集体建设用地土地级别评定探讨*——以新野县为例

杨建锋，马军成，杨建波，宋艳华，樊 鹏

(河南省科学院地理研究所，河南郑州 450052)

随着我国社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的不断深入，集体建设用地流转已不再是一个讳莫如深的概念，尤其是在经济相对发达的省份和城乡结合部，集体建设用地流转已由自发、小规模出租房屋、场地等，逐步演变为有组织、有规模、形式多样的流转［1-6］。但目前，我国农村集体土地的价格体系主要针对农用地的基准地价和征地区片的综合地价，尚不包括农村集体建设用地，而针对建设用地评估的城镇基准地价覆盖范围又把农村集体建设用地排除在外［7-9］。因此，我国农村集体建设用地地价评估尚没有成熟、完善的方法和体系。

为解决这一矛盾，我国相继开展了农村集体建设用地基准地价试点工作，如广东省于2006年在佛山市顺德区和江门市蓬江区开展集体建设用地基准地价试点工作，四川省于2008年在都江堰市、彭州市、双流县部分镇 (乡)开展了试点工作。与此同时，刘泰圻等结合广东省集体建设用地基准地价制定试点工作，针对集体建设用地定级与基准地价测算工作中所遇到具体问题进行探讨［10］;杨杰等从土地定级与基准地价评估的技术思路出发，在实践的基础上探讨了评估技术中的一些主要问题［11］。这些研究成果为我国农村集体建设用地级别划定和基准地价评估打下了坚实的理论和实践基础。该文结合相关研究成果，从农村集体建设用地定级特点出发，对农村集体建设用地的土地定级作进一步探讨，并以新野县为例进行农村集体建设用地级别划定，验证其科学性与实用性。

1 集体建设用地概念及定级特点

1.1 集体建设用地

集体建设用地，又叫乡 (镇)村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡 (镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括:乡 (镇)村公益事业用地和公共设施用地以及农村居民住宅用地。

《中华人民共和国土地管理法》相关规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

1.2 集体建设用地定级特点

1.2.1 定级地域范围大

集体建设用地定级范围大，通常会是城镇定级面积的几十倍，定级过程中不仅要对整个定级范围内集体建设用地级别的整体趋势进行评价，还要凸显出其中繁华程度较高的城镇和乡镇等区域的级别，做到面与点兼顾。

1.2.2 集体建设用地空间不连续

在整个定级范围内，集体建设用地大部分分散在现有的居民点内，少部分零星分布，在空间上是不连续的，因此，定级参数作用半径的确定与城镇定级不同。

1.2.3 定级区不同区域的土地利用条件差异大

整个定级区域内不同地区 (县城、镇、乡、村)的土地利用条件差异很大，尤其是城镇建成区与定级区内的其他集体建设用地的差别很大，整个定级区土地级别的总体趋势主要由定级单元与城镇 (县城和乡镇建成区)的相对关系决定，已建成区内部的级别差异由建成区内部不同位置之间的土地利用条件差异来决定。因此，集体建设用地定级的指标体系要既能评价定级区的宏观趋势，又能体现已建成区内部的差异。

2 集体建设用地定级思路

土地定级采用多因素综合评价法，具体步骤及方法参考《城镇土地分等定级规程》的相关规定，但农村集体建设用地定级有其独特的特点，如定级区域范围大、空间不连续、定级范围建成区与未建成区土地利用条件差异较大等特点。因此，在制定定级技术方案时，要依据集体建设用地定级特点进行定级指标体系构建和单元格划分。

2.1 集体建设用地定级指标体系构建

集体建设用地在城镇已建成区内部及其周围未建成区均有分布，城镇已建成的居民点区域与包括农用地在内的未建成区之间由于土地利用条件的不同，差异较大;在城镇建成区内部，由于受城市微区位的影响，不同位置的集体建设用地之间差别也较大。因此，集体建设用地的级别评定结果不但要体现出城镇已建成区与其周围未建成区之间的差异，同时也要反映城镇建成区内部不同位置集体建设用地之间的差异。

为体现集体建设用地定级中存在的这种双重差异，在构建集体建设用地定级因素因子指标体系时，将定级指标分为两类:一类为宏观趋势指标，该类指标用以体现定级范围内土地级别的宏观趋势;一类为微观差异指标，该类指标仅针对城镇建成区内部的集体建设用地，用以体现城镇建成区内部不同位置集体建设用地之间的差异。

2.2 单元格划分

在土地级别评定中，单元格划分时采用的是全域单元格。一般来说，集体建设用地范围较大，采用均一的单元格，单元格划分过大，在城镇建成区内定级因子扩散时，分值过渡不明显，不能有效地体现不同位置的集体建设用地差异;单元格划分较小，对于广大的未建成区集体建设用地，由于定级因子扩散时分值过渡平缓，意义不大，同时相对于范围较大的集体建设用地，单元格数量过大，会严重影响计算机的运算速度，工作效率低。

考虑到上述问题，在集体建设用地定级单元格划分时采用差异单元格法，即城镇建成区内部采用小单元格，而广大的未建成区集体建设用地采用大单元格，这样不但保证了城镇建成区内部不同位置集体建设用地之间的差异，单元格数量也不会过大，既保证了计算精度，又提高了计算速度。

2.3 土地定级的其他方面

参考《城镇土地分等定级规程》，采用特尔菲法确定集体建设用地定级因素因子权重。对收集到的定级因素因子资料进行初步分析、作标准化处理，扩散性因素因子需确定其作用半径、作用分值，非扩散性因素因子需确定其作用分值。按照土地定级因素因子对土地级别影响程度的差异，以权重值量化其影响强度，经过加权求和，自动计算各个定级单元内所有土地定级因素因子影响分值及其总分值;运用面积-总分值频率直方图分析方法，分析确定土地定级因素因子综合影响强度的空间分布和分异规律，划分土地级别。

图1 土地级别评定技术路线

3 集体建设用地定级过程

3.1 研究区域概况

新野县位于河南省西南部，南阳盆地中心，属汉水流域，与湖北省襄樊市接壤，号称“百里平川”;县域面积1 061.28km2，辖2个办事处、8个镇、5个乡，交通便利，物产丰富，历史悠久，是全国对外开放县、优质棉生产基地县、无公害蔬菜生产基地示范县、社会治安综合治理先进县、河南省对外开放重点县、城镇化建设重点县、绿色畜产品生产基地示范县和优化经济发展环境优秀县。

3.2 资料收集和整理

全面、准确的了解和掌握有关资料是划定建设用地级别的最基本要求。主要收集资料有:行政区划资料、各行政区划经济发展水平、自然条件、用地结构、基础设施、环境状况等资料及城镇集聚规划资料(如产业集聚区发展规划)、村镇发展规划等，同时还收集了各建成区范围及其交通条件、基础设施建设状况、环境条件状况、社会、历史及人口资料和商服中心位置、级别等相关资料。

3.3 定级因素因子体系构建

3.3.1 因素因子选取原则

(1)影响大，对定级有重要作用。如区位条件、经济条件、用地结构、商服繁华影响度、道路通达度等，它们对顶级范围内农村集体建设用地的土地定级影响大，对土地级别具有重要的作用，都是必选的。

(2)覆盖面广。所选因素要对定级区的每个土地单元都具有一定的影响，否则会产生不均衡现象。

(3)因素指标值变化范围大。定级因素应能充分体现定级区的区域差异，否则重要性再大也会失去作用。

(4)应反映农村集体建设用地定级与城镇土地定级的差别。应选择一些能够充分体现农村集体建设用地特点的因素，如用地结构、区位条件等。

(5)应既能反映定级区宏观趋势又能体现已建成区微观区位的差异。农村集体建设用地定级范围大、现有建设用地多集中分布在已建成区的特点决定了定级因素的选择应既能放映出整个农村集体建设用地定级区内的宏观整体趋势，又要能够体现已建成区内部微区位的差异。

(6)应分用途选择不同因素。不同类型土地的定级，应根据土地用途的性质选择相应的定级因素。

3.3.2 定级因素因子选择与体系建立

集体建设用地定级因素、因子选择宜采用理论与实践相结合的方法。首先要遵循土地定级因素、因子选择的原则，从理论的高度上把握好方向;其次，充分考虑我国集体建设用地的一般特点，同时参考其他省区农村集体建设用地定级时的选择原则及方法;最后，应因地制宜，在对定级区及周边环境进行实地踏勘，在综合分析的基础上，选择出符合定级区区域条件及特点的定级因素、因子。在集体建设用地定级中，不同用地类型定级因素、因子的组合，构成了集体建设用地定级因素因子指标体系 (表1)。

表1 农村集体建设用地定级因素因子体系

3.4 因素因子权重确定

权重是反映土地定级因素重要性的量度，它与因素对土地质量影响的程度成正比。能否准确地确定各定级因素的权重是土地定级的一个重要过程。该文采用特尔菲法，通过邀请土地、规划、交通等部门的22位专家，集中座谈咨询，两次咨询打分，最终确定集体建设用地定级因素因子权重。

3.5 定级单元分值计算

3.5.1 单元格划分

采用了差异单元格法进行定级区的单元格划分，其中城镇建成区划分为10m×10m单元格，广大未建成区划分为100m×100m单元格。

3.5.2 阻隔地物和扩散点

分别确定在宏观趋势指标和微观差异指标扩散过程中起阻隔作用的地物，依据实地情况，确定相应的通行点。

3.5.3 定级单元因素因子分值获取

扩散性因素、因子，以单元几何中心点的分值代表单元分值;非扩散性因素、因子 (面状因素、因子)，按面积比例加权求得单元分值，在同一因子分值区时，取该分值区的分值。

表2 农村集体建设用地定级因素因子权重

3.5.4 评价单元分值计算

评价单元作用分值均依据多因素综合评价法的方法与原理，采用加权求和法计算获取。新野县宅基地、商服用地和工矿仓储用地宏观趋势指标总分值、微观差异指标总分值和定级因素总分值见图2～4。

图2 宏观趋势指标总分值

3.6 级别划定和验证

土地级别的划分是根据定级单元的总分值，采用面积-总分值频率直方图法，确定土地级别的各分值区间，初步划定集体建设用地级别;然后采用土地市场交易价格资料和咨询有关部门领导与专家等两种方法，对初步划分的级别不合理的地方进行调整，最终确定级别界线。

考虑到实际应用，将城镇建成区范围内级别界线依据理论界线到实地逐一落实，而广大未建成区级别界线则依据理论界线进行适当调整，落实到二调行政村界线上，最终在底图上绘出级别界线。新野县农村集体建设用地宅基地、商服用地和工矿仓储用地级别见图5。

图3 微观差异指标总分值

图4 定级因素总分值

由图5可看出:宅基地级别、商服用地级别和工矿仓储用地级别总体趋势是以县城中心区域及各乡镇中心集镇为中心分别向边缘区域逐渐降低土地级别;高级别之间的空间距离较小，低级别之间空间距离大。同时，由于受河流等阻隔作用的影响，使得有些土地级别之间的变化较快，有突变现象。这符合土地质量分布的一般规律，同时也说明基于宏观趋势指标与微观差异指标共存的指标体系和差异单元格，采用多因素综合评价法划定集体建设用地级别符合实际，实用性较强。

图5 集体建设用地级别

4 结语

目前，农村集体建设用地基准地价试点工作相继开展，土地级别的评定是价格确定的基础。该文从农村集体建设用地定级特点出发，构建了宏观趋势指标和微观差异指标共存的指标体系，采用差异单元格，进行了农村集体建设用地级别评定，并以新野县农村集体建设用地宅基地为例进行实证研究。实证结果表明:利用宏观趋势指标与微观差异指标共存的指标体系和差异单元格进行多因素综合评价划定的集体建设用地级别成果符合实际，实用性较强。因此，宏观趋势指标与微观差异指标共存的指标体系和差异单元格可用于集体建设用地级别评定，为农村集体建设用地基准地价评估奠定基础。

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