济南市水生态文明建设的法治思维——济南市水生态文明法治建设调研报告

课题组

水是生命之源、生产之要、生态之基，水生态文明是生态文明的重要组成和基础保障。党的十八大明确提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的战略，吹响了推进生态文明建设新的进军号角。

作为水利部确定的首个国家级水生态文明试点城市，济南如何在新的历史条件下，运用法治思维和法治方式切实有效地加快推进济南水生态文明建设，发挥示范带动作用，已经历史性地成为济南城市发展的重要使命。为进一步了解济南市水生态文明法治发展的状况，拓展思路，提出具有针对性、实效性的对策建议，济南市委党校水生态文明法治建设项目组（以下简称项目组）在2013年3月到10月，围绕济南市水生态文明法治保障相关问题进行了调研活动，现就济南市水生态文明法治建设的基本概况提出如下报告。

一、济南市水生态文明法治建设取得明显成效

要实现济南水生态的可持续性发展，法治无疑是科学的建设路径。把济南的水生态文明建设纳入法治的轨道，使水生态文明建设民主化、科学化、制度化，用法律规范人们的行为，对破坏生态文明建设的行为予以法律制裁，强化生态文明建设的法律保护，这样才能确保生态文明建设工作能够得以有力推进，确保建设“美丽泉城”取得成功。制度建设是首当其冲的规则与标准建设。项目组通过与济南市水利局的相关部门座谈，并实地考察了济南市邢家渡灌区、济南市卧虎山水库等地，了解当前济南市水生态法治建设的基本情况。

（一）积极推动制度规范的出台来规范水生态城市的发展

济南自古以来就是与水共生的城市，这是济南独特的自然优势，而“泉水”更是济南的灵魂。一直以来，为保护济南的水环境，济南市积极建立健全涉及生态水利的相关法律法规以及工作标准，在严格执行国家法律和山东省出台的地方法规的基础上，积极出台了《济南市水资源管理条例》《济南市水土保持管理办法》《济南市水污染防治及水环境保护办法》《济南市名泉管理条例》等地方性法规，《济南市邢家渡引黄灌区管理办法》《济南市小清河管理办法》等政府规章，《济南市市级水利项目建设管理办法（试行）》《济南市用水问题控制管理办法（暂行）》《济南市农村公共供水管理暂行规定》《济南市水利局关于水土保持设施补偿费收费标准的通知》等规范性文件。这些法律规范制定与完善对指导济南开展水生态城市创建活动、发挥全国性的示范带动作用具有重要的指导和保障意义。

（二）加强监管，有效地落实法律制度

为推动济南市的水生态建设，济南市水利局于2011年8月和2012年年初先后编制出台《济南水利发展“十二五”规划》《济南水网规划》，规划确立了济南市生态水系建设架构及生态水利工程的主要内容，为济南的生态水利建设确定了目标和行动指南。十八大后，水利部明确提出各地要把落实最严格水资源管理制度作为水生态文明建设工作的核心。济南市作为首个国家级水生态试点城市，积极制定了《济南市水生态文明建设试点工作实施方案》，全面落实最严格的水资源管理制度。以此为核心，济南市水利部门积极通过细化制度，出台操作流程，切合济南市实际抓紧确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污的“三条红线”，落实用水问题控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污红线制度、地下水动态预警管理制度和水资源管理责任和考核制度等“五项制度”，并在调查研究的基础上不断建立和完善本行政区域的水资源管理控制指标。在调研中还了解到，为适应济南市水生态发展的需要，济南市水利部门还深入积极探索如何将水生态指标考核纳入各区县及相关部门的考核评价体系中，推动将生态指标考核与奖惩制度相结合的相关制度的制定。

（三）规范行为，严格执法

通过调研以及实地考察发现，济南的水利执法在维护与保障济南的水生态文明建设中取得良好的成效。济南市水政执法相关部门通过严格执行各项制度规范，细化执法操作流程，并将相关执法规定明示于公开的办公场所，有效地规范了水政执法行为。为有效的维护济南市的水生态环境，及时杜绝违法行为，济南市水政监察支队通过日常监管（2013年8月和9月日常执法简况如下表）与专项联合执法相结合，有效的发挥水利综合执法的良好作用。在一些专项执法中，如：通过封井保泉行动，到2011年底封闭了自备井350眼，2013年2月到4月，又对7家自备井单位的8眼深层自备井实施了封闭，执法工作取得了明显的成效；2013年10月，济南市环保局和济南市水利局开展饮用水水源地保护专项联合执法行动，严查污染水源地和侵占、破坏水利工程设施等各类违法行为，切实有效地维护了济南市饮用水水源地保护区的良好生态环境。

二、济南市水生态文明法治建设的问卷调研结果分析

济南的水生态文明建设不仅是政府的事，也与每个济南人息息相关。为了解济南市民对济南市水生态文明城市建设的认识，以便有关部门掌握第一手材料，完善相关制度，加快推进发展，项目组通过发放调查问卷以及街头访谈的形式对济南市民进行了调研。其中，发放调查问卷620份，回收有效问卷587份；向市民询问相关问题700次以上，得到实际有效回答569个。

（一）对济南市水生态文明城市建设的基本认识

为了解市民对济南市建设水生态文明城市的认知度，我们首先调查了大家对于济南是国家级水生态文明试点城市是否了解，调查问卷显示有60%的人选择了知道，而街头访问中则有90%的人不知道。对于这个问题的了解，从整体来看，公众还是并不了解，而且在调查中发现，很多人在问后的第一反应是将济南“泉水节”活动看做就是水生态文明城市的建设。

其次，对于当前济南市水生态文明建设存在哪些问题，调查显示，有95%的人都认为当前存在的问题是多方面的。在不提供选项的情况下，街头访问中，43%认为是政府管理力度不够，57%认为是法治不健全，73%认为是惩处力度不够，79%认为是公众环保意识不强；而调查问卷中，54%选择政府采取措施力度不够，70%选择相关职能部门工作效率低，54%选择法治不健全，40%选择媒体宣传不到位，80%选择公众环保意识不够强。从两种形式的调查都可以看出，大家有一个基本共识，水生态城市建设是需要发挥政府与公众的共同作用。但是，政府的责任更重，需要为城市的发展健全法治，加强执法，积极的进行宣传引导。

第三，主要通过问卷形式调查了市民认为的当前济南市水生态文明建设的薄弱环节主要是什么。问卷显示有54%的人是多选，46%的人是单选。

表1 当前济南市水生态文明建设的薄弱环节（多选）

表2 当前济南市水生态文明建设的薄弱环节（单选）

无论是单选还是多选，问卷调查都显示了公众希望理顺管理体系，提供水生态文明建设的良好环境。另外基于自身的健康与安全考量，公众希望政府能够通过强有力的措施，可以给市民提供安全的生活用水。

（二）当前济南市的水生态文明法治建设的状况

法治是治国理政的基本方式。通过对济南水生态文明法治建设状况的调查，希望能了解市民对此问题的态度和对水生态法治发展的期望。于是，调研组主要就以下几个相关问题进行了调研：

第一是影响济南市水生态文明法治建设的主要问题。对于这个问题，调查问卷中有81%的人都是多选，访谈中有85%的人是多选。

表3 影响济南市水生态文明法治建设的主要问题（多选）

表4 影响济南市水生态文明法治建设的主要问题（单选）

在调查中发现，越来越多的人有了很强的法治意识，认为政府对于法治保障的认识不够，没有发挥法治的足够作用。

第二是当前的水管理体制能否适应济南市水生态城市建设的法治需要，问卷中有1%选择“能”，63%选择“不能”，26%选择“一般”；而访谈中有84%的人认为“不能”，16%的人认为“能”。

第三是水执法机制能否适应济南市水生态文明建设的需要。问卷中，有23%的人选择“能”，39%的人选择“不能”，38%的人选择“一般”。在街头访谈中，当问到对目前的相关水执法是否能适应济南发展需要时，有8%的人认为“能”，有64%的人认为“不能”，有28%的人认为“一般”。调查显示，很多人期待执法的效果，特别强调了应当进一步加大执法力度，保护好泉水，治理好污水。

（三）公众对济南市水生态文明法治建设的建议状况

在发放的调查问卷中，有275份认真填写了进一步增强济南市水生态文明建设的法治保障的建议，提出的相关建议有15项之多，归结起来看，主要集中在以下几个方面：第一，进一步加强立法，完善相关制度；第二，认真落实中央和省的相关规范制度；第三，加大破坏水环境的惩处力度；第四，加强宣传，让更多的人加入到济南的水生态城市建设中；第五，将水生态保护情况纳入对相关区县、部门的工作考核中。

三、济南市水生态文明城市法治建设亟待解决的问题

从前期调研的整体情况来看，济南的水生态文明城市建设虽然有一定的良好基础，但是仍然存在一些不足，突出表现在以下几个方面。

（一）对于法治对水生态文明城市的建设的保障作用认识不足

十八大明确提出，法治是治国理政的基本方式。但在水生态文明城市建设中，更多的力量放在水环境的开发和建设上，而相应的对水环境的法治保护规划却并未跟上。一旦出现水环境的新破坏，因为没有制度的授权，相关职能部门无法进行管理处置。对于法治在水生态文明城市建设中的地位与作用认识不足，使得济南的水生态城市建设中缺少了法治的整体规划，法律难以有效地发挥事前审核、事中规范、事后监督的作用，致使生态脆弱区的有效治理和生态良好区的有效保护都明显滞后于城市发展的需要。

（二）环境法治体系不能适应水生态法治的需要

目前的水环境保护的立法虽多，但是有很多实际效果甚微。一些法律条文还停留在理想层面，加上当今环境的快速发展变化，还存在一些立法空白，这影响了法律的保障作用发挥。除了国家法律层面，地方立法也存在很大不足。济南的相关地方立法并不多，更多的是以政府的规章和其他规范性文件来规范水行政行为。缺少地方立法对水生态文明城市发展的整体规划与保障，应确立水生态管理的目标、原则、体制和运行机制，以及对“水”管理机构进行授权。此外，现有地方法规中济南“泉城”特色不明显，缺少“人泉共生”的专门地方法规。

（三）管理体制不能适应水生态文明建设的法治需要

在调查中发现，虽然《环保法》《国务院环境保护若干问题的决定》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》都明确指出，地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。但法律法规没有明确对地方政府环境失职的责任追究办法。对地方领导和企业法人的环境责任追究存在着经济化和抽象化现象的问题。而且在现有的地方领导以及地方各部门的主要领导的政绩考核指标体系中，环境指标根本无足轻重。这必然导致了济南市水生态城市建设的巨大压力。

（四）水生态环境建设与保护的监督执法力度不够

从当前济南水行政执法现状来看，执法能力和水平不能适应济南水生态文明城市建设的需要，有待进一步提高。生态环境保护是全社会的共同职责，泉城济南的水保护涉及多个行政部门，但水环境保护齐抓共管的局面尚未真正形成，往往是各个水执法部门各唱各的“独角戏”，使得各执法部门执法力量不足，如执法人员少、执法经费少、执法手段相对薄弱等等，难以保证从源头上遏制水环境污染和其他水违法行为。此外，从整体来看，相关行政执法队伍仍然存在执法人员素质参差不齐，存在着一定程度的执法不严和执法不力等现象，这些都影响着执法的质量。

（五）水生态文明法治保障宣传不足

水生态相关法规宣传的根本目的在于不断增强民众的水法治意识和水忧患意识，大力营造有利于水利发展、促进人水和谐的社会法治环境。实践调研发现，多年来全国各地各级水利部门主要以“3·22”世界水日、中国水周为主要宣传载体，开展了积极的水保护宣传活动。但是，并没有形成长效的法治宣传机制，济南与其他城市一样存在着水生态文明法治保障宣传明显不足的问题。

四、加强济南市水生态文明法治建设的基本对策

从全国来看，济南市是水资源严重匮乏的城市之一，水资源人均占有量不足全国人均水资源量的1/7，地表水严重不足，地下水限量开采，用水矛盾长期存在。希望济南能以这一次国家级水生态文明示范城市建设为契机，突破“瓶颈”，完善保障机制，加快推进“泉城”济南的水生态建设。为此，在前期调研的基础上，先就济南市水生态的整体法治规划提出如下初步建议：

（一）树立法治思维严格规划水生态城市发展的整体法治框架

济南市的水生态文明建设是一项长期而艰巨的系统工程，需要运用政治、经济、法律等诸多手段，而法律调整是水生态文明建设的基础手段。健全的水生态法律制度，既是生态文明的标志，也是生态保护的屏障，用刚性的制度约束人类的不文明行为，惩罚破坏文明的行为。它不仅为水环境管理和监督提供法律依据，也为人民享受环境权利、履行环境义务提供法律准则。济南在水生态文明城市建设中应把生态文明法治建设放在更加突出的位置，积极通过地方法规和政府规章的方式从整体上规划城市发展的路径，确立水生态管理的目标、原则，以正确处理长远利益与短期利益的关系；建立良好的体制，避免权力过度交叉，进一步处理好保护、建设与利用的关系，大力发展生态产业，实现生态、经济和社会效益的有机统一；调整水管理权的运行机制，以制度规范和保障相关部门的行政行为，从根本上克服“守法成本高、违法成本低”的社会现象；规划市民亲水工程及相关制度完善，真正实现人水共生。

（二）运用法治思维加快完善地方性水保护法规和规章

加快济南市水生态保护地方性法规、政府规章立法和健全各项配套制度的制定步伐，是环境法治的迫切要求。一是要按照构建水生态文明城市的要求，完善对综合决策方面的立法，使相关决策更科学、民主、合法。以落实最严格水管理制度为核心，将水生态的保护优先贯穿于决策的各个方面，落实到济南发展的全过程。二是要完善济南“水”保护相关法规、规章，对于原有地方性法规和规章对生态水利方面未明确规定的需重新立法或做出新的有利于实践操作的界定。及时修改《名泉保护条例》和《济南市水土保持管理办法》等。三是要进一步规范城市建设、区域开发、工程建设、园区建设等重大计划和引进建设项目时实施环境影响评价的实施办法，进一步规范、强制实施土地开发项目中的水环境评价制度。对于已建的园区要依法开展回顾性环评，以确保济南的水域安全。四是要规范“水”管理机构，在国家法律法规的范围内对“水管理权”进行调整，同时结合新形势的发展以及济南水管理的特点进行适度授权，以避免水管理的缺位。五是针对水管理的特点，加强对重点水域的保护制度。六是要完善对水环境破坏的惩戒制度，密织法网，保护好水生态环境。

（三）增强法治能力调整水生态管理体制

调研中发现，多个水管理部门的职权交叉以及水管理部门在政府治理中的“弱势化”，加大了水管理和水生态文明城市建设的难度。济南的水生态文明城市建设应当在国家法治下，理顺管理体制，建立水管理的统管部门和分管部门的协调机制，明确济南市水管理的主管部门，以避免管理责任不清晰，执法主体的多元化。

（四）善用法治方式加快完善公众参与机制

“泉城”是济南人的泉城，城市的发展关乎每一个市民的生存、发展。要明确每一位市民的环境法律属性，公众参与城市的建设与发展不仅是一项权利，也是一项义务。政府与相关部门应积极探索公众对环境保护法律实施监督的新途径，有效的保障公民的环境监督管理权和环境监督管理参与权。同时，在《政府信息公开条例》下，建立健全济南市的水环境信息报告制度，对关乎公众权益的水发展规划、建设项目和重大决策，通过听证会、论证会、网上征集等形式，广泛听取意见，依法保障群众的环境信息知情权、监督权和参与权。

（五）提升法治素养加快完善相关水行政执法能力

要依法保障水行政主管部门和环境行政主管部门的职权，以及提供必要的行使权力的保障条件。加强水行政和环境执法队伍的环境法治教育，加深他们对环境法治深刻内涵的全面理解，使其在法律规定的范围内自主开展执法活动，提高环境执法队伍的法治理解能力，以及运用相关法律法规的熟练程度。加快推进水执法的现代化，运用现代化的监控手段，对水域、污染源实施全方位的监控，提高水执法的执行力；建立快速高效的应急指挥系统，对“突发”水事件或水状况及时反应，提高相关执法的反应力。进一步健全水行政与环境执法责任制，规范执法行为，按法定权限和法定程序严格执法。

（六）发挥法治影响加快完善水生态法治宣传教育体系

建设和谐的水生态文明城市需要每一个市民身体力行。只有全社会形成保护环境的良好氛围，人人自觉遵守各项环境保护法律法规，人人为之尽责尽力，环境保护才能取得实效。加强环境法治宣传教育，首先是要加强对领导干部的环境培训，提高他们的环境法治意识和综合决策能力。其次是要加强企业负责人的培训，增强他们环境法治意识，不断提高自觉自愿的守法经营能力。第三是要通过社会媒体平台与政府公开平台的互动，设立专门的“水生态法治宣传栏”，实现泉城水生态宣传的常态化、专业化，培养全民的环境伦理道德观念，以增强全社会的水生态忧患意识。第四是要通过不同的水生态活动，加强市民与水的亲和度，引导市民形成环境友好型社会的基本要求和行为准则，培养环境资源保护的社会责任感。