制度创新:中国足球职业化改革的新制度经济学分析

刘 苏，张 林

(1.上海体育学院经济管理学院，上海 200438;2.中国药科大学体育部，江苏 南京 210009)

1992年6月，在北京红山口全国足球工作会议之后，足球项目率先进入以“体制改革与机制转换为核心，以协会实体化、俱乐部制和产业开发为重点”的历史阶段［1］。至今，中国的足球改革已经走过了20个春秋，足球市场日益成形，但中国足球的整体发展状况是问题不断、每况愈下，引发了人们对中国足球改革方式的质疑和反思。自2004年中超联赛开始以来，观众锐减、球市凋敝、联赛收入大幅下滑、“G7革命”一发不可收拾、“裸奔”窘况、联赛财政赤字、上座率直线下降，劳资纠纷不断、球队易主频繁、退出传闻不断、假球、黑哨、赌球、贿赂现象屡屡曝光、中国足球整体持续低迷、尤其是2011年中国足球几乎全面溃败［2］:男足、女足，从国家队、国奥队到青年队全线溃败。从而又激起了新一轮对足球职业化改革的讨论与质疑。中国足球职业化改革的失败，是由多方面因素造成的。笔者根据当前我国国情和足球整体改革不力的现实进行冷静思考后，试图从制度创新的角度阐释我国采取这种改革方式的动因、优势及局限性，并对制度创新的路径及对策进行了探讨。

1 制度创新的界定

新制度经济学认为制度是一系列由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。关于制度创新，它通常被视为制度变迁、制度发展的同义语，是制度创立、变更的动态过程。熊彼特认为“制度创新是一种效益更高的制度对另一种制度的更替过程”。林毅夫认为“制度创新”与“制度变迁”是一致的。显然，二者对制度创新的界定不一致，但是他们都不能否认制度创新是指能使创新者获得额外利益而对现存制度的变革。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。因此，制度创新可以界定为创新主体为获得潜在利润对现存制度的变革。即，制度创新是在既定的宪法秩序和规范性行为准则下制度供给主体解决制度供给不足获取潜在利润的行为。制度创新既是中国足球职业化改革的重要内容，也是推动中国足球职业化变革的重要动力。目前，随着中国足球职业化改革的深化，以制度创新作为中国足球职业化改革的实然决策。

2 中国足球职业化改革制度创新的动因

在中国足球职业化改革过程中进行制度创新起源于三个最基本的共识:“为什么改”，“怎么改”和“如何改”。其中，“为什么改”作为制度创新的依据及后两个问题的逻辑起点和理论支柱。由原制度内部结构的张力或外部环境中某些诱因所引发的合法性制度危机往往是促发制度创新的动因。这也就是说，引发中国足球职业化改革制度创新的原动力，不仅源自于中国足球利益相关者(国家体育总局、足管中心、运动员、俱乐部)对外部潜在利润的追求，缓解社会利益冲突的现实需要;而且也产生于内部制度结构的制度非均衡。

2.1 外部潜在利润的追求

“制度创新不是泛指制度的任何一种变化，而是指用一种效率更高的制度取代原有制度或对一种更有效的制度的生产过程，是制度主体解决制度短缺，从而扩大制度供给以获得潜在收益的行为”［3］。显然，“潜在利润”的存在成了制度创新的诱因。所谓“潜在利润”是指主体在现有的制度安排结构中无法获取的外部利润，既包括创新主体在创新过程中以及在新的制度安排下直接或者间接收入的增加、资配置权力扩大，也包括通过创新行为赢取的政绩和威望［4］。这种潜在利润来源于规模经济、外部性、风险和市场失灵导致的交易费用，它的存在，表明社会资源的配置还没有达到帕累托最优状态，当潜在利润在现有的制度安排下无法通过内在化实现时，相关制度主体为了使显露在现存的制度安排结构外面的利润内部化就会进行制度创新。

在上世纪八九十年代，中国足球水平与世界足球发达国家的差距非常大，足球运动水平提高所产生的潜在利润是巨大的，然而我国足球水平的提高在原有国家统管、专业足球体制下却无法实现。为此，1992年6月在北京召开了“红山口会议”，中央明确提出了“适应体育职业化改革趋势，建立职业足球市场”的改革目标，并通过了中国足球职业化改革大纲。时任国家体委主任的伍绍祖同志做出“五点说明”以示支持;邓小平同志的南巡讲话也给了我们强有力的经济制度保障。在此背景下开展职业化探索是足球改革的基本方向，是社会与经济方面的潜在利润很高而成本、风险最低的制度创新过程。

2.2 制度的非均衡

制度非均衡也是制度创新的诱因。制度均衡是指既定的制度结构处在帕累托最优状态之中，“是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态”［5］。制度非均衡就是指在供求关系上制度供给与制度需求出现了不一致。制度非均衡是制度变革的前提，制度变革是由制度非均衡与制度均衡的无限往复过程。即“制度变革正是制度非均衡和制度均衡的矛盾统一。制度非均衡是引起制度变革的动力，制度均衡是制度变革的现实目标，制度变革则是制度非均衡到制度均衡的运动过程”［6］。

制度均衡和制度非均衡是矛盾统一体，更是中国足球制度变迁和创新的原因和动力。制度非均衡的表现形式为制度供给不足和制度供给过剩。制度供给不足与制度供给过剩其实是一个问题的两个不同方面，二者往往同时并存、互为因果、相互依赖。所谓制度供给不足，是指一些有需求的、有效率的、有益的制度没有供应出来，实质上是制度供给的“时滞”问题。所谓制度供给过剩则指的是，相对于社会对制度的需求而言，有些制度是多余的，或者是过时的或无效的。中国足球领域的变化之快、足球要素的高速流动往往导致中国足球制度处于供应过剩与供应不足同时存在的双重困境之中，处于一种供需错位的结构性非均衡状态。

3 中国足球职业化改革制度创新的特征

制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。诱致性制度创新是由个人或团体，在响应获利机会时自发组织和实行的。其具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度创新是由政府通过强制力短期内快速完成，可以降低创新的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。鲍明晓对中国足球的改革历程大致划分为2个阶段:“一是毁誉参半的甲A10年，二是人人唾弃的中超5年”［7］。显然，这两个阶段是紧密联系的，是一个动态的连续过程，从中可以清晰地看出中国足球职业化改革制度创新的特征。

3.1 中国足球职业化改革是政府主导的强制性制度创新

中国足球职业改革的实质是政府主导型的强制制度创新，意味着政府对中国足球的全面介入。政府介入中国足球可以分为两种方式:一种是直接参与资源配置，即直接干预足球市场;另一种是推进制度创新，即致力于足球市场和资源配置的环境和机制建设。政府直接干预足球市场事实上也是在构建一种制度，其极端类型是计划经济体制，而且在政府的干预下足球市场的发展或停滞也将影响到制度。政府作为推动足球制度创新的“第一行动集团”，在决定足球制度变革的形式、速度、突破口和时间路径时，既有促进制度创新主体效率最大化的动机，更有确保实现政府自身利益最大化的目的。当足球职业化改革的措施、速度与政府利益和偏好发生冲突时，政府一般就暂缓改革。

3.2 中国足球职业化改革是渐进式的

无论是强制性制度创新，还是诱致性制度创新，它们在速度方式上都有“渐进”和“激进”两种方式。渐进式路径区别于激进式的关键在于前者具有必要的过渡性制度变更和结构调整，风险性小。但是作为我国改革主要推进方式的渐进式无疑是适合我国国情的，从中国足球职业化改革制度变迁的过程来看，其是一种渐进式增量改革。首先，由于我国政府决策者一贯坚持稳定压倒一切的改革方针，因而整个社会形态变迁选择了稳定、可控、较为缓和的渐进式，减少沉淀成本，稳中求变，积少成多，从而保障收益的最大化;其次，我国足球职业化改革的制度创新不仅涉及市场运行机制、制度法规体系还包括足球后备人才培养、教练员和裁判员队伍建设等，保障政策利益导向上的连续性，采取渐进式方式，政府“摸着石头过河”，通过职业体育政策增量的累加作用推进制度创新;第三，我国职业足球俱乐部作为制度创新主体的缺弱和政府利益格局的固化及规定制度安排的权利优势的现实，整体的体育制度环境，体育制度创新的动力结构，均支持中国足球制度创新采取的渐进式的改革逻辑，此模式能使中国足球制度变迁过程具有帕累托改进的性质，它不损害现有体制内利益者的利益，从而使中国足球制度创新的社会成本最小，保持改革的稳定性、连续性，降低改革的磨擦成本或社会震荡成本，在一定程度上避免了迅速消除旧制度所引起的信息成本和组织成本的损失［8］，虽然此方式具有一定的局限性，但目前其仍是我国足球职业化改革制度调整的一种较优的方式。

4 中国足球职业化改革实行强制性制度创新的优势及局限性

4.1 实行强制性制度创新的必然性

回顾30余年的中国经济体制改革历程，制度变迁的每一步都源于自上而下的政府强制性供给行为，而不是自下而上的诱致性政府需求行为，更不是自下而上的诱致性企业的需求行为，事实证明了这种渐进性改革适合我国的国情。足球改革作为我国改革大环境下的一个子系统也必然实施由政府主导的制度变迁。另外我国足球的现状与国情也决定了政府参与的必要性。

首先是由我国体育的举国体制决定的。国家在体育资源调配、政策执行及权力上的绝对优势，决定了足球职业化改革是由国家发动，以行政命令的方式实行的。其次，由我国足球职业化改革之初的市场经济条件和社会环境决定的。当时，足球市场发育尚不健全，诱致性制度创新产生的条件不具备，其他资源募集渠道也不畅通所采取的模式。1994－1995年，2年的足球职业联赛表明此模式在很大程度上减少了改革的风险，减小了新旧制度变迁带来的摩擦，从而降低了制度创新的成本。在足球职业化之初，市场机制不完善，经济增长缓慢，以行政手段推行制度变迁，成为经济转型的逻辑起点，政府可以有效地清除起步阶段的障碍，有效地加强职业足球制度的供给，构建足球市场运行的规则和制度框架，积极扩张和培育足球市场，实现在一定程度上、一定阶段内政府对足球市场的部分替代。第三，由制度供给不足造成的。制度创新的密度和频率少于职业足球对制度的需求，即制度供给不足。在这种情况下，强制性制度创新就会代替诱致性制度创新。

4.2 强制性制度创新的优势

中国足球职业化改革实行政府主导的强制性制度创新是在特定的政治经济文化背景下做出的现实选择，其以较低成本在很短的时间内促成了初具规模的中国职业联赛和足球市场的形成，在发展的早期促进了足球职业化改革的进程。如，从1992年红山口会议的召开到1994年足球运动管理中心的成立，再到2004年“中超”联赛的开始和随后的“中超委员会”的成立，都是在政府主导下完成的。

从社会经济发展进程来看，政府主导下的中国足球职业化改革的制度创新的优势在于:一是为足球市场的发展提供稳定的制度保障，吸纳更多的职业足球理性投资者;二是激发俱乐部经济活力和创造力。当职业足球市场处于起步阶段，中介组织不健全、联赛产权界定不清时，政府政策在促进职业足球市场发展方面有相当大的适用空间。但随着经济日趋成熟和复杂，政府直接参与足球的的范围应不断缩小，不应越俎代庖代替社会和俱乐部做出决策，而是要积极提供法治、保护产权、维护市场秩序，确保足球职业化改革的顺利开展。

4.3 强制性制度创新的局限

随着经济发展水平和技术、制度水平的提高，由于政府的偏好和有限理性限制、集团利益冲突的制约、意识形态刚性缺乏等因素的影响，政府对资源配置的直接干预与推动制度创新的对立统一，强制性制度创新的局限性日益明显。

4.3.1 制度创新的“诺思悖论”困境 “诺思悖论”描述了政府与社会经济存在着相互联系和矛盾:一方面，通过降低交易费用使社会产出最大化;另一方面，通过形成产权结构竞争与合作的基本规则使权力中心及由其代表的利益集团的收益最大化。即，“在使统治者(和他的集团)租金最大化所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突”［9］，制度创新也存在这样的悖论。由于政府官员作为经济人受有限理性限制，在作决策过程中往往受个人收益最大化支配;在制度转型过程中政府直接参与资源配置，非经济因素往往进入政府决策函数，导致政府主导型强制制度创新的内在冲突和矛盾日益激烈，使政府陷入“诺思悖论”。在中国足球制度变迁中，政府固然为了建立有效率的产权结构，将进行产权制度的变革，但由于交易费用约束和竞争约束，政府不得已常选择一些无效率的产权结构，进行消极的制度供给。并通过凌驾于市场及制度变革之上的超经济的行政权力介入，减弱了制度创新的动力，压抑了俱乐部投资者创新的主动性、积极性，使俱乐部只是制度的被动接受者，此时俱乐部为了获得相应的经济收益常选择主动退出或铤而走险采取非法手段，从而导致政府监督费用加大，政府制度供给无效，资源配置低效或失效。

4.3.2 制度设计的内在缺陷 强制性制度创新主体在制度创新过程起主导作用，由于受行政垄断、信息不对称、外部性等因素的影响，政府创新主体的“有限理性”和“经济人”假设的限制，制度创新主体设计的制度往往存在着局限性、僵化、安排的错位、不合理以及不完善等多方面。就足球制度来说，也存在以下种种缺陷。比如，第一，管理制度混乱。中国足协和足球管理中心是“一套人马、两块牌子”。管理中心既是国家体育总局的直属事业单位，又是中国足协的办事机构，兼具“官”、“民”、“商”的身份。足协集政府的公共权力、市场的垄断权力、民间组织的社会权力于一身，实际运作过程中常常超越其职责的权力，造成足协与其会员之间、与其被委托的管理职能所代表的公共利益之间的冲突。第二，制度安排的错位。由于制度安排的错位，政府和俱乐部的利益目标不一致。政府有时为了提高职业联赛成绩，会对俱乐部经营管理进行干预，使职业足球俱乐部的目标出现错位，使本该归各俱乐部享有的联赛收益变为中国足协的合法收益。第三，制度设计、安排的不合理。由于足协在制度设计和制度安排上具有权利的绝对优势，俱乐部提高未来的可预期性较低，使职业足球市场存在着大量的机会主义和道德风险。比如，当职业足球俱乐部在现有的制度设计和制度安排下难以获得其预期收益，有些职业足球俱乐部便利用“双轨制”下的制度真空，通过一些机会主义行为(如因裁判受贿引起的球场不公事件，因假球、黑哨、赌球导致的联赛失序)，降低其交易成本，以获得最大化效益。第四，产权制度不完善。目前，绝大多数的产权制度安排都是为了维护中国足协拥有联赛产权的。中国职业足球市场的整个开发运作以及经营范围、利益分配形式都由国家体育总局足球运动管理中心来决策，产权被虚置。这种不明晰的产权，造成了投资主体交易成本大幅上升，多元利益主体失衡，使得一些俱乐部通过转嫁成本的方式来实现自身的效用最大化，加之制度实施机制的不完善，致使俱乐部既缺乏创建节约成本、提高成本利用率的内在约束机制的积极性，又缺乏寻求政府提供刚性化的外部约束机制的动力。

4.3.3 利益集团的路径依赖 诺思认为，制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，一旦人们选择了某种制度，惯性的力量就会使它继续存在一段时间，而不管它是否有效率，即产生路径依赖［10］。自足球职业化以来，政府制定了“适应体育职业化改革趋势，建立职业足球市场”的改革目标，我国的足球管理者仍一直沿用举国体制下的足球资源配置方式，进行的改革也完全是一种由国家强制主导的变迁过程。就当下的足球实践观察，虽然比赛从专业化体制转变为职业联赛，但其产权性质仍是管办不分、政企不分，而俱乐部只是联赛的参与者，没有所有权。中国足球管理者垄断了市场的管理权、收入分配权，联赛参与者们寻求经济利益的谈判权。同时，足球管理者仍然将国家队比赛成绩作为衡量市场发育程度的决定性指标，市场建设应该为国家队建设服务。由这种行政惯性指引而做出的各种制度安排，当阻碍足球职业化发展、排斥市场因素介入时，体育行政管理者为了自己的既得利益而尽力维护它。因为，首先，初始的体制选择能提供强化现存体制的刺激和惯性，沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便;其次，制度的非中性导致利益集团极力维护既得利益。新制度经济学还认为，制度非中性是指在同一制度下不同的人或人群所获得利益各异，社会的部分成员(个人或集团)从既定制度中或可能从未来某种制度中的获益是以另一部分人受损为代价的制度安排方式。制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。在足球改革的现阶段，这种利益集团的约束更多地体现在中国足协身上，它通过制度非中性方式，在职业化改革中逐步攫取利益，扭曲制度，阻碍制度创新。虽然足球的职业化改革能促进社会总福利的增加，但其转变结果却不是“帕累托最优”的增量改革，是以一些部门和个体的既得利益损失为代价的存量改革，为了维护和保持既得利益，利益集团只愿意维持既有制度，力求巩固现有制度，阻碍进一步的制度创新。可见，利益集团的路径依赖致使足球职业改革陷入无效的制度状态，即“闭锁”或“阻滞”状态。

5 中国足球职业化改革制度创新的路径

5.1 制度创新主体对潜在利润的共识

在潜在利润上，国家和中国足协(管理中心)俱乐部、球员、裁判、球迷、各方达成共识是制度创新的前提。制度创新要遵循成本与收益比较的基本原则。在现实中，一项制度安排的预期净收益超过预期成本时，即有潜在利润出现时，制度创新就会启动。国家体育总局和中国足协(管理中心)俱乐部、球员、裁判、球迷都可以是制度创新的主体，不同的创新主体在潜在利润的认识、分配份额等方面上缺乏共识，导致他们对制度需求差异较大，从而在不同程度上对制度供给产生限制或阻碍。因而，加大各种创新主体对潜在利润的博弈是必然的，当各方达成共识即可实现制度创新。

5.2 利益相关者的参与博弈

中国足球职业化改革的制度创新是通过自上而下的权力体系来推动的，这种制度创新方式重视了在制度创新过程中政治精英的理性设计作用，但忽视了那些利益相关者在制度创新过程中的作用。这个缺陷使得这种制度创新方式在逻辑上是存在严重的悖论，因为制度创新本质是利益的再分配，如果缺少与制度创新具有密切利益相关者的参与，制度创新会迟早因动力不足而陷入困境。中国足球职业化改革的制度创新实质上应由国家体育总局、足协、俱乐部投资者、运动员、教练员等各利益相关者之间博弈或行为协作的过程，是多元利益主体共同作用的“合力”结果。因此，要想使足球职业化改革制度创新获得最广泛的动力支持，我们就必须打破政府对制度创新过程的行政垄断，从制度的理论设计、决策、论证到具体执行，应由国家体育总局、足协、俱乐部、投资者、球员、教练员共同参与，并兼顾各方利益，确保利益博弈的充分，促成合作机制的形成。足协作为职业化发展的组织依托，投资者作为支撑职业化运作的资金来源，俱乐部作为职业化发展的基本单位，球员、教练员作为职业化发展主体，他们都将对足球职业化改革的制度创新产生直接影响。为此，国家体育总局、足管中心(足协)作为制度创新中的最大责任者和强势群体，亟需调动利益相关者的制度创新需求和愿望，赋予他们充分参与政策制定的机会，从而形成制度创新的重要动力来源，推动各利益相关者在核心利益上经多重博弈进入协作的局面。

5.3 制度非均衡的动态转化

制度均衡不是永恒的，是瞬间的，其帕累托最优只是一种理想状态，而制度非均衡却是一种常态。随着制度环境和成本收益的不断变动，必然会打破原来的均衡而使其处于非均衡状态。这种转化通过制度供给者和制度接受者之间的矛盾表现出来。当制度接受者对制度不满时，制度障碍和制度磨擦就会不断发生，导致制度成本递增而收益递减。当一项制度的净收益小于零，而且在种种可供选择的制度中净收益最小时，就会出现制度非均衡，人们对现有的制度安排不满，具有改进现有制度安排以获取收益的动机。在职业足球领域，随着创新主体对制度非均衡态中存在的外部利润认知的深化，他们会对外部利润机会进一步的分析与研究，形成制度创新的倾向，确立制度创新的范围和目标，进入制度创新的过程，实现制度非均衡向制度均衡的动态转化。

5.4 制度移植的本土化

制度移植是制度创新的一种重要方式，将先发国家成熟完善的制度移植并与本国实践的结合，往往是后发国家政治改革、创新的首选道路［11］。所谓的制度移植指的是某个制度或一组制度从其原生地转移到其他环境并被实践的过程。制度移植不是制度的照搬或模仿，而是一个通过不断的本土适应与制度改良而逐步内化的过程;是一种将原来制度作为借鉴、本土化改造后使其更适合接纳地区的国情并推动当地制度发展的过程。中国足球职业化改革的制度创新受诸多因素影响，借鉴、移植他国制度创新的经验教训推动本国制度创新，可以降低制度创新的费用，加速制度创新的进程。但是，职业足球生长的生态环境是迥异的:西方职业足球本来生长于市场经济的体育体制土壤中，又有其社会生活中占主流地位的体育价值评价气候的呵护;我们将其移植到时至今日未受真正触动的计划经济的体育体制土壤中，又在我国社会生活中占主流地位、特殊的体育价值评价气候中经寒暑受褒贬［12］。可见，中国足球职业化改革的制度创新必须立足于本国国情，不能照搬美国或欧洲、等国的职业联赛制度，因为中国的“土壤”、“气候”与他们的相差较大。因此，制度移植应超越国情与社会的承受能力而不能全盘西化，要在制度移植的本土化改造中实施自创式的制度创新。

5.5 诱致性制度创新的激励

诱致性制度创新是一个自下而上、从局部到整体的制度创新过程，其具有自发性和盈利性等特点，它能够最大限度地绕开改革的约束条件，达到一种成本最小的改革选择，这对于处于经济转型时期的中国足球来说，将是一个长期且广泛的制度创新模式。在中国足球职业化改革过程中，外部利润的存在是俱乐部、投资者等市场微观主体进行制度创新的内在动力。在改革前期，少数企业积极赞助足球比赛，开始尝试外部利润的内部化，成为诱致创新的因素。在改革后期，由于市场力量日益成长，诱致变革在足球改革进程中的作用日益凸显。但是，由于需求诱导性制度创新的推动力较弱，搭便车行为较易、制度供给与需求主体利益博弈的非均衡性，则诱致性的制度创新将呈现供给不足的状况。为此，在整个足球职业化改革过程中，明晰政府角色，激励诱致性制度创新。首先，政府可以降低诱致性制度变迁的交易费用，并与有关制度主体建立长期的契约关系［13］;其次，政府应当对诱致性制度变迁的创新主体提供必要的创新激励和创新报酬;第三，政府应逐步从直接的制度创新活动领域淡出，逐步强化微观经济主体在制度创新供给中的作用，为微观经济主体的制度创新提供合法保障，使政府主导型强制制度创新方式向与市场经济体制相适应的诱致型制度创新方式过渡;第四，政府应以积极的态度鼓励、培育中国足球市场，扶持已有的和正在形成的创新集团，从体制外培育新的制度形式，打破原有的以体育总局和足协为中心的利益集团格局，形成中国足球管理体制改革的制度竞争环境，诱发博弈，突破利益集团的“路径依赖”，推进足球职业化改革的诱致性制度创新与制度变迁。

5.6 强制性制度创新与诱致性制度创新的协同发展

在现实社会生活中，强制性制度创新方式和诱致性制度创新方式是一种相互联系、相互制约和相互补充的关系。政府推动的制度创新具有规模经济效应、成本低、时间短、效率高、相对收益大的特点。但由于强制性制度创新以市场经济为取向，因此，政府必须在一定的限度之内运用非市场化的手段，同时应充分考虑对经济主体的正常的利益激励，以诱致竞争性的、健康运行的市场经济制度的建立和完善。而具有自发性和盈利性的诱致性制度创新将是一个我国以后必须广泛采纳的制度创新模式。在中国足球职业化改革的制度创新中，应将自上而下的政府主导强制制度创新与与自下而上的诱致制度创新协同起来，当诱致性制度创新难以抵消足球职业化改革的阻力时，需要由国家体育总局实施强制性制度创新，为俱乐部进行诱致性制度创新扫除障碍;当强制性制度创新在足球职业化改革的具体实践中受到限制时，诱致性制度创新可以延伸强制性制度创新的功能，使强制性制度创新的宗旨在实际中得到有效地细化与贯彻落实。如，当前中国足球制度困境中的一些“非法的”或“破坏性”的民间行为，可能潜含着制度创新的合理动向，要善于进行辨识和积极引导，而不是一味打压，如许多俱乐部成立职业足球联盟的尝试［14］。

6 中国足球职业化改革制度创新的对策

6.1 转换政府职能，加快制度创新进程

在制度创新中，其关键在于政府职能的转换，通过“小政府、大社会”的组织管理体制的实行，使政府由“越位”到“归位”、“缺位”到“补位”、“错位”到“正位”的转变，使政府由“全能政府”向“有限政府”转变。

6.1.1 转变思想观念，适当放权 由于原有体制本身具有的巨大惯性作用，以及政府(国家体育总局、足球运动管理中心)及官员意识形态的刚性、认识的局限性或者原有体制下集团利益的路径依赖，他们往往习惯于或更愿意选择执行政府的传统职能。同样，中国足球职业化改革要真正实现全面的制度创新，不仅要改造政府官员的意识形态，还需要使政府官员转变思想观念，适当放权，避免权力直接参与资源配置的“负供给”现象发生。放权主要要求政府(国家体育总局、足球运动管理中心)主动放弃部分权利，把责权利赋予真正意义上实体化的中国足协，使其真正成为实施主体，自主地规划足球的发展。

6.1.2 以管办分离来分化、弱化强势既得利益阶层的利益 制度创新是受收益成本比率约束的，以收益增加为预期的利益关系的重新调整和再分配，因而会引发既得利益阶层的利益分配不均的矛盾和冲突。显然，既得利益阶层影响和制约着制度创新，他们对制度创新行为的发生、加速、延迟、否定或终止起决定作用。因此，通过管办分离来分化、弱化强势既得利益阶层利益对政府职能转换尤为重要，为此，应将足球运动管理中心与中国足协清晰地分开，官、民、商的身份归位，避免权力的越位、错位。

6.1.3 规制权利，提高制度供给的效率 权力的无限扩张和监督机制的缺失，管理体制的僵滞和制度非中性行为的相互强化，中国足协凭借优势垄断地位而扭曲制度，中国足协官员的腐败正好说明了此点。因此，采取多中心治理与多元社会参与机制有效阻止或缓解形成新的制度过度垄断，提高制度供给的效率，确保制度创新的顺利进行。因为，多中心治理可以控制足协权力的过分扩张，有效对足协等权力部门的监督和制衡;多元社会参与机制能充分保障利益相关者对足协各部门的监督权、约束权，建立完善的民主传导机制和制衡机制，使政府的制度供给能充分体现人们对制度的需求。

6.2 掌控制度供给的强度与时机，提高制度创新的效率

中国足球职业化改革采取的是渐进式的强制性制度创新方式。这种制度创新方式是以政府为主的强制性制度创新，此方式在一定程度上可以避免制度震荡和破坏性，降低制度安排的磨擦成本，但这种变革方式也存在着低效性、内在隐含的破坏性、利益集团的路径依赖、安排者的“寻租”和“招租”企图、制度创新强度不足、制度的内生诱导缺乏等弊端。为此，要处理好两个问题，一方面是制度创新的强度，强度过大，创新成本太高，可能会引俱乐部、投资者的不满;强度不足，预期制度就可能安排不及时、不到位，增加双轨体制下制度运行的时间和成本。另一方面是要及时根据制度需求的情况，安排好强制性供给的时机，尽量避免制度供给的超前或延后，提高制度创新的效率。

［1］张林.职业体育俱乐部运行机制［M］.北京:人民体育出版社，2001:73.

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