我国青少年体育发展政策研究

郭立涛，贾文彤

(1.河北体育学院，河北 石家庄 050041;2.河北师范大学体育学院，河北 石家庄 050000;3.河北师范大学体育法学研究中心，河北 石家庄 050024)

青少年体育是我国体育的重要组成部分之一，2010年5月，经国务院有关部门批准，国家体育总局青少年体育司正式成立，这充分体现了党中央、国务院对青少年体育工作的关心和重视。目前，青少年体育司共有9项工作职责，其中第一项职责是指导和推进青少年体育工作，拟定青少年体育工作的有关政策、规章、制度和发展规划草案。2011年，令人关注的《青少年体育十二五规划》颁发。基于此，本研究就我国以往青少年体育政策做一梳理、分析，进而为未来发展提供一些预想或设想，以期为体育行政部门的政策制定提供一些参考。出于研究需要，本研究采用的政策定义是:国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。［1］

1 我国青少年体育政策演进

1.1 动员、恢复阶段(1949-1964) 建国伊始，百废待兴。但是，国家领导人对青少年体育工作却给予高度重视。1950年毛泽东提出学校要注意“健康第一，学习第二”。1952年，毛主席为新中国体育工作题写了“发展体育运动，增强人民体质”12个大字。1953年，毛主席在接见中国新民主主义青年团第二次代表大会主席团时，号召全国青年做到“身体好、学习好、工作好”。1954年，当时的国家体委主任贺龙所作的《在总路线的照耀下，为开展全中国的体育运动而奋斗》的报告中提到:建议青年团积极倡导体育运动。［2］上述是方针类政策，体现的是一种指导思想，某种意义上讲是一种“元政策”。多位党和国家领导人的有关谈话、讲话，或是他们在有关文件的指示中涉及到青少年体育工作的意见、建议。总体来讲，这些谈话或讲话、批示性的东西都比较抽象、原则，大多是一些宏观要求、一种指导性的东西，体现了领导人的个人思想，而不是经过民主程序形成的规范的政策。但是，它们往往成为制订具体政策的理论依据，在实践中逐渐化为具体的政策。直到1959年，周恩来总理向二届人大所作的《政府工作报告》明确、完整地提出了新中国的体育基本方针，形成了“为劳动生产和国防建设服务”，以“发展体育运动，增强人民体质”为基本任务，以“普及与提高相结合”基本方针的体育发展思路。

围绕着上述方针类政策，中央各部门相继出台的具体政策包括:中央体委、高等教育部、教育部等部委下发了《关于在中等以上学校中开展群众性体育运动的联合指示》(1954)、共青团中央《关于更广泛地组织青少年参加体育运动的指示》(1959)。再比如《关于开展游泳活动的联合通知》(1960)是在毛主席“横渡长江”后下发的，旨在借势推动群众性体育活动。政策措施主要包括建章立制和组织机构建设两个方面。建章立制体现为建立新的学校体育管理体制，比如劳卫制的确立;后一方面表现为教育行政管理部门建立体育处，主管全国学校体育卫生工作。

这一时期的青少年体育政策具有如下特征:(1)方针类政策逐渐走过了一条个人思想——集体智慧之路。(2)全面化，从政策内容看，这一个时期的政策包括青少年体育发展中的学校体育、竞技体育、群众体育、健康状况及军事体育等多个方面;从纵向看，包括大中小学各级学校。(3)各项政策发展较为均衡。

1.2 曲折发展阶段(1965-1977) 这个时间段包含了众所周知的“文革十年”。在这个阶段里，我国青少年体育政策发展几乎进入了一个停滞期。从我国体育发展史角度看，青少年体育遭到严重破坏，各级学校教学秩序荡然无存。虽然各级各类学校都设置了体育课，但都更名为“军体课”，这种影响沿传至文革结束后的一段时间。这种情况的形成既有国内因素，也有一些外因，比如1969年中苏发生边界冲突后，国内处于紧张的“备战”状态，军事体育成为各级学校的主要学习内容。查询《体育运动文件选编》(1949-1981)可以发现一些端倪:难觅好的青少年体育政策，因为这一段记载几乎是空白。文革期间可以查到的政策主要为由国家体委、国务院科教组发布的《1972年全国青少年业余体育学校工作座谈会纪要》和《关于在全国小学中推行第五套儿童广播体操的通知》(1973)，其中第一个政策文件中提出了开展业余训练应该“从儿童抓起”的思想。［3］这可以算作这一困难时期的一个亮点。文革结束后，教育部、国家体委、卫生部发布了《关于加强学校体育、卫生工作的通知》(1978)，该通知指出:高校要按教学计划的安排上好体育课，恢复或重订被破坏的学校体育、卫生规章制度。

这一时期青少年体育政策特征表现为:政治色彩浓厚，国防体育突出。

1.3 多元发展之间的调适阶段(1978-1994) 这一阶段的时间横贯了80年代。20世纪80年代是我国竞技体育腾飞的一个重要时期。伴随着“体育热”，青少年体育业出现了新气象。相关政策又重新集中在了学校体育、社会体育、竞技体育、卫生健康等方面(这一时期少了军事体育的踪影)。但是，由于总的体育思想不断变化，导致青少年体育发展难以适从，这一阶段中学体育思想倡导的是“增强体质为主”，而总的体育思想则先后表现为“优先发展竞技体育”、“奥运战略”以及“各类体育协调发展”，这些无疑对从属的青少年体育政策产生了影响。从形式上看，主要体现为中央各部门出台的具体政策，比如学校体育方面的政策:1979年颁布了《中小学体育工作暂行规定(试行草案)》、《高等学校体育工作暂行规定(试行草案)》;80年代，国家体委发布了《关于进一步加强学校体育工作的意见》。社会体育方面的政策:建国伊始，国家体委、教育部、卫生部等部委就开始联合下发通知，在学校中推行广播操，这样的政策文件达6个之多，时间跨度到80年代后期。竞技体育的政策较多，涉及项目较多。从20世纪50年代末期开始，到80年代初，共青团中央、教育部、国家体委或单独或联合发布了一系列通知，确立了学生体育运动竞赛制度，号召在青少年中广泛开展乒乓球、田径运动、足球、游泳等竞赛活动。具体而言，包括国家体委发布的《全国学生体育运动竞赛制度》(1979)，该竞赛制度适用大中小学生，明确在安排学生竞赛时，应该贯彻业余、多样、小型、就近的原则;(4)共青团中央《关于在青少年中广泛组织乒乓球竞赛活动的通知》(1959)、共青团中央、教育部、国家体委《关于举办1980年全国市、县小学基层代表队小足球比赛的联合通知》(1980)，这期间，国家体委、教育部、共青团中央等部委还联合下发了《关于在全国开展层层破纪录活动的通知》，其中各级各类学校是重点参加单位。1983年，国家体委发布了《关于进一步发展业余训练的意见》，该意见指出:业余训练工作的主要对象是少年儿童、基础在中小学。(5)1986年，国家体委下发了《关于加速培养高水平后备人才的指示》。针对此，相关研究认为:体育发展重点由学校体育转向竞技体育，学校体育也向竞技化方向发展。(6)当然，除了上述主要政策，这一阶段还有一些其它政策，范围有所扩大。如国家体委发布的《关于体育部门所属体育场、馆向儿童、少年开放的通知》(1984)等。上述政策主旨是恢复各项被破坏的规章制度以及建立新的制度。

这一阶段青少年体育政策的特征表现为青少年体育政策指导思想之间的博弈。在整个80年代以及90年代初期，实际上是竞技体育和体质健康政策之间的博弈，在这一时段里，我们常常看到“体育教材竞技化”的内容，说明竞技体育占了上风。实际上围绕着这两条主线，学校体育先后出现了多种指导思想，正是这种博弈为日后找寻到真正的有利于青少年体育发展的指导思想奠定了基础。

1.4 制度化阶段(1995-2011)20世纪末期和21世纪初期明确了“健康第一”的指导思想，真正使青少年体育政策内涵回到了本原。正是在明确了青少年体育政策指导思想的基础上，开始了制度化建设。所谓制度化，可以从多个角度进行解读:一方面，随着90年代初期颁布的《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》，1995年《体育法》正式颁布实施，它具有里程碑意义。其第五条规定:国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障，增进青年、少年、儿童的身心健康。另外，第三章学校体育的内容都可以看作是青少年体育方面的具体规定。同年，国务院发布了《全民健身计划纲要》，该纲要明确以全国人民为实施对象，以青少年和儿童为重点。围绕着《体育法》有关青少年体育的内容，相关配套立法不断出台，如2002年国家体育总局发布的《国家学生体质健康标准》实施办法、2009年10月1日施行的《全民健身条例》也有关于青少年体育的内容，如条例规定，学校应当保证学生在校期间每天参加1小时的体育活动，学校每学年至少举办一次全校性的运动会，有条件的，还可以有计划地组织学生参加远足、野营、体育夏(冬)令营等活动。这类政策最大的特点就是有国家强制力的保障执行。另一方面，制度化还可以理解为标准化的操作程序及较强的普遍性、针对性等。经历了2005年全国学生体质调研，面对多年来学生体质持续下滑的局面，2007年，中共中央、国务院发布了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，同年由教育部、国家体育总局、共青团中央在全国范围内全面启动了“全国亿万学生阳光体育运动”。政策措施包括:对一些制度的贯彻和执行，比如施行《体育与健康课程标准》和《学生体育健康标准》等。

这一阶段青少年体育政策的特征主要体现为两个方面:一是逐步实现了短期效应向长效机制转变。短期效应具有轰动性、时效性，有明显的功利色彩。这样的政策早期较为多见，典型政策包括开展田径运动竞赛、游泳，乒乓球和足球比赛的通知，具体如《共青团中央关于在青少年中广泛组织乒乓球竞赛活动的通知》(1959)，政策也有自己的结构，它的三要素为政策方向、政策目标和政策措施。方针类政策只具方向性，主要调整人们的思想，难以调节人们的行为。［7］从要素角度看，青少年体育政策走过了一条只具方向性要素的方针类政策到涵盖全部要素的政策之路。二是在政策制定过程中开始从服从向参与转变。很长一个时期以来，我国政策制定主要采用的自上而下的模式，难以摆脱“重服从、轻参与”的现实。进入制度化阶段，青少年体育政策制定的参与者也开始多元化，最明显的例子:青少年作为重点实施对象的《全民健身条例》，它的出台经历了网上参与论证、提建议的程序。同样，2011年颁发的《青少年体育十二五规划》如果没有多方参与、广泛调研，很难概括总结出“十一五”期间青少年体育工作取得的成绩与问题，从而客观的对未来发展提出新时期青少年体育工作的目标与任务。从整个发展历程看，人们对于青少年体育政策的态度已经不仅仅是“服从”了，开始向“参与”过程转变，由此，针对性和时效性更强。

2 我国青少年体育政策发展中暴露的问题

2.1 问题之一——青少年体质持续下滑 青少年体质下滑是一个由来已久的问题，2010年最新的数据统计显示，下滑趋势基本得到遏制。虽然如此，情况也不容乐观。对于这个实践中的问题，比较典型的研究统计了从1979——2008年与青少年体质直接相关的政策法规，总件数为41件，每年平均1.4件，认为政府层面对于青少年体质非常重视。进而提出，我国青少年体质连续多年下滑的态势得不到遏制，首先应该反思执行环节。［8］其他一些学者也给出了类似观点。本研究在赞同这个缘由的基础上，想从制定环节上做进一步进行探讨。政策制定模式可以分为两种:渐进模式和替代的激进模式。所谓渐进模式，就是在政策演进过程中，前后相继的政策变化不大，新政策出台后容易被接受，运行的成本和阻力较低。缺陷在于:这种模式出来的新政策总是回避一些关键性问题，某种意义上是对前政策的修补。采用激进模式制定出来的政策具有颠覆意义，尽管运行成本较高，一旦成功将具有渐进模式无法比拟的优势。从历时性角度看，政策演进的轨迹总是垂青成本最低的路径。但是，成本低并不意味着最优。本研究想借助这样的观点:在两种政策制定模式下出台的政策与前期政策相比的进步性指标应该关注政策内容是否具有不可通约性。［9］不可通约性由库恩提出，具体到本研究，如果前后相继的青少年体质健康政策之间的差异是显著的，那么它们就不可通约，新政策将带来革命性的后果。如果差异不大或者说后者是对前者的修补，那么它们就是通约的，新政策不会带来显著变化。认真分析青少年体质健康政策会发现，一些前后相继的政策变化不是很大，属于渐进模式(比如后继政策只是更细化)，也就是说它们之间是通约的，所以结果可想而知。要想改变这种状况，应该考虑激进模式。一些设想值得我们考虑，比如出台高中体育加试政策。［10］

2.2 问题之二——管理体制不畅 很多青少年体育政策是由两个或多部门联合发布的，比如《教育部、国家体委、卫生部关于加强学校体育、卫生工作的通知》，或者一个政策中出现多个部门共同管理同一个青少年体育事务的情况，比如校园足球的开展政策关涉到教育部门和体育部门。实际上这些政策体现的是一种多头管理现象。多头管理容易导致管理不畅，权责不明的情况发生，有利益都抢，无利益相互推诿，最终导致政策执行不力。很多关于校园足球的研究都认为管理体制不畅是制约校园足球发展的一个重要原因。青少年体育是一个庞大的系统工程，内涵越来越丰富，单纯靠一个部门管理可能难以完成，需要多部门的协同合作。多头管理确实存在一定弊端，但是不能借此对其进行妖魔化，企图逃避各自部门的责任。为此，在政策制定过程中应该预先进行制度设计，明确权责或者建立协调办公制度等。

2.3 问题之三——青少年体育政策执行力不强 对青少年体育政策执行力的分析较多，主要体现在学校体育政策执行力方面，既有实证分析，又有理论探讨。一般得出的结论是政策执行力有待提高。影响政策执行力的因素很多，比如政策执行主体的研究。本研究认为，青少年体育政策执行力不强与制度建设有密切关系，制度可以分为正式制度和非正式制度。首先是正式制度——体育法制建设，青少年体育政策的执行需要先进、完善的法律法规的保障。现实情况是:《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》都颁布于20世纪90年代，《体育法》稍后于上述两个行政法规，时过境迁，这些法律法规的内容已难以满足现今青少年体育发展的需要。所以，修订这些体育法律法规迫在眉睫。相关研究认为，体育法关于学校体育内容的修改应该明确学生的体育权利、明确贯彻实施《学生体质健康标准》制度、明确教育和体育行政部门的法律行为和法律责任等等。［11］作为非正式制度，主要表现为价值观念、伦理道德、习俗等。有利于正式制度的非正式制度可以称为良性的，它可以降低实施成本。反之，与正式制度相悖，对青少年体育政策的执行将产生不利影响。所谓“上有政策，下有对策”就是说的这种情况，它往往架空正式制度，使其流于形式。所以，应该不断加强人们对青少年体育的正确认识和教育。

2.4 问题之四——公平性有待提高 我国历来存在着导致城乡差异的制度障碍。从经济角度看，物质保障缺位导致青少年体育政策在农村难以执行，一项来自贫困地区158所农村中学的场地器材情况调查表明:拥有250米以下田径场的学校占50% ，95.6%的学校无室内体育场以及相应的体育器材设备。又有一项对135所贫困地区农村小学的调查表明，有33%的小学没有开设体育课，未开设体育课的学校中，有35%的学校因没有场地器材无法开设体育课。［12］在这些地区，青少年体育政策多为“概念化”状态，难以真正落实到实处，尽管实施了许多扶贫工程，但是，实际情况仍然未有多大改善。所以，应该有或者进一步加大相关政策倾斜、落实的力度，利用政策的优势与特点，打破制度障碍，让农村特别是贫困地区的青少年体育得到长足发展，彰显公平。

3 对我国青少年体育政策未来发展的思考

3.1 宏观层面上从青少年政策视角理解青少年体育政策 我国青少年政策一般包括:青少年基本权益的法律保护、教育、劳动就业、居住、健康卫生、社会保障、福利服务等方面，也有研究谈到了闲暇时间的文化生活方面以及预防青少年违法犯罪与教育方面。而《到2000年及其后世界青年行动纲领》作为联合国会员国实施的一套青年政策基本准则，提出了国家青年政策的十个优先发展领域，除了与我国政策领域相同的以外，还包括滥用毒品、青年参与(相关决策)等方面。统而观之，认真分析这些政策领域，可以发现，青少年体育政策与其中的绝大部分能够发生密切联系，因此，未来我国青少年体育政策的制定不应该过于受到局限，而是应该从青少年政策的宏观层面出发，进一步扩展青少年体育运动的功效，提升青少年体育政策的功能。比如意大利政府十分重视体育在塑造健康生活中的作用，为此非常注意与各级学校的协调与合作，力争通过体育运动的普及促使学生远离电视。再以预防青少年违法犯罪与教育为例，俄罗斯现任总理普京在2009年政府工作报告中提到:大力开展群众体育活动成功地降低了该国青少年的犯罪率，青少年酗酒和吸烟的人数也有明显减少。

早在1953年，毛泽东在一次谈话中提到:14岁到25岁的青年们，要学习、要工作，但青年时期是长身体的时期，如果对青年长身体不重视，那很危险。青年人就是要多玩一点，要多娱乐一点，要跳跳蹦蹦。不然，他们就不高兴。这个半个世纪之前的谈话与《到2000年及其后世界青年行动纲领》的总精神很相似，即关心青少年的发展、参与，从世界历史的过程与青少年的立场出发考虑有关青少年工作的问题。由此，它们依然、应该是未来我国青少年体育政策制定的依据。

3.2 微观层面上积极借鉴国外先进理念 积极借鉴国外先进做法。如2010年，英国政府又宣布将在全国的中学和大学中新建3 000个“改变生活”课后俱乐部，为此将投入600万英镑的政府资金及彩票收入。再如美国Batters up USA组织成立的目的就是帮助美国青少年参与体育活动，迄今为止，该组织已经连续4年赞助支持美国青少年儿童参与棒球运动。

美国《青少年体育国家标准》由美国青少年体育联合会制定，1987年第一次发布，2008年进行了修订。该标准发布后，成为了众多体育从业者设定青少年运动计划、组织青少年体育活动的执行参考准则，并帮助父母安排、督促孩子的锻炼情况。

综观美国《青少年体育国家标准》可以看出，作为该国青少年运动的国家政策，发展目标全面、明确，特别赋予了一种人文关怀;政策制定符合青少年自身发展规律，如针对6岁以下儿童的发展型项目，不强调得分与排名，允许教练在场上进行指导;政策实施主体的任务、责任具体、一目了然，易于操作实施。

3.3 操作层面上运用多种手段积极干预 政策执行是指政策执行主体为了实现政策目标，通过各种措施和手段作用于政策对象，使政策内容变为现实的行动过程。［13］《青少年十二五规划》为未来青少年体育发展设定了诸多细化政策，如将青少年体育列入地方公共财政支出范畴，保障经费稳定增长;建立专项资助和服务购买制度。“多年来我国青少年身体素质下滑的情况得到遏制”的情况表明:只要想方设法加大相关政策的执行与落实，政策绩效就会显现。调查显示，2007年青少年身体素质指标跌入了最低谷，为了落实中央7号文件，提高学生身体素质，各地政府和教育部门采取了一系列措施，如青岛市对改行从事其他教学工作的体育教师进行了“改行归队”的梳理，让他们重新回到原来的岗位或兼职任教。

4 结语

多年实践表明，我国青少年体育取得了巨大成就，但是也出现了诸多问题，其原因与政策强制力保障不够以及执行不力有密切关系。未来我国青少年体育政策的发展应该积极借鉴国外先进经验，为了保证政策的贯彻执行，应该寻求多方合作，提供坚强的物质保障，同时，政策制定要因人而异，确实体现青少年身心特点，认真考虑青少年的需求和权利。最后，应该加强政策的落实情况，进一步挖掘青少年体育运动的功能，使之为整个青少年工作服务，特别在青少年体育政策上应该得到充分体现。

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