城乡统筹发展与乡镇政府职能转变*

刘兆鑫

当前，我国乡镇政府改革正处于以职能转变为核心的攻坚阶段，其方向是调整乡镇政府职能结构，突出社会管理和公共服务，建设服务型乡镇政府。这一改革方向源于多方面动因:一是国家行政管理体制在整体上趋向于减少政府对经济的微观介入，理顺政府、市场和社会的关系，促进行政模式由全能、管制型向有限、服务型转变;二是历史遗留的乡镇债务和取消农业税费后乡镇财政压力加大等现实问题，迫切要求从根本上遏制基层政府的扩张趋势，以明确的职能定位促进乡镇行政体系的良性运转;三是以减轻农民负担、缩小城乡差距、促进城乡统筹发展为目标，以农村税费改革为起点，推动乡镇政府从汲取型向反哺型转变，克服国家权力在乡镇地区的“内卷化”倾向，通过强化社会管理和公共服务职能重构乡镇治理的合法性来源。也就是说，当前我国乡镇政府的职能转变具有两重规定性:一是建设民主、法治、高效的现代性政府的一般要求，二是乡镇政府作为国家行政体制中的一级节点在城乡统筹发展中承担积极责任的特殊性要求。因此，除了关注乡镇政府改革的一般性要求，以城乡统筹发展为逻辑起点观察乡镇政府职能转变问题是当前研究应着力加强的方向。鉴于此，本文从城乡统筹发展的角度对乡镇政府职能转变的困境进行分析，并尝试性地提出几点政策建议。

一、乡镇政府职能转变面临的困境

我国乡镇政府改革既进行过数次全国性的机构调整与精简，也有多样化的地方政府自主推行的模式创新，特别是2009年国务院下达《关于深化乡镇机构改革的指导意见》以来，各地在分类改革原则下加大了乡镇政府改革的力度。有学者将以往这些改革措施归纳为“撤并乡镇”、“三办一所”、“综合配套”、“强镇扩权”、“大部制”五种模式。①总体来看，这些改革措施取得了一定成效，乡镇政府参与生产性和经营性事务的行为得到一定程度抑制，直接干预农业生产和催种催收的职能不断收缩，机构规模和干部编制保持稳定。但由于改革并未实质性地触及体制性障碍，乡镇政府职能转变陷入瓶颈，凸显出两大基本矛盾。

1.乡镇政府的经济偏好与乡镇政府职能去经济化之间的矛盾

乡镇政府职能转变的一个核心任务就是扭转乡镇政府以经济增长为工作重心的局面，减少政府直接干预经济活动的行为。但就目前状况来看，乡镇政府职能的去经济化程度仍然十分有限。一是招商引资等经济工作仍是乡镇政府的首要选择。2009年的一份抽样调查显示，“绝大多数乡镇领导(83%)认为发展经济是乡镇政府的主要职能，63.52%的干部忙于农业产业结构调整，42.96%的干部忙于农田基本建设，20.42%的乡镇干部忙于招商引资。乡镇政府的职能仍没有根本性的转变”②。这种工作重心不仅表现在事务方面，也表现在资源方面。“所有乡镇，无论富裕还是贫穷，都投入了大量资源和人员进行招商引资”，“本该用于服务农民的资金，也被挪用于招待潜在投资者”。③二是乡镇政府促进经济发展的工作方式有待进一步转变。经济发展始终是政府不可忽视的职责，但关键是以何种方式促进经济发展。目前的共识是，以优化投资环境、规范市场运作、加强企业服务等间接方式为经济发展服务，这也是服务型政府建设的题中应有之意。然而，多数乡镇政府仍然延续“跑马圈钱”的方式，以政府决策代替市场选择，简单地以项目和吸引投资的多少论成败，甚至以政府直接投资带动企业投资、以免征业权转移费为代价刺激项目和资金落户本地。总体来看，我国乡镇政府仍保持着较强的经济偏好，不消解这种偏好，乡镇政府职能转变就难以落到实处。但是，除了GDP导向的干部考核制度和官员参与项目谋利的权力失范等诱因外，经济发展水平对乡镇事务的决定性作用也是不容乡镇政府忽视的前提性因素。

2.乡镇公共服务需求增长与乡镇政府公共服务能力不足之间的矛盾

乡镇政府职能转变既要作减法，也要作加法，重点是增加乡镇公共服务供给。温家宝曾指出公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。从当前形势来看，这些方面恰恰都是制约乡镇经济社会发展的重要因素，乡镇公共服务供给严重短缺。我国多数乡镇目前经济状况不佳，财政收入十分有限，加之巨额债务问题，乡镇政府根本无力供给公共服务，拖欠教师工资等现象不断上演，取消农业税费以后一些乡镇甚至出现农田水利等原有公共服务萎缩的现象。这种加强乡镇公共服务供给的要求与乡镇政府公共服务能力不足之间的矛盾始终制约着乡镇政府的职能转变。这个基本矛盾不解决就很难从根本上强化乡镇政府的公共服务职能。

二、从城乡统筹看乡镇政府职能转变

许多研究已经指出，压力型体制是造成乡镇治理困境和制约乡镇政府职能转变的关键。一方面，分税制和“乡财县管”以后乡镇政府财力下降，形成“财权上收”;另一方面，自上而下的等级结构和人事控制又造成“事权下沉”。这种财权与事权、责任与权力的不对等引发了乡镇政府职能的错位、越位和失位。笔者认为，压力型体制的存在有其不当影响，但消解乡镇政府职能转变的困境更需要从城乡关系出发把握体制改革的方向。

1.我国已进入以工商业型经济为主要财政收入来源的时代

财权向上集中的分税制一直被认为是削弱乡镇政府能力的体制性因素，因此要求重新划分财权的呼声很高。但是我们必须认识到，取消农业税费后，农业经济对公共财政的贡献也随之取消，我国已事实上进入了以工商业经济为主要财政收入来源的时代。实际上，2005年全国农业税费收入约为1000亿元，只占全国财政收入的1.8%，而2012年中央仅用于支付农村免费义务教育的专项经费就达880亿元，几乎相当于2005年全国农业税费的总收入。从地方个案来看，以整体经济实力较强的温州市平阳县为例，2010年该县29个乡镇政府中，年县财政口径税收收入低于10万元的就达到8个，这种收入状况连维持机构运转都困难，更不用说维持公共服务供给了。也就是说，即使仍然维持征收农业税费和20%的地方自筹，或者将优质税源重新分配给乡镇，在当前推行城乡一体发展、缩小城乡公共服务差距的国家战略之下，农业型乡镇政府如不获得外部财力支持仍然无力支付公共服务供给。从世界经验来看，随着城镇化持续推进，工商业型经济补贴农业发展、城市型财政支持农村基础公共服务是大势所趋。换言之，以农养农、以农业经济支撑乡村公共服务，或者说以农业型财政收入供养城乡均等化的公共服务体系从理论上来讲是不可能的，这也是制约乡镇政府履职能力的深层次原因。这就意味着我们不能仅仅将注意力集中于乡镇政府权责统一上，更要关注公共资源在政府间的合理分配。乡镇公共服务状况的改善是以工商业经济为收入来源的公共财政体系补贴农村发展的结果，是公共财政再分配功能的体现。因此，消解乡镇政府的经济偏好，增强乡镇公共服务供给能力，根本问题不在于分税制的收入结构上，而是支出结构。而事实上，分税制恰恰在上级政府层面形成了调节城乡和区域公共财政资源不均衡的可能性。

2.城乡公共事务走向一体化规划与管理要求乡镇治理走向多元化

在当前形势下，乡镇政府改革再强调“经济型政府”向“服务型政府”转变已没有多少实际意义，问题的关键是应遵循什么原则来确立乡镇政府的职责范围。城乡统筹发展要求将城乡公共事务纳入一体化规划与管理的体系，在基础设施、社会保障体系以及经济发展政策等多个方面兼顾城乡地区，这也规定了乡镇政府的履职方向。一方面，中央政府开始使用直接管理的方式增加农村地区的公共服务供给，比如“村村通”工程、农村基本养老和医疗保险制度等惠及乡镇的公共服务都是中央政府直接介入的结果。同时，政府购买公共服务的力度不断加大也代表了一部分乡镇公共事务可以不经由乡镇政府来予以处理。另一方面，一些省级政府在加强区域协调发展的进程中开始加强城乡基础设施的统一规划建设。比如，河南省在中原经济区建设中将新型农村社区建设纳入了新型城镇化的统一部署中，并加大省级政府直接参与乡镇建设的力度。总体来看，城乡一体化规划与管理体现出乡镇公共事务有不断增加的趋势，但不意味着乡镇政府的负担也随之增加。可以说，乡镇政府没有能力也没有必要全部承担这些事务，原因在于乡镇公共事务已经超出乡镇政府职权所涉及的辖域范围而需要由上级政府进行统一管理。从这个角度来说，我们不能把乡镇政府职能转变等同于乡镇公共服务的增加，乡镇公共服务的供给管理是从中央到地方应该共同承担的责任。因此，推进乡镇政府职能转变首先要打破乡镇政府为乡镇公共事务全权代表的身份束缚，允许政府和社会的多元主体参与到乡镇治理中来，在此基础上再明确乡镇政府的履职范围和方式。

3.城乡“中心—边缘”式的行政等级结构制约乡镇发展

空间政治学理论很早就指出，空间差异有相当一部分形成于空间组织的分化，而政府作为最大的空间组织，其在行政体系中的地位影响着所在地区的发展。这一点在我国表现得较为明显，政府所在地的发展潜力往往与政府的行政级别成正比，越往行政体制的末端，地方政府的行动能力越弱化。从这个角度来看，许多研究所关注的县乡关系不顺实际上可以上溯到城乡矛盾的层次上。一是县级政府本身就处于被剥夺的地位，无力支持乡镇发展。我国长期实行市管县体制，县级政府在行政级别上受制于城市政府，造成城市在财税分成、基建投资等方面享有优先权，来自上级政府的财政支持被城市截流，到了县级以下时已所剩不多。二是以城市为中心的发展模式汲取了城市政府所管辖的诸多县域的资源和发展机会，形成了农村支持城市的格局。这就造成县乡两级政府的资源困境，县级政府只能以行政命令的方式强行要求乡镇政府执行某些任务，而以广大农村为主的乡镇地区则只能处于被挤压的状态。“由于乡镇的直接上级——县政府也经常面临财政困境，而其摆脱财政困境的重要途径之一便是凭借政治与行政的强势地位强制挤压乡镇政府的财政空间，这种情况使乡镇政府本来就十分有限的财力进一步受到削弱。”④因此，县乡之间的压力型体制的实质是城乡“中心—边缘”的行政等级结构。当然，这并不意味着要把所有地方政府都变成平级政府，等级结构始终是行政体制的一大特征，而问题是现有体制将城乡塑造成两个对立发展的空间，并使乡村处于城市的支配之下。要克服这种局面，一方面要消除城市政府与县乡政府的等级关系，另一方面也可以借鉴一些国家实行的“隶属但不干预”的行政区划体制。比如，美国在一些大型城市之下也设有镇，但即使镇的人口再少，其治理也是由中央、州、市和镇政府就各自应承担的职责进行分工，虽然镇在行政区划上隶属于市，但市政府无权干预镇的地方性事务。总而言之，城乡对立的格局正是由城乡等级化的行政体制来维持的，而当下要追求逆向改善则必须破除这种城市支配乡村的体制，这成为调整乡镇行政体制必须要考虑的基本因素。

综上所述，工商业型经济的发展促进了社会资源向城镇流动，而城乡分治的行政体制又加剧了公共资源的不合理分配，从而形成穷者愈穷、富者愈富的局面，制约了乡镇政府的职能转变。在实践方面，十八大报告在行政体制改革部分已经提出深化乡镇行政体制改革的方针，与以往不同的是，十八大报告用“体制改革”取代了“机构改革”的提法，这一变动代表了中央要从理顺体制关系的层面推动乡镇政府职能转变，这是对传统改革路径的突破和超越。同时，十八大报告在加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的部分又指出，要加快完善城乡发展一体化体制机制、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。经过前文分析，笔者认为，这两部分改革要求具有内在关联性。政府与市场是社会资源分配的两种基本手段，政府手段更是在市场的自然选择之外纠正分配失衡的主要途径，是构成城乡发展一体化体制机制不可或缺的组成部分。城乡统筹发展是我国经济社会协调进步的基本原则，而城乡统筹的行政体制规定着乡镇政府职能转变的实现路径。因此，继续深入推进乡镇政府职能转变要着眼于以工哺农、以城补乡、以先进地区带动后进地区的路径建构，要着力于完善统筹城乡发展的行政体制。

三、深入推进乡镇政府职能转变的路径

乡镇政府职能转变既需要地方政府的创新精神，又需要加强顶层设计，而后者是解决当前改革瓶颈问题的关键。继续深入推进乡镇政府职能转变必须着眼于城乡统筹发展的内在规定性，具体可以从三个方面着手。

1.重构乡镇公共治理的主体结构

乡镇公共事务可以按照公共物品的性质划分为三类:一类是全国性公共物品，包括社会保障、环境治理、国家安全和防务、基础教育等。如新型农村合作医疗和养老保险服务的建立和维持。国务院2013年3月明确将建立城乡统一的社会保障体系列为经济社会改革的九件大事之一，标志着农村社会保障也将被纳入全国性公共物品的行列。二类是区域性公共物品，包括城乡规划、区域公共基础设施等。三类是地方性公共物品，包括劳动就业、垃圾卫生、社会治安、农田水利等。全国性公共物品和区域性公共物品因其具有广泛的非排他性和非拥挤性特点，更适合国家统一组织落实，由地方政府供给反而会增加公共物品供给分配上的不均衡性，一些地方出现的断头公路现象就是最好例证。近些年，我们对城乡统筹公共服务体系的不断探索以及省级政府加强城乡一体规划等工作都说明，乡镇公共事务的处理越来越需要上级政府的统一协调和政府间的合作。因此，应该建构各级政府在乡镇公共事务中的职能分工体制，明确中央、省、县、乡各级政府在乡镇公共事务上的责任。在划分全国性公共事务、区域性公共事务和地方性公共事务的基础上，界定乡镇政府的具体职能，着重强化其处理地方性公共事务的职责和自主性，甚至可以促进形成“地方谋发展、上级保服务”的合作局面。

2.调整财政转移支付结构

财政转移支付是以工补农的主要渠道之一。一般认为，加大对乡镇的财政转移支付力度、增加专项支付的数量是改革的方向，但从城乡统筹的角度来说，财政体制改革更要关注财政转移支付的结构优化，而增加专项支付的建议却是不值得提倡的。在多元参与乡镇治理的预期下，财政转移支付结构的优化方向是在增加对农支付额度的同时，提高一般性转移支付的比例，减少专项转移支付和税收返还比例。原因在于:一是需要增加乡镇政府应对地方性公共事务的能力和自主性，二是要调节财政资源的强弱分化，提高财政再分配功能的绩效。而专项转移支付结构起不到这个作用，也削弱了乡镇政府独立处理地方性事务的能力，税收返还实际上造成穷者越穷、富者越富，对改善地区差异起不到实质作用。同样道理，省级财政转移支付也应该遵循这一原则。相应地，配合财政转移支付结构的优化，乡镇政府履行职能的方式必须得到有效规范。简单来讲，就是要提高三个方面的能力:一是少花钱多办事的能力。要着眼于以有限资源实现公共利益最大化，对于能通过政府购买的方式供给的公共服务，要尽量政府购买，建立公共财政支出的绩效评估机制，约束行政成本，提高公共财政的使用效率。二是回应社会实际需求的能力。要着眼于以有限资源满足真正的公共利益，面向地方实际，因势利导地处理各种社会问题，对公众需求保持高度敏感性，加强基层预算民主。三是规范使用公共财政的能力。要着眼于以有限资源作正确的事，保证乡镇公共财政收支的公开性和透明度，强化上级部门和社会的双向监督。

3.调整行政区划结构

调整行政区划也可以起到促进城乡统筹发展的作用，其作用机理是通过改变行政辖区的空间结构，促进社会资源的均衡配置。仍以温州市平阳县为例，从该县2010年乡镇人口结构和财力状况来看(见表1)，乡镇之间财力与人口呈显著的两极分化状态。其中少数工商业型乡镇和多数农业型乡镇在地方可动用财力差距巨大，五千万级乡镇可动用财力的总和是百万以下乡镇的174倍，但人口规模却基本相当。如果对这些乡镇进行合并重组，将农业型乡镇并入几个工商业型乡镇，不仅可以在政府机构规模上达到合并精简的目的，也可以促进经济发达乡镇的公共财政资源惠及经济落后乡镇，同时也有利于乡镇制定统一的就业政策，缓解农村劳动力过剩而新兴经济乡镇劳动力短缺之间的矛盾。以此类推，以调整行政区划的方式促进城乡统筹发展可以归纳为三个层次:一是省管县。我国正在推行的“省管县”改革就是通过调整行政区划来消除市卡县、市挤县的弊病，这对县乡政府的职责重构提出了更高要求，但同时也为其创造了有利条件。二是乡镇并市。随着城镇化进程的持续推进，那些原来由城市管辖的乡镇以及与中心城市联系较紧密的乡镇可以并入市辖区，将其纳入城镇建设的统一规划体系之中。三是撤乡并镇。根据位置、经济和人口对乡镇进行合并重组，对存在经济强镇的地区可以进行弱乡并强镇，而对于整体上以农业经济为主的西部地区通过撤乡并镇也有利于整合分散的资源，促进有限资源的集约使用。总之，通过行政区划调整重构乡镇政府职责的覆盖范围是有效统筹城乡发展的途径。

表1 2010年温州市平阳县乡镇可动用财力和人口结构

四、结语:走向合作治理的乡镇行政体制

随着城乡统筹发展战略的深入实施，城乡不再被视为两个差异化的空间，城乡融合、城镇包容乡村、乡村过渡到城镇是基本趋势。这就意味着要尽量减少行政分割和等级结构的制约，加强各级政府之间的联系与合作，也意味着传统的“一级政府一级职能、一方政府管一方事”的格局开始走向多中心化。在纵向结构上，中央、省、县、乡四级政府在乡镇事务上分工合作、共负其责，传统的职能对口、层层分解、自上而下的压力型行政结构不断被消解;在横向结构上，政府间合作朝向区域主义方向迈进，政府购买公共服务的引入，农村自治组织和民间团体参与乡村治理不断强化，这些都体现了对区划分割和政府中心主义的超越。乡镇政府改革要适应这种多元合作的要求，吸纳一切有利于城乡统筹发展的力量参与进来。沿着合作治理的路向，乡镇治理将呈现出崭新而富有生机的新格局。

注释

①李水金:《中国乡镇政府改革的五种模式及其评析》，《理论与改革》2010年第6期。②项继权:《乡镇政府职能转变如何跟上形势——发展是硬道理 稳定是硬任务 服务是硬要求》，《人民论坛》2009年第2期。③格雷姆·史密斯:《乡镇政府“空壳化”问题研究:一种内部运作的视角》，苏丽文、展枫译，《经济社会体制比较》2013年第1期。④姚锐敏:《全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究》，《中州学刊》2013年第5期。