黄河流域宁夏地区未来水权转让模式研究

冯 峰，贾洪涛，靳晓颖

（1.黄河水利科学研究院 河南 郑州 450003；2.清华大学 水利系 北京100084;3.黄河水利职业技术学院 水土资源利用研究中心，河南 开封 475004）

0 引言

黄河流域属资源型缺水区域，其水资源利用呈现出一种相互矛盾的局面。 一方面，随着流域及相关地区经济的发展，工农业用水和人民生活用水急剧增长，已使黄河有限的水资源不堪重负。 另一方面，沿黄地区在黄河水资源利用问题上又普遍存在着惊人的浪费现象。 这在农业用水中表现最为明显，如，不少地区仍然采用大水漫灌的灌溉方式，灌溉渠道没有衬砌，渠系不配套，且年久失修，导致渠系水利用系数较低（宁夏地区的自流引黄灌区的渠系水利用系数仅为0.4， 即60%的水量都被浪费了）。在黄河可供水量既定的情况下，要解决黄河水资源的供需矛盾，只能从节约用水、提高用水效率方面想办法[1]。

按照黄河可供水量分配方案，宁夏回族自治区每年可取黄河水量为40 亿m3， 这远远不能满足自治区对黄河水资源的需求。 因此，水资源问题已经成为制约宁夏经济社会发展的瓶颈[2]。 为此，黄河水利委员会、宁夏回族自治区于2003 年开展了水权转让试点工作，提出“投资节水、转让水权”的新思路，探索出一条解决干旱地区经济社会发展用水的新途径。 宁夏地区水权转让从2003 年开始实施，至今已近10 年，目前水权转让主要集中在引黄自流灌区，实施的是农业节水水权转让给工业用水的模式[3]。随着水权转让工作的深入，转让模式单一、转让水量有限的问题也日益显现，急需开拓新的水权转让模式，丰富和发展水权转让市场。

1 宁夏地区水权转让的现状

宁夏地区社会经济发展滞后，其主要原因是农业为该地区的主导产业，而工业基础相对薄弱。 要实现全面建设小康社会的目标，到2020 年GDP 成倍增长，单靠农业是不行的。 建设以宁东煤炭、电力、重化工基地为核心的产业带， 加快工业化进程，是自治区政府贯彻落实十六大提出的全面建设小康社会、 促进民族区域经济协调发展的重大战略抉择。 水权转换的实施将为宁夏工业建设奠定基础，不仅能够为用电提供保证，对于促进煤炭资源的开发、 带动能源重化工基地建设及自治区经济发展，促进节水型社会建设也具有十分重要的意义。 自流灌区以农业生产为主导产业，农业产值较低，但用水量大。如2002 年，灌区农业生产值为74.45 亿元，工业生产值为357.2 亿元， 但农业用水量占到了总水量的93%，用水的效益非常低。 农业用水的浪费现象和工业用水的紧张情况矛盾极为突出。

2003 年到2011 年，黄河水利委员会共批复了宁夏地区9 个水权转让项目（如表1 所示），希望企业对引黄自流灌区的干、支渠进行衬砌，再将节约水量的水权有偿转换给用水企业。 9 个项目共批准转让水量8 790.2 万m3[4]。 这些项目的实施，使节水改造工程建设项目的资金有了保障，既提高了引黄灌溉水的利用率，达到了节水增效的目的，也支持了宁夏的工业发展。

表1 宁夏地区水权转让项目投资及节水改造工程完成比例Table 1 Water rights transfer project investment and water-saving modification works completion rate in Ningxia region

但是，随着宁夏地区工业的快速发展，工业用水量急剧增加，工农业用水矛盾仍然尖锐，水资源短缺的现象仍较严重。 因此，应当对宁夏地区已开展的水权转让项目不断进行完善，总结经验，并探索新的水权转让模式，使不同方式的节水量水权能够有偿转换给用水企业，继续支持宁夏工业的发展。

2 宁夏地区未来水权转让模式

2.1 模式一：自流灌区渠系节水水权转让模式

黄河流域宁夏地区的引黄自流灌区虽然实施了节水改造工程，但是还有相当一部分渠道没有衬砌，配套设施没有完善，节水潜力仍然较大。 因此，自流灌区未来水权转让模式还可以通过企业对引黄自流灌区的干、支流渠道进行衬砌，完善相应的水利配套设施，从而获得相应的节水量，并将该水量转变为工业用水。

2.2 模式二：田间节水水权转让模式

宁夏地区的引黄自流灌区由于一直采用传统的灌溉方式，灌溉定额偏大，灌溉水利用率低。 田间节水水权转让模式一方面对农田间的末级渠系农渠、毛渠进行衬砌改造，以节约水量。 另一方面通过井渠结合，开发利用灌区的浅层地下水，从而减少黄河水资源取用量。 由以上两个方面所获得的节水量，可以转变为工业用水。

2.3 模式三：拦沙换水水权转让模式

拦沙换水水权转让模式为借鉴黄河已开展的水权转换理念，即在政府的引导下，由企业投资清水河流域水土流失区水土保持工程建设，达到减少入黄泥沙的目标，从而置换出部分水量，转给工业企业。 该模式适用于清水河流域的原州区以北到同心，海原县一带的中部地区，清水河一级支流的折死沟、双井子沟、苋麻河等地区。

2.4 模式四：边缘小扬水灌区水权转让模式

边缘小扬水灌区水权转让模式旨在通过引入市场机制来增加灌区投入，解决国家投入的不足，加快灌区现代化建设速度。 它通过渠道衬砌、配套工程建设、田间工程、高新技术应用以及种植结构调整等工程措施与非工程措施，提高灌区水利用系数，改变传统农业用水方式，减少水资源无效利用。 将节约的水量转让到效益较高的工业企业，从而实现水资源从低效益、低效率用途向高效率、高效益用途的改变。

3 宁夏地区未来水权转让模式的可行性分析

3.1 自流灌区水权转让的可行性

（1）自流灌区仍有较大的节水潜力。 宁夏地区引黄自流灌区节水改造工程主要采取干支渠改造、渠道合并、渠道防渗砌护及建筑物配套等工程措施提高渠系水利用系数，降低灌区综合毛灌溉定额，减少灌区引用黄河水量。 根据宁夏水利发展规划，2015 年干渠砌护率达到80%以上，支斗渠砌护率达到95%以上，总砌护长度达到11 917.7 km，渠系水利用系数达到0.58，可减少损失量5.91 亿m3，减少耗水量2.39 亿m3。

截止2011 年底，该灌区共完成衬砌干渠99.377 km，支斗渠191 km，共转让水量8 790.2 万m3。 无论是引黄自流灌区的干、支渠衬砌长度，还是转让水量，都没有达到规划的预期目标。 因此，引黄自流灌区以衬砌干、支渠节水进行水权转让的模式还有很大的节水潜力，有必要继续实施这种模式的水权转让项目。

（2）一期水权转让积累了丰富经验。 宁夏地区结合本区黄河水资源开发利用和管理的实际，制订了《宁夏黄河水权转换实施意见》和《宁夏黄河水权转换实施细则》，明确了黄河水权转让的指导思想、基本原则、基本条件、期限和价格、水权转让程序、组织与监管的方式，保证了自治区的水权转让工作规范有序地进行。 自治区还制订了《宁夏回族自治区水权转换资金使用管理办法》， 对水权转让资金管理的基本原则，各单位的管理职责，资金的筹集、拨付和使用，工程验收和资产移交，资金使用的监督和检查等都作了明确规定， 强化了资金的管理。自治区还规范了政府部门的宏观调控、管理和监督行为， 并对自流灌区的用水管理情况进行了制度化、规范化。

因此， 在一期水权转让项目顺利实施的基础上， 自流灌区水权转让模式还具有很大的节水潜力。 其完善的制度、相关的经验，也为后续工作奠定了坚实的基础。 因此，该模式具有较高的可行性。

3.2 田间节水水权转让模式的可行性

田间节水通过发展井渠结合，开采利用浅层地下水，推广喷灌、滴灌、低压管灌等先进节水灌溉技术，变浅层地下水的无效蒸发为有效利用，减少引用黄河水量。 综合新增井灌面积和提高现有机井利用率而增加的地下水利用量，2015 年农业灌溉利用地下水量为3.48 亿m3， 为灌区地下水可开采量的19.3%。据需水预测，2015 年引黄灌区农业、工业、城镇生活利用地下水量总计约8.4 亿m3（2010 年约为7.2 亿m3），约占灌区地下水可开采量的47%。

田间节水水权转让模式适用于宁夏地区的引黄自流灌区、扬黄灌区、边缘小扬水灌区的农田中。因此， 田间节水水权转让模式有一定的节水潜力，有合适的利用条件，具有较高的可行性。

3.3 拦沙换水水权转让模式的可行性

3.3.1 拦沙换水水权转让模式可行性分析

拦沙换水水权转让模式必须在有效拦截粗泥沙前提下，实现对水资源的有效利用。 目前，可供选择的置换模式有分散收集集中供水模式、清水入干流异地取水模式和分散治理干流取水模式等。

（1）拦沙换水水权转让——分散收集、集中供水模式。 该模式是通过一定规模的坝系建设，将支流沟道的泥沙和水全部拦截下来， 并从水源条件、地形条件和用水企业的地理位置考虑，选择合适地点，修建调蓄工程，将分散收集的水再输送到调蓄工程，满足向工业企业供水的要求。 与第二种和第三种模式相比，分散收集、集中供水模式从理论上和实践操作上来说都相对容易。 该模式置换的对象是支流沟道的产水量，即考虑水土保持措施所必须消耗的水量、输水损失后，剩余的支流沟道的产水量。

（2）拦沙换水水权转让——清水入干流、干流异地取水模式。 该模式是指工业企业投资清水河流域支流沟道的水土保持建设，将支流沟道的泥沙全部拦截，使其不进入清水河干流，而清水全部进入干流， 工业企业在干流合适处将这部分水量引出，实现水资源利用的模式。 该模式置换的对象是支流沟道的产水量，即保证水土保持措施所必须消耗的水量后，剩余的支流沟道的产水量。

与第一种模式相比，分散下泄、干流异地取水模式在实践操作方面存在一定困难。 因为引水和拦沙在时间上不匹配（拦沙工程基本上在汛期发挥作用，而引水不论是汛期还是非汛期都需要）。 另外，关于引水和拦沙比例置换问题也比较复杂。 如果某一年不降雨，就不会产沙，因而就不能拦沙。 或者说，降雨小、产沙少于规划的产沙量，拦沙也就少于规划的拦沙量。 但对建设项目来说，一旦投入生产运行，引水保证率几乎是100%。 这时就存在引水和拦沙置换比例不匹配问题。 因此，在实践中，分散下泄、干流异地取水模式可能有很多问题需要深入研究以后才能解决。

（3）拦沙换水水权转让——分散治理、干流取水模式。 该模式是指工业企业投资清水河流域支流沟道的水土保持建设，将支流沟道的泥沙全部拦截下来，减少入干流的沙量，从而置换出部分干流用于输沙的水量。 同时，支流沟道的清水全部进入清水河干流。 该模式根据支流沟道减少入干流水量、拦沙对下游河道的减淤效果，进而在量化下游河道输沙水量与拦截粗沙量关系的基础上，估算维持下游河道相同淤积水平可节省（置换）的输沙用水量。用可供置换水量扣除支流沟道减水量为实际置换水量。 与第一种、第二种模式相比，第三种模式实施起来最为困难、阻力最大。

3.3.2 拦沙换水水权转让的前提条件

拦沙换水水权转让应具备以下条件：（1）拦沙换水工程必须符合黄河流域水土流失区治理的有关总体规划和专项规划。 （2）拦沙换水工程必须位于清水河流域多泥沙来源区或粗泥沙集中来源区，以加快水土流失区的治理。 （3）拦沙换水工程措施减少了入清水河干流的沙量，能够满足要求。

在水资源所有权属国家所有的背景下，向水土保持水沙置换的受让方转换的水量需具备以下条件：（1）转换的水量需要符合国家的产业政策，符合省级以上发展改革委员会核准意见中的用水要求和用水总量控制意见。 （2）转换水量应符合节水减污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行业转换水量。（3）转换水量必须在政府的宏观调控下进行，严禁企业以任何行为占有可转换水量，待价而沽。

因此，拦沙换水水权转让模式虽然在理论上具有一定的可行性，但具体的实践和操作需要在深入研究的基础上再开展。

3.4 边缘小扬水灌区水权转让模式的可行性

3.4.1 有节水潜力和转让实例

目前，宁夏地区的扬黄灌区各级渠道工程基本上已衬砌完毕，还应从边缘小扬水灌区的渠道改造道工程（改为管道）上挖潜。 边缘小扬水灌区工程大多老化失修，以致供水损耗大、效率低，通过增加投资，将供水渠道改为管道，有较大的节水潜力。因此，从节水潜力上分析，在边缘小扬水灌区开展水权转让是可行的。内蒙古在鄂尔多斯市二期水权转让中，对扬水灌区的改造是，通过泵站更新改造，田间工程配套，喷灌、滴灌等高新节水技术的应用，渠道衬砌，种植结构调整等多种节水措施的综合应用，将扬黄灌区建设为现代化农业产业园区，并将节约的水量转让给工业企业。 内蒙古地区的实例证明，开展边缘小扬水灌区的水权转让是可行的。

3.4.2 该模式存在的不利条件

（1）扬黄灌区目前各级渠道工程基本上已衬砌完毕，只能从改造泵站、增加供水能力或在灌区田间配套工程及结构调整上进行挖潜，而这样必然导致单方水投资较高。 在宁夏地区，大部分企业都是政府引进项目，企业能否接受扬黄灌区水权转让价格，如何保证同一区域受让方利益的公平性，需要进一步论证。

（2）扬黄灌区供水区域多属于国家级贫困地区，随着经济的发展、社会的进步，贫困地区也会逐步发展地方经济、调整产业结构。 水资源作为一种基础资源， 对贫困地区经济社会的快速发展至关重要。因此，扬黄灌区如果开展水权转让，需要慎重考虑对农业用水户、灌区管理单位、区域经济发展等的影响，建立完善的补偿机制。

（3）扬黄灌区扬水工程大部分为国家投资的节水工程，由于存在老化失修等现象，工程运行效益还没有充分发挥出来。 在工程运行效益还没有充分发挥的情况下，将节约水量转让给工业企业，将会对农民产生负面的影响。

（4）由于扬黄灌区扬水工程大部分为国家投资节水工程，所以在进行水权转让时，会存在以下问题：如果考虑国家投资节水工程费用部分，将其纳入到转让费用中，会导致水权转让的费用过高。 由于没有市场竞争力和优越性，会出现转让不出去或没有出让方的情况。 如果不考虑国家投资部分，单方水投资及成本会比其他的水权转让项目费用低，因而也更具有竞争力和优选性。 但如果按照水权转让费用扣除掉国家投资部分，即节水工程建设费用（包括节水工艺技术改造、节水主体工程及配套工程、量水设施等建设费用），剩余的为国家投资节水项目水权转让费用，显然这样转让费用会偏低，势必引起受让方的争相购买，从而会影响到水权转让市场的稳定和良性运行。 同时，考虑到国家是出资方，而节约的水量被地方进行水权转让，地方作为收益的主体不太恰当。 因此，会由于转让特点和收益主体不恰当而不具备水权转让的可行性。

综上所述，边缘小扬水灌区虽然具有节水潜力和在内蒙古地区实施的成功经验，但从其转让特点和收益主体进行分析，还是不具备水权转让的条件，可行性较低。

4 结语

通过对黄河流域宁夏地区水权转让现状的分析， 提出了该地区未来水权转让的自流灌区水权转让、田间节水水权转让、拦沙换水水权转让和边缘小扬水灌区水权转让4 种模式。 从节水潜力、实施的难易程度的可行性方面进行分析，自流灌区和田间节水水权转让模式的可行性较高，拦沙换水水权转让模式应进行深入研究后再具体实施，边缘小扬水灌区不具备水权转让的可行性。 对宁夏地区未来水权转让新模式的研究，有利于丰富水权转让的种类，并为下一步二期水权转让的顺利实施奠定良好的理论基础，为指导黄河流域进行合理的水权转让、节水改造、可持续规划和科学管理具有实际意义。

[1] 常炳炎,薛松贵,张会言,等. 黄河流域水资源合理分配和优化调度[M]. 郑州：黄河水利出版社,1998:12-15.

[2] 孙广生,乔西现,孙寿松. 黄河水资源管理[M]. 郑州：黄河水利出版社,2001:112-116.

[3] 冯峰，黄葵，殷会娟. 黄河流域水权转让项目目标评估的MCA 方法[J]. 人民黄河，2012，34(12):57-58.

[4] 冯峰,殷会娟,何宏谋. 引黄灌区跨地区水权转让补偿标准的研究[J]. 水利水电技术,2013，44(2):102-105.