村委会选举中的异化现象及其治理——基于组织社会学的分析

申端锋

一、问题提出与研究进路

自从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(下文简称《村民委员会组织法》)颁布以来，村民自治制度在中国乡土大地上走过了20多年的发展历程。尤其是1998年修订的《村民委员会组织法》正式颁布实施以后，村委会选举日渐规范化，“海选”得以普遍推广，选票成为村干部合法性的唯一来源。中国的村委会选举已经走向“常态化”，进入“平稳期”①。

伴随着乡村社会的民主进程，一些学者对村委会选举进行了一系列的观察，这些观察呈现了民主选举进入乡土社会的过程和遭遇，在学术界掀起了一股研究“草根民主”的热潮。总体来看，乡村社会的基层民主研究多集中在选举程序的规范性方面，选举程序、两委关系、乡村关系、村民参与以及民主效应等问题成为学者关注的焦点，被予以广泛讨论。除了少数的批评声音②之外，这一时期的村民自治研究大都认为选举程序与民主之间存在正相关关系。研究者均是在民主的视角下观察和定位村委会选举的，探讨村委会选举与村级民主乃至更高层级民主的关系，认为村委会选举所带来的民主实践是一种“草根民主”，并希冀通过草根民主的发展来自下而上地推进国家民主的发展。

但是，我国村委会选举的实践表明，村委会选举的民主效应并不十分明显，村民自治发展遭遇诸多困境，面临某些基础性危机。③针对村民自治绩效的某些衰减状况，王金红等学者进行了有益的探索，他们先是提出“制度过密化”的解释视角，即村民自治在追求制度化过程中制度供给超过制度需求，出现制度过剩和内在冲突，导致制度边际效用递减，村民自治陷入制度过密化的陷阱。④在后来的研究中，王金红等进一步修正了自己的观点，认为村民自治的制度过密与制度不足共存，其深层次原因是村民自治实践具有“反向民主”的特征，割裂了民主与治理的有机联系，造成民主诉求与治理绩效的内在冲突，从而导致村民自治绩效的衰减。⑤这一观点论证了民主与治理的关系，较之于学界主流普遍奉行的单向度民主视角，具有一定的创新意义，但王金红等人的研究并没有摆脱民主视角的束缚，存在一定的局限性。

民主视角下的村民自治研究主要关注选举程序及其民主效应，忽视了对组织环境因素的考察。实际上，村民自治是在乡村社会中实践的，村民自治的绩效必然受到环境因素的影响与规制。离开组织环境的视角来研究村民自治，就无法真正理解村民自治的实践逻辑。因此，本文试图借鉴组织社会学的理论资源，从组织而非民主的视角来考察村民自治。

组织社会学的自然系统视角认为，组织是一种调整自己适应所处环境以求生存的社会群体⑥。持此类观点的研究者更加关注的是行为而不是结构，强调个人及环境对组织的约束。塞尔兹尼克认为，组织结构如同具有适应能力的生物体一样，会对参与者的特点和要求以及外部环境的影响作出反应。他对美国田纳西河流域管理局进行研究，考察了组织目标是如何被置换或破坏的情况，为此类研究提供了一种模式。⑦

由此，笔者以田野调查为基础，对近十年来村委会选举的组织程序、参与主体、动员手段以及动机认定等问题进行分析，揭示村民自治异化的内在机制，并给出对策建议。笔者认为，村民自治存在诸多困境，制度供给只是表层原因，其深层次原因是基层民主与乡村社会之间的关系失调。村民自治单方面重视选举程序的规范化，忽视了组织环境因素，导致选举与组织目标割裂，结果损害了村民自治的发展，使其陷入困境。

二、选举规范化与政治冷漠

经过多年的村委会选举操练，选举在中国农村已经为广大乡村干部和农民群众所熟悉。学界所理解的选举程序一般指选举本身，包括选民资格的确定、候选人的产生以及投票规则等。本文所讲的选举程序链条更长，除了选举现场之外，还包括基层政府对村委会选举的组织、验收等，每一个环节都有章可循。我们以河南省遂平县和平乡第五届村委会换届选举为例，具体分析规范化的选举程序的实践过程。该乡的选举从2005年2月1日开始启动，至4月30日结束，共分为六个阶段(见表1)。

表1 2005年和平乡第五届村委会换届选举程序

自从1987年《中华人民共和国村民委员会组织 法(试行)》颁布以来，村委会选举程序的规范化就一直是村民自治的主要着力点。在民政部门的大力推动下，我国各个省份在村委会选举上都制定了自己的实施细则，各级地方政府在实践中也都形成了一整套较为成熟的制度安排和工作方案。只是不同地方、不同村的换届选举在具体的工作细节上有所不同，侧重点不一样，有些环节比较凸显，有些环节相对简化而已。表1显示的和平乡村委会换届选举过程基本上反映了目前我国村委会换届选举的程序性内容，体现出选举程序的规范化。村委会选举程序的规范化意味着村委会选举程序作为一种刚性规则发挥着基础性作用，其最大的作用在于改变了村干部产生的规则，乡镇政府、选民和候选人都在这样一个基本的框架内考量、定位自己的行为方式。

从乡镇政府来看，乡镇政府主要承担村委会换届选举的组织工作，成立专门的工作班子，制订工作方案，拿出专项经费。乡镇政府对村委会选举的指导作用主要体现在选举前和选举后。在选举正式启动之前，乡镇一般会对村两委班子进行民主测评;选举之后，对村委会换届选举进行验收，并督促新的村委会建章立制，完善各项工作。在这一系列的工作中，乡镇政府的主要职责和目标都是为了确保村委会换届选举的顺利进行，确保选举程序的规范化。因而，乡镇政府在村委会换届选举中严格按照选举程序办事，直接干预很少，他们是选举规则的制定者和维护者。我们的调查也印证了这一情况。至于村干部当选与否，最终由选票来决定。其实，村委会选举作为一个新生事物刚在农村推广的时候，中央和地方政府均有很多顾虑。经过20多年的民主实践，政府的态度逐渐趋于理性化:让选民放开去选，而不是害怕选举;为选举提供保障，而不干预选举。这种转变使得政府成为选举程序的制定者、组织者、维护者和监督者。

从候选人来看，从1999年开始，村委会选举的一个关键词就是“海选”。此前，村委会候选人都是上面指定或是从在职村干部中选定的。“海选”彻底改变了游戏规则，使选举本身的重要性真正凸显出来。选举成为候选人走上村庄政治舞台的唯一渠道，选票成为村干部的唯一合法性来源。在刚性的选举规则面前，候选人往往以自身处境来考虑是否参选，有些是为了个人及家族的社会声誉，有些是看中村干部这一职位的社会资本效应，还有一些是被选民和乡村干部动员参与选举的，另有一些就是为了获得经济利益。最后一种考虑在市场经济条件下愈加凸显，候选人的行为动机日趋理性化。

从选民来看，在村委会选举中，选民不再盲从，也不再有超乎寻常的参与期待与热情。与学者的民主期待不同，选民在参与选举时有着自己的理性考虑。据笔者调查，在大多数村庄，除了每个村民小组的两名选举委员会成员以外，一般村民的参选热情并不是太高，去现场投票的选民不会超过50%。村选举委员会的工作人员在通知本组选民参加选举时，一些选民会以干农活等理由拒绝参加，或者让其帮忙填选票，而有些选民甚至连选谁都不会说，对选举漠不关心。在村民看来，选谁当干部与自己关系不大。选民的行动逻辑是，如果与某位候选人关系不好，那就一定要去，目的是要把他选下来;收了别人的好处的或者与某候选人关系较好的也会去，目的是要把他选上来。如果既没有自己反对的人，也没有自己支持的人，那么，忙与不忙就成为参加选举与否的重要因素。这种理性化的态度表明村委会选举已经从早期的热闹喧嚣回归于平静，归位于常态。

村委会换届选举中参与主体的理性化是选举程序规范化的集中表现。在选举程序越来越规范化之后，各参与主体对村委会选举的认识也越来越理性化，他们都能在乡村治理和乡村生活的场域中，结合自身的境遇来看待村委会选举，采取相应的行为，历经了早期的漠然、犹豫与憧憬，他们的行为趋于平和，对村委会选举普遍接受并习以为常。但是，这种理性化带来了新的问题，即各参与主体没有了激情和期待，而政治是需要理想的。对基层政府而言，选举成为他们份内的事，是一项重要的工作;对候选人而言，选举是他们参与村庄政治的一个渠道;对选民而言，选举是一种行为，一种与下田干活没有根本差别的行为。这就导致政府介入的效度较差，只是程序和形式上的介入，以维护稳定为最高目的，不关心实际效果;候选人缺乏理想抱负，大多出于私人目的参选，行为动机不纯;选民缺乏选举热情，参与与否有自己的行动逻辑。村委会选举中各参与主体的理性化带来的不是参与热情，而是政治冷漠。由此，规范化的选举程序极易流于形式，缺乏实质内容，并且容易被其他力量所利用，对村民自治造成损害。

三、选举动员手段的异化

选举动员是规范化选举的共生现象。只要有选举，就有选举动员。在村委会选举实践中，候选人在村落熟人社会里动员选民支持自己，也就是俗称的“拉票”，逐步形成了如下几种常见的动员手段。

第一，依靠家族势力进行动员。在家族势力突出的农村，家族网络成为候选人的主要动员渠道。笔者在山东、江西农村调查发现，候选人主要通过家族网络来进行选举动员，获得支持，从而顺利当选。在这些地方的村庄里，一般是大姓和大房的候选人当选。这种选举结果基本上没有悬念，因为村庄内部各个家族和房支之间的力量格局是比较清晰的，也是长期形成的，相对稳定。小姓和小房支的候选人当选的可能性几乎没有。即使这些候选人当选，他们也难以长期干下去，所以他们一般也不会竞选村干部。在这样的村庄里，村干部实际上是家族力量的代表，村两委班子的成员结构与村庄内部家族力量结构基本上是一致的。不过，随着现代性的进入，家族力量在村庄治理中所发挥的作用日益弱化，只有部分地区的农村存在这种情况。

第二，依靠地方黑恶势力进行动员。这是一种通过暴力手段进行的非常规动员。这里所讲的黑恶势力主要指两种情况:一是村庄之外的黑社会，他们主要在县城或市区，但与村庄有关系;二是村庄内的“小混混”。在一些地方的村委会换届选举中，一些候选人为了当选，花钱从县城或市区把黑社会势力请到选举现场，或者将本村的“小混混”招到选举现场，试图借此获得更多的票数。农村税费改革后，基层组织的权力弱化，社会控制能力降低，地方黑恶势力和乡村“混混”开始介入乡村治理，参与到选举中，试图影响并操纵村委会选举。这种干扰村委会选举的现象越来越多，引起了选民的极大恐慌。

第三，通过贿选进行动员。贿选是指通过花钱请客送礼来拉票。这在一些资源型村庄表现较为突出。比如山西的一些村庄，在村委会换届选举中，有些候选人动辄花费数百万元进行拉票。在我们调查的河南、湖北农村，虽然没有什么集体资源，但也出现了不同程度的贿选拉票现象。在村委会换届选举中，最热闹的就是选举前的拉票，候选人发烟，送糖，请客，送礼，各显神通。这种候选人之间互相攀比花钱拉票现象，成为村委会选举的乱象之一。

第四，通过上访进行动员。这种动员手段是指通过上访揭发竞争对手，达到间接为自己拉票的目的。村委会换届选举期间也是农民上访的高发期，上访者通过上访赢得选民的支持，并引入政府力量将竞争对手打倒，这种动员手段在派系斗争频繁的村庄较为常见。我们在农村调查时了解到，在村委会换届选举中，一位候选人组织村民到县乡集体上访，反映另一位候选人(在职村干部)有经济问题，要求上级政府处理;还有一些老党员直接到县乡集体上访，要求查处在职村干部，坚决不再让他担任村干部，不能参加选举。迫于压力，乡政府往往会对这样的村干部实行劝退。上访作为一种动员手段，是借用政府力量进行的动员，目的是打倒他人、推出自己。用这种手段进行动员的村庄，一般派系斗争较为严重，双方轮流上访，最终导致村委会换届选举的失败。

在农村分田到户以后，村庄去集体化和村民原子化现象严重，农民呈现一盘散沙的格局。在这样一个不规则的熟人社会里进行村委会选举，候选人的动员主要通过村庄传统资源和政府力量进行，甚至借助于一些非法的暴力手段，基本上没有制度化的动员手段。可见，在村委会选举中动员手段的异化现象已经成为非常突出的问题。这不仅影响到选举和治理本身，而且在老百姓中间造成了非常恶劣的影响。但是，村庄选举总是需要动员的。在公共性的动员机制无法有效发挥作用的情况下，通过私人化的网络进行动员就成为一个现实的选择，选举动员手段的异化现象不可避免。

上述候选人动员手段的异化，一方面表明了选举程序作为一种刚性规则在发挥作用，各参与主体都对选举程序没有异议，基本上是在选举程序的框架内活动。另一方面，动员手段的异化也意味着选举程序的规范化带来的是一个意想不到的后果，程序的合理性并没有带来实质的合理性，反而被其他力量所利用。

动员手段的异化恰恰是由村委会选举的规范化造成的，这种异化与两个因素有关:一是村委会选举缺乏制度化的动员手段，这与不规则的熟人社会和治理体制相关;二是乡村治理自身的变化导致选举程序被其他力量利用，从而改变了规范化程序的实质内容。由此，只靠选举程序的规范化无法解决候选人动员手段异化的问题。最关键的问题不是选举程序的问题，而是组织治理的问题，不是程序正义的问题，而是实质正义的问题。动员手段的异化必须在组织治理的框架内予以解决，就程序谈程序，就制度谈制度，势必带来动员手段的异化，从而加剧选举的异化。

四、村干部机会主义与村民自治的目标替代

我们在推进基层民主的时候，往往过于重视制度和程序的规范化，忽视了其与组织环境因素的关联。这非但没有带来民主质量和治理绩效的提升，反而出现了动员异化这一意外后果，从而导致民主选举与组织目标的割裂。这种村民自治的目标替代主要体现在当选村干部的动机及行为异化，机会主义倾向明显，致使村民自治的功能受到严重损害。

《村民委员会组织法》对于村委会成员候选人资格均有明确的规定。候选人资格的制度化规定可以将不符合条件的候选人排除，但却无法保障符合条件的候选人在动机上没有瑕疵。也即是说，严格的选举程序并不能确保选出一个村的好的当家人出来，这是当前村委会选举普遍面临的一个严峻考验。

村民自治实践表明，经过严格的选举程序选出来的村干部，其中有一部分上任后不能很好地履行自己的职责，工作缺乏积极性，缺乏长远规划，短期行为多，有的村干部甚至有捞一把就走的动机。具体表现为以下几个方面。

第一，雇佣化思想严重。一些人当村干部的目的就是为了一年几千块的工资。当选后，他们把自己视为乡政府的雇工，工作不主动，不为老百姓办实事。他们每天的工作就是开会，填报表，或者张贴一下公告，应付一下乡政府的检查。农村税费改革后，农业税取消，农村工作的强度较之以前大为减轻。当村干部不仅可以一年拿几千元的工资，也不耽搁干自己的农活，还可以经营副业，因而，在一部分人看来，“现在当村干部划得来”。

第二，捞一把思想严重。一些候选人想当村干部的目的就是获取好处。上任后，他们千方百计为自己谋利，而不是想办法为村民谋利益。如果说1990年代村干部最大的问题是“吃喝风”，那么，目前村干部最大的问题就是“变卖风”。在土地、山林、鱼塘等集体资产的承包上，这些村干部为了方便个人捞取好处，变相变卖集体资产，涸泽而渔，根本不顾广大村民的利益，也不替下一届村干部考虑，致使村集体资产迅速流失。

第三，儿戏化思想严重。我们在湖北农村调查时了解到多起村干部任期不满中途就辞职不干的案例。据当地一位分管组织工作的乡镇党委副书记讲，这一现象今后会越来越多，应该引起高度重视。为什么有些候选人当选后不到三年就辞职不干，视村干部去留为儿戏?其中原因主要有以下几个方面:一是一些候选人千方百计竞选村干部，但成功当选后发现村干部这一职位并不像自己想象的那样有油水，而且工资低，不但得不到什么好处，甚至还要倒贴，就选择辞职不干。二是一些村干部因为知道自己下一届肯定选不上，为了避免难堪而提前辞职不干。

无论是雇佣化思想，还是捞一把意识，抑或是儿戏化态度，这些不同动机的村干部都是通过规范化的程序选举出来的。在规范化的选举程序下，候选人的动机难以确认。动机不纯的候选人千方百计参加竞选，真正有能力、有头脑的村民不愿意当村干部。这就无法确保选出村庄中公道正派、真正能带领大家共同富裕的村干部。加之后面的监督失效，导致“三年一选，一选乱三年”的现象出现，严重影响了乡村治理绩效。

可以说，村委会选举程序的规范化带来的并不是民主化，也不是村民自治能力的提升。相反，村委会选举程序的规范化带来的是选举程序与组织目标的背离以及种种异化现象，如动员手段异化、村干部行为机会主义等。村民自治的民主目标被村干部的机会主义目标替代，村民自治的功能虚化。

五、基本结论与政策建议

在组织社会学的视角下讨论村委会选举对村民自治组织目标的影响，本文发现，选举程序规范化受到组织环境的影响，与组织目标相背离，村民自治组织成为当选村干部获取利益的工具，而非村民当家作主的制度平台，组织目标替代由此发生。

组织社会学为我们观察村民自治提供了一个新的视角，并促使我们对村民自治研究的主流分析框架进行反思。学界的主流分析框架是“程序民主”，注重选举程序与民主政治的关联，其局限是无法看到复杂的环境因素，只在制度设计和程序制定上做文章，价值预设的色彩过于浓重，妨碍了我们对选举真实逻辑的理解。因此，为了克服村委会选举中的异化现象，对之进行有效治理，就必须摆脱单向度的选举程序规范化的视角，引入对组织治理因素的考量，促进村民自治的善治。为此，笔者提出如下治理对策。

第一，完善《村民委员会组织法》，回应乡村治理问题。村民自治包括四大民主。除了民主选举外，要更加重视民主决策、民主管理和民主监督，充分考量治理因素在村民自治中的作用，而不仅仅注重选举程序的规范化。在未来《村民委员会组织法》的修订中，应该进一步加强和完善相关条款，使《村民委员会组织法》更加契合于乡村治理的实际，促进村民自治绩效的提升。

第二，适当延长村干部任期。按照现行《村民委员会组织法》的规定，村干部的任期是三年，每三年举行一次换届选举。三年对于当选村干部开展实质性工作而言时间太短。村干部当选后，第一年要熟悉情况，班子成员之间要相互磨合，第二年才能考虑为村民做些实事，第三年就面临下一次的选举，要考虑自己的去留问题。此所谓“一年看，二年干，三年等着换”的状态，不利于村干部队伍的稳定以及集中时间、精力做大事。尤其在派系问题比较突出的村庄，村干部的更换是非常快的，更容易诱发村干部的短期行为，缺乏长远预期，做一天和尚撞一天钟。为了避免村干部的机会主义倾向，保持村干部队伍的稳定性，建议适当延长村干部任期，由原来的三年延长为五年。

第三，重视村干部培养。选举的前提是有合适的人选存在。如果没有合适的人选，那么无论如何也选举不出村民自治中村民所需要的村干部。但是，就目前而言，我国村民自治过于重视选举出村干部，忽视了村干部的培养。由于村干部培养机制的缺乏，候选人基本上处于放任自流、自生自灭、自我成长的状态，思想政治素质不高，从而表现为动员手段和参选动机的异化现象。而在村委会选举中，对于候选人的动机和思想政治素质，选举程序是无法识别的。因此，合适的村干部人选不是只靠选举就能够解决的，我们在进一步推进和规范村委会选举的同时，要加强农村干部包括后备干部的培养工作，建立健全农村干部培养体系，从而促进村民自治的良性发展。

注释

①吴兢:《村委会今年将大规模换届 村官选举走向常态化》，《人民日报》2008年1月9日。②沈延生:《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期;党国英:《论乡村民主政治的发展——兼论中国乡村民主政治改革》，《开放导报》2004年第6期。③吴毅、李德瑞:《二十年农村政治研究的演进与转向——兼论一段公共学术运动的兴起与终结》，《开放时代》2007年第2期;于建嵘:《村民自治:价值和困境——兼论〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的修改》，《学习与探索》2010年第4期;申端锋:《村民自治是如何搞偏的》，《人民论坛》2010年第34期。④王金红、蒋达勇:《制度过密化:解释村民自治发展瓶颈的一种理论假设》，《华南师范大学学报》(社会科学版)2008年第2期;蒋达勇、王金红:《制度过密化:村民自治不能承受之重——以广东FB村为例的实证分析》，《社会学》2009年第4期。⑤蒋达勇、王金红:《反向民主对村民自治制度绩效的影响——一个新的理论解释》，《开放时代》2012年第5期。⑥⑦［美］W·理查德·斯科特、杰拉尔德·F·戴维斯:《组织理论:理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社，2011年，第69、83—86 页。

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