围绕部门预算管理要求和资产管理实际需要，制定和完善海关资产配置标准体系，配合海关政府采购和国库集中支付改革，科学合理地分配资源，节约高效地利用资源。资产配置标准要坚持为预算管理精细化服务的原则，以资产信息报告和资产使用绩效为基础，分类制订，系统配套。当前，海关应该依据财政部印发的《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准(试行)》、[注]财政部：《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准(试行)》(财行〔2011〕78号)，http：//www.zfcg.com/guide/2011-09-20/A330998.html，最后访问日期2013年5月16日。国管局印发的《中央国家机关办公设备和办公家具配置标准(试行)》，[注]国管局：《中央国家机关办公设备和办公家具配置标准(试行)》(国管资〔2009〕221号)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1555980.html，最后访问日期2013年5月16日。尽快出台《海关单位通用办公设备、办公家具配置标准》；修订和完善《海关单位办公用房的建设和配置标准》、《海关单位车船装备、专业技术装备配置标准》等；研究制定海关资产运行费用定额标准体系，重点是车船装备、房屋土地建筑物及大型专用技术设备等运行维护费标准。配置标准体系的建立与实施，有利于控制资产的增量，促进资产的流动和更新，优化资产结构。

(二)规范资产预算编制流程[注]林翰文、林火平：《行政事业单位资产管理与预算管理相结合的思考》，《求是》2010年第5期。

加强资产管理部门(关务保障部门)和预算管理部门(财务部门)之间的工作衔接和协调配合，明确部门预算审核职能分工，建立财保联审工作机制。在部门预算编审阶段，由资产管理部门根据单位资产存量和资产配置标准，提出初审意见后送预算管理部门。对经资产管理部门审核同意的资产购置项目，预算管理部门再结合资金情况提出项目安排建议，对确因特殊情况需增加的资产购置项目，需与资产管理部门协商一致后安排；在部门预算执行阶段，待细化、追加预算及专项中涉及资产配置的，要分解落实到具体项目上，并按审核流程进行审核；在报告分析阶段，拓展预算单位决算报告的内容，使决算报告不仅反映单位的预算收支，还要全面反映单位的资产和负债。不仅反映当年预算的执行结果，还要反映以往决策累计的财务效用和资产动态管理情况。

(三)拓展资产管理网络系统

一是构建智能化的海关物联网。[注]王竹萍：《基于条形码和RFID 技术的高校固定资产管理系统设计》，《杭州师范大学学报》2009年第1 期。采用RFID技术、[注]射频识别技术(Radio Frequency Identification，缩写RFID)是20世纪90年代开始兴起的一种自动识别技术。射频识别技术是一项利用射频信号通过空间耦合(交变磁场或电磁场)实现无接触信息传递并通过所传递的信息达到识别目的的技术。二维码技术、传感器技术、自动控制技术、传感网通讯技术、嵌入式终端技术、3G网络技术、云计算等先进技术手段，依托互联网、海关管理网，构建全程全面、精准细致、及时动态的海关物联网。二是建立集成化的关务保障管理信息平台。对海关资产管理信息系统进行功能拓展，与财务管理系统、政府采购管理系统、装备设备管理系统等信息系统进行关联整合，建立在H2010框架下的海关关务保障管理信息平台，对内可以实现系统间数据交换共享，对外可以完成数据报送和专项事务审批。三是加强海关资产的动态化管理。将海关资产的数量、品种、规格、结构、原值和现值、图片、地点等信息实时录入信息系统，涵盖需求计划、预算执行、采购、验收、入账、配备、使用、维修、处置等各个环节，实现对海关资产从“入口”到“出口”的“全生命周期”管理。四是实现海关财政管理决策科学化。通过对全方位、可靠、高效的动态数据进行统计分析，运用资产预算管理对资产的投入形成、调剂使用、审核报销、计价核算、处置报废进行监控，为资产管理部门(关务保障部门)和预算管理部门(财务部门)科学决策提供依据，从而保证海关资产的购置科学、配置合理、处置得当，最终提高海关资产使用效率。

(四)创新资产监管运行机制

一是盘活存量资产。在全面推行海关资产动态管理的基础上，结合公物仓建设，对海关的闲置固定资产及临时机构固定资产进行调剂，对现有办公设备、办公家具、大型专业技术设备等建立共建、共享、共用的机制，减少重复配置，提高财政资金使用效率。二是控制增量资产。根据资产存量、减量、资产配置标准、人员变动、未来工作需求等因素编制次年资产购置预算。资产购置预算经使用部门、关务保障部门和财务部门审核通过后，才能在次年进行购置。除特殊情况外，资产没有做预算的一律不得购置，这样可以最大限度地扼制资产购置随意和超标的现象。三是规范资产处置。在制度的框架下，海关须搭建闲置资产调剂平台，实现关区间的资源共享共用。依托北京产权交易所资产处置平台，对经批准同意处置的资产实行阳光操作、公开交易。对资产处置收入严格按照“收支两条线”的要求，及时纳入海关财务管理，确保海关资产处置收入“颗粒归仓”。四是引入绩效评估。将各类资产的运行效果体现在绩效评价报告中，并将海关各预算单位所有的收入支出纳入预算监管范围，对资产使用情况形成有力的激励或问责机制。海关资产管理绩效评价考核指标的设定，既包括人均办公设施设备占用量等静态指标，也要包括海关大型装备、设备的年使用机时、固定资产的完好率、账物一致性等动态指标。通过这些指标的分析评价，将考核结果与部门预算、部门负责人或直接责任人的晋升、任用等挂钩，推动各部门充分重视资产管理工作，为资产管理部门做好资产合理配置、资源共享等提供公平合理的依据。