国外碳排放交易体系的价格控制及其借鉴

嵇 欣

一、我国碳排放交易体系的现状

中国在全球碳减排格局中扮演着重要的角色。根据世界银行的数据，2006年我国人均二氧化碳排放量为4.67吨，已高于同期世界平均水平。而且，我国二氧化碳排放量增长迅速:在1991—2000年间，中国人均二氧化碳的年增长率仅为1.95%;但2001—2009年间增长率迅速上升为7.98%，并且二氧化碳排放总量于2006年超越美国成为世界第一①2006年中国二氧化碳排放量为64.14亿吨:美国为57.38亿吨。。

我国作为碳排放大国和《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的发展中国家签约国，在碳减排方面做出了相应的承诺:2009年11月，国务院常务会议提出，到2020年单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40—45%;2011年12月，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确指出到2015年全国单位GDP的二氧化碳排放比2010年下降17%的目标。由此可见，为了进一步推动我国工业的转型升级和低碳发展，建立碳排放交易市场有着十分重要的意义。

在国际碳排放交易中，我国主要参与的是清洁发展机制 (CDM)，但由于CDM项目审核周期长、签发率低且市场不确定性高的特点决定其难以成为推动我国碳市场发展的核心主轴。目前，我国的碳市场以自愿减排为主。

2008年起，北京、天津和上海建立了三个环境交易所。这些交易所除了为CDM项目提供信息与相关咨询服务，还为自愿减排提供平台，如北京提出的全国第一个自愿减排标准《熊猫标准》、上海的绿色世博自愿减排平台和天津的企业自愿减排联合行动。而我国强制性的碳排放交易体系还未正式实施，仍处于试点阶段。2011年10月底，国家发改委下发了《关于开展碳排放交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市开展碳排放权交易试点工作。其中，深圳于2013年6月18日启动碳排放交易，成为中国首个正式启动碳排放交易试点的城市;其他6个试点省市的碳排放交易试点也在积极筹备和陆续推进中。2012—2013年，各试点省市先后制定了各自的碳排放交易试点工作的实施方案或实施意见 (具体见表1)。

从表1中可以看出，大部分省市都已明确了强制减排的范围、配额的分配方式 (即免费发放)、分配基准 (基于历史排放水平)以及配额的抵消范围 (即中国核证自愿减排量，CCER)，但关于政府是否可以预留一定比例配额、配额是否允许储存或预借、是否需要设置价格限制等规定内容相对很少。其中，只有北京提出可预留一定比例配额，但未明确具体比例;北京、上海、广州规定碳排放配额可以储存，但不允许预借;而没有一个试点省市明确指出是否需要设置价格限制。虽然各试点省市都明确指出可以用CCER进行碳信用抵消，但对于配额抵消的具体项目范围及限制比例并没有明确规定，除了天津规定采用CCER进行抵消的比例不得超过年度排放量的10%。

本文认为，政府预留一定比例的配额、设置配额价格限制、配额的跨期使用、配额的抵消都在一定程度上可以减少价格波动过大所带来的负面影响。因此，本文将对国外碳排放交易体系有关价格控制的政策设计进行较为系统地分析和比较，这对我国在7个省市进行碳排放交易试点以及今后建立全国性的碳排放交易体系有较大的借鉴意义。

表1 2013—2015年试点期我国7个省市碳排放交易体系制度设计

续表

二、国外碳排放交易体系的价格控制

总量限制与交易 (cap－and－trade)的相关研究可以追溯到20世纪60年代。Crocker①Crocker T.D.The Structuring of Atmospheric Pollution Control Systems.In:Wolozin H.(Ed.)，The Economics of Air Pollution.1966.New York:W.W.Norton and Company，Inc.和Dales(1968)②Dales J.Pollution，Property and Prices.1968.Toronto:University Press.各自提出了可转让的排污许可证，指出政策制定者只需要制定排放总量并据此来分配排污权，而且允许污染排放者交易许可证。根据科斯定理，在不存在交易成本的情况下，排污许可证是成本有效的，并且不会受到最初排污权分配的影响。Montgomery③Montgomery D.W.Markets in Licenses and Efficient Pollution Control Programs.Journal of Economic Theory，Vol.5，No.3，pp395－418.1972.证明了可转让的排污许可证在理论上是可以达到成本有效性，而且这与最初分配方式无关。排放权交易最早实施的国家是美国，早在1988年美国为了遵守《蒙特利尔议定书》而实施了总量限制与交易体系，通过控制CFCs排放来缓解臭氧层的破坏;1990年，美国通过了《清洁空气法案修正案》，建立了SO2的排放交易体系;1999年，美国东北部12个州和哥伦比亚地区实施了区域性的NOx总量控制与交易体系④Hahn R.W.，Stavins R.N.Effect of Allowance Allocations on Cap－and－Trade System Performance.Journal of Law and Economics，Vol.54，No.4，pp.S267－S294.2011.。这些排放权交易的实行为碳排放交易体系的建立奠定了基础。

英国是欧洲较早关注气候变化并制定相关政策的国家，它于2000年发布了“气候变化计划(CCP)”并提出了排污权交易机制。2002年3月，英国建立了排放交易机制，这是世界上第一个温室气体排放权交易机制，它的实施为欧盟碳排放交易体系 (EU ETS)提供了经验。欧盟碳排放交易体系 (EU ETS)于2005年1月正式实施，涵盖了欧盟的27个成员国和欧洲经济区3个国家 (挪威、冰岛和列支敦士登)。英国为了协调其碳排放交易系统与EU ETS之间的关系，于2006年底结束英国排放交易体系。

EU ETS是目前最大的碳排放交易体系，因此它成为了许多学者的研究重点，其中也有不少学者对欧盟碳排放交易体系的政策设计进行归纳、总结和评价，如熊灵和齐绍洲⑤熊灵、齐绍洲:《欧盟碳排放交易体系的结构缺陷、制度变革及其影响》，《欧洲研究》2012年第1期。、彭峰和邵诗洋①彭峰、邵诗洋.:《欧盟碳排放交易制度:最新动向对中国之镜鉴》，《中国地质大学学报 (社会科学版)》2012年第5期。、Grubb and Neuhoff②Grubb M.and Neuhoff K.Allocation and Competitiveness in the EU Emissions Trading Scheme:Policy Overview.Climate Policy，Vol.6，No.1，2006，PP.7－30.、Åhman et al.③Åhman M.，Burtraw D.，Kruger J.，Zetterberg L.A Ten－year Rule to Guide the Allocation of EU Emission Allowances.Energy Policy，Vol.35，No.3，2007，PP.1718－1730.、Clò④Clò S，The Effectiveness of the EU Emissions Trading Scheme.Climate Policy.Vol.9，No.3，2009，PP.227－241.等。但对于在欧盟碳排放交易体系之外的国家的研究较少。另外，EU ETS涵盖了30个国家，政策设计不仅要权衡经济发展与减少温室气体排放之间的关系，还涉及各国的政治利益，鉴于此特殊性，本文认为国家性或区域性的碳排放交易体系对我国更有借鉴意义。近年来，多个国家性、区域性和城市的碳排放交易体系已经建立或将要实施，如新西兰于2008年建立的碳排放交易体系、2009年正式实施的区域温室气体倡议(RGGI)、日本东京都2010年建立的总量限制与交易体系、2012年澳大利亚实施的碳价格机制(CPM)、2013年正式启动的西部气候倡议 (WCI)、2015年韩国将要实施的碳排放交易体系等。这些碳排放交易体系在一定程度上借鉴了EU ETS的经验，并考虑到国家、地区或城市自身的特点，制定了相关的价格控制制度。

表2 国外碳排放交易体系的价格控制措施

(一)政府预留配额

从表2中可以看出，加入西部气候倡议 (WCI)的加利福尼亚州和魁北克省采取了政府预留一定比例的措施，他们设立了价格控制储备 (Price Containment Reserve，PCR)。以加利福尼亚州为例，当企业面临或预期碳价过高时，可以从政府那里以固定价格购买配额，但需要注意的是储备配额只出售给有履约责任的企业。2013—2014年提供储备的配额比例为1%，2015—2017年为4%，2018—2020年为7%;并规定2013年的储备配额价格分为三类，即每单位40美元、45美元、50美元，每年以5%的速度增长，每类的配额数量均等⑤⑥CARB.California Cap on Greenhouse Gas Emission and Market－based Compliance Mechanisms.http://www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/ct_rf_april2013.pdf.California Air Resources Board.2013.。魁北克省的价格控制储备制度与加利福尼亚州的类似。

另外，新西兰的碳排放交易体系比较特殊，在过渡时期没有设置碳排放总量的上限，因此配额的供给是无限量的;当企业碳排放量超过免费配额时，可以从政府那里以固定价格25新西兰元购买配额，也可以从市场上购买配额来完成其履约责任⑦New Zealand Climate Change Information.http://www.climatechange.govt.nz/，2012.。

(二)设置价格限制

从表2中可以看出，澳大利亚、RGGI、WCI都设置了价格限制，共同的特点是设置最低价格的配额分配方式是以拍卖为主 (如澳大利亚和RGGI)或是一部分配额采取拍卖方式 (如加利福尼亚州和魁北克省)。澳大利亚为了防止碳价格过度波动，建立一系列碳价格机制。在固定价格时期 (2012—2015年)，政府会提供无限量的澳大利亚碳配额，以固定价格出售给有履约责任的企业 (每年按实价递增2.5%)，2012—2013年的价格为23澳元，2013—2014年的价格为24.15澳元，2014—2015年为25.40澳元。但在固定价格时期，这部分配额是不能交易也不能储存的，可以说这相当于是对有履约责任的企业征收碳税。而在可变价格时期 (从2015年7月开始)，碳排放交易体系才正式实施，最低价格设在15澳元 (每年按实价递增4%)，最高价格设在20澳元 (每年按实价递增5%)①Australia Government Clean Energy Regulator.Carbon Pricing Mechanism.http://www.cleanenergyregulator.gov.au/Carbon－Pricing－Mechanism/About－the－Mechanism/Pages/default.aspx，2013－01－15.。RGGI、加利福尼亚州和魁北克省都对拍卖的配额价格设置了最低价 (price floor)。

(三)配额的跨期使用

配额的储存与借用是配额的跨期分配问题，配额使用在时间上的灵活性会减少成本，降低价格波动和经济干扰的负面影响。一般来说，几乎所有的国家都允许储存配额，但并不允许无限储存 (具体见表3)。例如，加利福尼亚州和魁北克省都允许储存配额，但受到持有配额的上限限制。有少数国家允许预借配额，但有较严格的限制。例如，韩国规定只允许在同一个承诺期内借用配额②Korea Environment Institute.Emission Trading Scheme for Low－Carbon Green Growth in Korea.http://unfccc.int/files/bodies/awg－lca/application/pdf/20120517_korea_1117.pdf，2012－05－17.;澳大利亚规定可以用下一年的配额来缴回今年的排放配额单位，但最多不得超过今年需要缴回配额数量的5%③Australia Government Clean Energy Regulator.Carbon Pricing Mechanism.http://www.cleanenergyregulator.gov.au/Carbon－Pricing－Mechanism/About－the－Mechanism/Pages/default.aspx，2013－01－15.。

表3 国外碳排放交易体系的配额储存与借用的规定

(四)配额的抵消

碳排放交易体系中，即是否可以使用国际减排单位 (如CERs、ERUs、RMUs等)或国内的其他减排信用单位等来抵消需要缴回的配额量。

在实践中，大部分国家对国际减排单位、国内其他减排单位的使用都有所限制 (具体见表4)，这主要分为两类:一是既可以使用国际减排单位，也可以使用国内的其他减排单位。例如，澳大利亚在固定价格时期不允许使用国际减排单位，但可以使用澳大利亚碳信用单位 (ACCUs)进行抵消，最多不得超过履约责任的5%;在可变价格时期，可以用国际减排单位进行抵消，但不能超过到2020年履约责任的50%，对ACCUs的使用没有限制④Australia Government Clean Energy Regulator.Carbon Pricing Mechanism.http://www.cleanenergyregulator.gov.au/Carbon－Pricing－Mechanism/About－the－Mechanism/Pages/default.aspx，2013－01－15.。二是只可以使用国内的其他减排单位进行抵减。例如，RGGI规定五种类别的项目⑤RGGI规定的五种可以获得二氧化碳抵消的项目分别为垃圾填埋的甲烷捕获和销毁项目、六氟化硫减排项目、造林抵消项目、最终能源效率抵消项目、避免农业肥料管理中的甲烷排放的抵消项目。可以获得二氧化碳抵消信用，但最多只能使用配额的3.3%来进行抵消①RGGI.http://www.rggi.org/docs/RGGI_Fact_Sheet.pdf.Regional Greenhouse Gas Initiative.2012.。加利福尼亚州的抵消信用有四个来源②加利福尼亚州的抵消信用来源:(1)承诺抵消信用，由加利福尼亚大气资源委员会 (CARB)批准的四个抵消协议(即美国森林项目、牲畜项目、消耗臭氧物质项目、城市森林项目);(2)早期行动抵消信用，由CARB批准的自愿减排项目;(3)基于部门的抵消信用，在核实的发展中国家或一些自己的行政辖区内的信用项目 (包括REDD)，在第一承诺期不得超过2%，第二和第三承诺期不得超过4%，在2013—2020年期间排放总量不得超过97.7MtCO2e;(4)其他管理项目颁发的承诺抵消信用。，即承诺抵消信用、早期行动抵消信用、基于部门的抵消信用、其他管理项目颁发的承诺抵消项目，这些抵消信用在每个承诺期中使用不得超过配额的8%，排放总量不得超过2.18亿吨二氧化碳③CARB.California Cap on Greenhouse Gas Emission and Market－based Compliance Mechanisms.http://www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/ct_rf_april2013.pdf.California Air Resources Board.2013.。日本东京都的碳排放交易体系可以使用的抵消信用主要包括:(1)在东京都内的中小设施通过节能措施获得的减排单位，对此类抵消信用的使用没有限制;(2)东京都以外的大型设施通过节约能源措施所获得的减排量 (与能源相关的二氧化碳减排量)，对此类减排单位的购买不得超过基准年排放量的1/3;(3)可再生能源证书④⑤TMG.Tokyo Cap－and－Trade Program:Japan's First Mandatory Emissions Trading Scheme.http://www.kankyo.metro.tokyo.jp/en/attachement/Tokyo－cap_and_trade_program－march_2010_TMG.pdf.Bureau of the Environment Tokyo Metropolitan Government.2010.。

表4 国际碳排放交易体系的配额抵消

三、讨论与启示

综上所述，无论是政府预留一定比例的配额、设置价格限制，还是配额的跨期使用、配额的抵消，都是为了防止碳价格波动过大，我们可以从以下两个不同的角度来理解这些碳价格控制措施。

一方面，从控制价格的角度来看，政府在分配配额时预留一定比例的配额，并设置了不同等级的配额价格，可以理解为政府通过间接方式设置了碳价格上限。如果价格过高，有履约责任的企业可以从政府那里以固定价格购买配额，这在一定程度上缓解了价格过高所带来的负面影响。但该方式并无法解决价格过低的问题，而且政府出售预留的配额所获得的收入应该如何使用也需要进一步讨论。而政府设置最高价和最低价是一种直接的方式来控制碳价格。但需要注意的是，目前设置最高价、最低价主要是针对配额拍卖，而且设置合理的最高价和最低价方面有较大的难度，尤其是最低价。最高价可以根据其他国家或区域已成立的碳排放交易体系的实践经验来确定，而最低价设定的主要目的之一是为了让企业有动力去投资碳减排技术，因此最低价需要根据不同行业特征来制定。

另一方面，从制度设计的灵活性角度来看，不同国家、区域或城市建立的碳排放交易体系对配额是否允许储存和预借、配额的抵消范围上有所差异。配额的储存与预借是配额使用在时间上的灵活性，当有履约责任的企业碳排放小于政府分配的配额数量时，如果当期的配额价格较高或企业预期配额价格会下降，那么企业会考虑当期在市场上出售配额;如果当期的配额价格较低或企业预期配额价格会上升，那么企业会考虑将配额储存至下一年使用或出售。而配额的抵消是地理范围上的灵活性，也就是说有履约责任的企业向政府上缴的配额来源是多方面的，不仅包括免费获得的配额或是在市场上购买的配额，还包括强制减排区域内没有履约责任的企业和强制减排区域外的碳配额或碳抵消信用。这主要是考虑到不同区域的温室气体减排成本有所差异。因此，当对某个区域设计碳排放交易体系时，来自其他区域的配额或碳抵消信用可以在何种程度上用来完成履约责任是十分重要的。但需要注意的是，在考虑灵活性的同时，需要限制其他区域的配额或碳抵消信用，否则难以控制本区域的二氧化碳排放总量，无法达到碳减排的目标。

价格控制是碳排放交易体系设计中的重要内容之一，从上述国家、区域或城市已建立或将要建立的碳排放交易的制度设计以及相关的讨论中，可以得出以下两方面的启示:

第一，预留一定比例的配额。由于我国的碳排放交易试点的配额分配方式是免费发放，直接设置最高价、最低价并不适用。而且由于正处于试点阶段，制度设计还不成熟，政策的变动会导致碳价格的大幅度波动，给有履约责任的企业带来不利影响。因此，可以考虑预留一定比例的配额来缓解碳价格过度波动的影响。当市场配额严重短缺、价格过高时，政府可以事先预留一定比例的配额通过固定价格将配额出售或拍卖给有履约责任的企业;当市场配额过多、价格过低时，政府可以用出售或拍卖配额所获得的收入回购部分配额。

第二，明确碳抵消项目的范围和比例。目前我国在一些试点省市明确可以使用的配额抵消为中国核证自愿减排量 (CCER)，这可以鼓励那些没有加入碳排放交易体系的企业通过自愿减排的方式获得减排单位，再卖给需要配额的企业，推动自愿减排的发展。另外，进一步细化和明确碳抵消项目的范围，这些抵消信用需要经试点省市核证才可以使用，这样可以促进其他非试点省市的节能减排项目，扩大试点省市的辐射功能。

总之，我国碳排放交易体系正处于起步阶段，相关的政策设计有待进一步完善。从短期来看，预留一定比例的配额、明确碳抵消项目的范围和比例有利于缓解碳价格大幅度波动所带来的不利影响。从长远来看，如果我国能形成全国统一的强制性碳排放交易体系、并与国际碳排放交易体系连接，这不仅可以扩大碳市场、增加碳排放交易的流动性，而且我国在碳价格上也会有较大的话语权。