国民政府应对灾害危机的策略研究--以1942-1943年河南灾害为例

李俊杰

（周口师范学院 公共理论教研部，河南 周口466001）

地处中原的河南，1942－1943年，水、旱、蝗等自然灾害不断袭击中州大地，使之呈现出——赤沙原野无食物，树皮剥尽草根没。人心惶惶离乡井，颠沛流离奔道途。卖儿卖女处处见，人食人肉悲惨苦。冻毙饿毙无计数，处处都是饿死骨［1］239－240。

河南当时全省110个县，无县不灾，无灾不重（见表1）。此次严重的灾害，饿死者300万人，逃荒者300万人，几乎全省3000万人皆成灾民。这是近代中国最大的灾难之一，也是世界最大的灾难之一。这次灾害之严重，可以说是有记录以来，河南最严重的灾害。面对这严重的自然灾害，国民政府也采取一些危机应对策略，起到了一定的作用，但为何仍然酿成此严重后果呢？值得后人去探讨，去研究。

表1 1941－1943年间河南省受灾县数统计

一、1942年河南灾情及危机管理

自从1941年开始，地处中原的河南就遭受水灾、旱灾、风灾、雹灾等灾害的侵袭，农作物严重歉收。由于往年人民尚有储藏，还不至于酿成大灾。但从1942年就开始出现大荒之迹象，自春至秋干旱无雨，又有水灾、蝗灾等其他灾害交相侵袭，加上上一年刚遭大灾，人们粮食告罄，因而引起特大灾荒，全省嗷嗷待哺的饥民达1000万人之多。到1943年灾情达到极致，全省110县，灾区几乎占90%。灾民达3000万，饥饿丧生者以万计［2］572。这是一次典型的公共危机事件。“它的出现和爆发严重影响社会的正常运作和稳定，对生命、财产、环境等造成的威胁、损害超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊措施来加以应对。”［3］而对当时一贫如洗的农村而言，更需要发挥政府在公共危机中的核心主导作用，启用公共危机应对策略，把危机消弭于无形。

正因为公共危机具有高度的威胁性和破坏性，已经引起世界各国政府和人民的高度关注，并且，中外危机管理专家学者也提出了各种公共危机管理理论。一般认为，危机从其生成到消亡，形成一个生命周期，一般经历四个发展阶段，即潜伏期、爆发期、处理期及解决期四个阶段。没有一项危机是决然突发，而又遽然终止的。下面就根据危机管理四阶段论，具体分析1942－1943年河南特大灾害国民政府应对危机的得与失。

二、国民政府应对公共危机管理的策略

自从1941年秋开始，这场灾害危机已经开始呈现，直到1942年秋，灾害爆发已经造成了严重后果，国民政府才启用公共危机应急机制，处理公共危机，对解决危机起到了一定的作用。

（一）设立救灾机构，拟订救灾方针与办法

随着危机的日益加深，面对扭转危机的机会即将消失殆尽。1942年9月成立了河南省救灾委员会，并同时制定了竭力减轻人民及地方负担、采购大批粮食，运济灾区等7项救灾方针［4］，河南省委员会又制定了筹集平粜基金、关于筹购粮食及运输办法等6项具体救灾办法［5］。

（二）急赈：赈谷、赈款和施粥

急赈虽然是灾荒中治标不治本的一种措施，但也是灾荒中最急切、见效最快的救济方式。急赈包括赈谷、赈款和施粥三种方式。

赈谷。为了使赈谷能够有序发放，国民政府制定了赈谷的相关制度。如“择放仓谷”等紧急救济办法、开仓货谷暂行办法、旱灾开仓货谷及散发暂行办法、各县放谷代粥实施办法等［6］401。豫省曾三次开仓贷谷［4］，这在一定程度上救济了黎民。

赈款包括国民政府拨救灾款和地方自筹赈款。国民政府曾三次拨急赈款，分别是400万元、1000万元、2000万元。豫省自筹赈款500万元，在陕采购麸皮307.69万斤，运豫散放；地方筹款1000万元，亦配发各县，办理急赈［7］。无论是赈谷还是赈款对灾民来说是杯水车薪，不可能从根本上达到救灾的目的。

施粥。面对河南如此严重的灾荒，河南当局通令各县加强地方自救，限令以乡镇为单位设粥厂、汤厂，大量配置救灾食品。1942年11月蒋介石特令赈济会于陇海铁路沿线各站从速筹设粥厂，以济本省灾民［6］402。豫省遵照蒋介石的手令，在陇海铁路沿线重要地点设立粥厂，救济移民、他乡灾民，并会同省赈济会制定设粥厂办法。

由于灾情遍及全省，陇海铁路沿线的几个粥厂根本不能解决灾民的问题，于是，河南各地遍设粥厂。由于政府将这次救灾工作“明定列为各县县长及各级行政人员重要考成之一”［4］，对于救灾不力的甚至给予免职处罚，所以难免有的县上报粥厂数字没有水分。

（三）调粟

灾情发生后，灾民所要解决的首要问题是食物问题。如果没有足够的食物作保障，“灾”便很快发展成为严重的灾荒。调粟政策往往包括平粜、移民就食和移民垦荒三个方面。

平粜。国民政府也把平粜作为灾荒的重要救灾措施之一。为了更好地办理平粜，国民政府以法律的形式颁布了《各省市举办平粜暂行办法大纲》，以规范平粜［8］。并于1943年1月，成立了省平粜委员会，并决议由中农银行在其贷款1亿元内提拨2000万元贷予被灾各县办理平粜。同时，省府当局指定洛阳、叶县、周口、潢川四地为陕、鄂、皖平粜运销站，并发放平粜基金亿万元以上，赈济灾荒［6］406。另外，银行办理贷款或多方筹措资金，办理平粜。据报载，截至1942年12月9日，洛阳等25县筹措平粜基金总数为1184万元，平粜粮食为1575石［6］403。

另外，豫省粮政局还曾会同第一战区兵站总监部及省平粜委员会协商，规定从军粮中拨出22 000包充作各县平粜粮，各县于令到之日即开始借给民众食用［4］。

总之，在国民党军费第一的口号下，加上国民党内部利益各自为政，以平粜救济灾黎仍然是微薄的。

移民就食。移民就食是历代救灾中最普遍的政策。豫省为保持抗战及生产人力计，曾一再通饬各县设法劝阻，并就地妥筹救济以免流离，终以灾情过重食粮奇缺，未能全部遏止。为救济流民，豫省府“电陕、鄂、皖等丰收省份，各本救灾恤邻之旨，对豫民入境赐予安置”等一些措施。

在豫与陕、鄂省商洽下，由豫省府遣送在洛登记赴陕灾民约计32万人，由各招待所遣送入鄂者约2.2万人［4］。据有关资料报：1942年11月，5万难民已抵陕求生，同年12月12日，本省灾民5万余人移往鄂北各县，旅鄂河南同乡会分别接受，介绍职业［6］401－403。这也说明，灾民不通过有关部门遣送直接进入陕西和湖北的灾民可能更多，另外，也不包括进入抗日根据地的灾民。

移民垦荒。政府就灾民移垦专门颁布了相应的办法。规定“凡灾民确有耕作能力，自愿前往就食者，经该管区、村长保证，即可接受安置，安置办法分垦荒、佃户和雇工三种，任灾民自择。如有多数愿垦荒一处者，则拨给相当荒地，令其自组村庄”［9］。另外，政府也采取一些措施，帮助灾民移往他乡垦殖。1943年8月，中国农民银行拨3000万元，将逃至陕西的80余万灾民，且半数目前仍留陕境将其移于新疆垦殖［6］413。移民垦荒相对其他救济手段来看，还是取得了一定的成效。

（四）编辑救灾书籍和派技术人员指导救灾

1942年10 月，由省粮食增产总督导团和省农业改进所编印出版《救灾植物》一书［5］401，指导灾民种植一些成熟快、季节短的庄稼或蔬菜，帮助灾民渡过难关。

河南发生蝗灾以后，省建设厅抽调全省农林大专学生，齐赴灾区治蝗救灾。当时河大农学院的学生崔延寿被任命为登封县治虫专任指导员，编写《飞蝗防治办法》，由县政府印成小册子发到全县各地参照灭蝗。召集农民中有文化的年轻人，进行培训，挽救20多万亩秋禾未受虫害，当时计算共从蝗虫口中夺回粮食约1000多万斤［10］。

（五）以工代赈

以工代赈，是民国时期盛行的赈济方式。河南大灾荒时期，河南省政府为了更好地实施救灾，采取了一系列工赈措施，贷款搞一些水利工程。并且，四联总处①1937年国民政府在武汉成立了“四行联合办事处”，是中国、中央、交通、中国农民四行联合办事处的简称。同年11月，联合办事处迁往汉口，改为“四行联合办事总处”，简称四联总处。特于1940年间倡办农田水利贷款，把此项贷款列为农贷的中心工作，并督促国家行局分别与各省订立贷款合约，以兴办各地的农田水利工程［11］。此后的1941年至1943年，四联总处都把兴修农田水利作为农贷方针。

这些积极的措施，大大促进了农田水利建设，不仅打了近三十万的土井，还开凿了一些洋井，并贷款支持搞了一些大型水利工程。不可否认，工赈不仅拯救了灾民，而且有助于改善生态环境，能够取得长远的效益，但是由于国民政府官员的层层盘剥，工赈灾民所得的工资还不够一顿饱饭，更谈不上养家糊口，也没有发挥工赈应有的作用。

另外，国民政府也采取了祛疫、以富济贫、开展节食等救灾办法，都对挽救嗷嗷待哺的灾民起到了一定的作用。

三、国民政府应对公共危机策略失败的原因

到1943年春季，灾情日益严重，周口街头灾民夺馍者屡见不鲜，里巷蹄饥号寒之声，不绝于耳［12］。国民政府针对这次空前的公共危机已展开了一些救援行动，为什么仍然造成如此严重的后果？这值得我们深入进行研究，剖析其危机应对策略失败的原因以吸取深刻的教训。

当然，不容否认，日本帝国主义的侵略，是造成此次危机的根本原因。但是国民政府在此公共危机的爆发阶段，没有及时抓住良好的救灾时机，错失扭转危机的机会，在危机已经造成了饿死人、人吃人的现象之后，国民政府才采取一些雨后送伞，且是杯水车薪的救灾行动，那么，产生严重的后果就在所难免了。总之，这貌似是一场自然灾害，实际上是一场人为灾害。亲眼目睹这次灾害的美国记者指出：“中国的所谓政府让这些百姓去死，或者说任他们在饥荒中死去而置之不理。”［13］30

（一）错过扭转危机的最佳阶段

在1941－1943年的连续灾害中，国民政府也采取了一些救治危机的措施，但最终还是酿成严重的后果，一个重要的原因是国民政府错过了扭转危机转化为良机的最佳时期。此次灾害从1941年开始，一直到1944年结束，而1942－1943年是这次灾害发展的顶峰，造成的后果已非常严重，甚至出现人吃人的现象［14］。从1941年灾害发生至1942年，是这次公共危机的爆发阶段。在这阶段本应抓住救灾的良好时机，发挥政府在救灾中的核心主导作用，同时，应发动群众自救，化危机为转机。在这扭转危机的关键阶段，国民政府不但不救治灾害，反而隐瞒灾情，拼命征粮，“抢”走老百姓最后一点活的希望。“只有政府能够从自然的暴虐中拯救人民”［13］24，而政府救灾仍然不“给力”，酿成严重后果也就不可能避免了。

1.隐瞒灾情，避不上报。1941年春，河南的灾情就已呈现，当时河南国民政府主席李培基等只是消极坐等灾情好转，既不抓紧救灾，又不及时请求中央救济，导致灾情继续恶化。到1942年二麦歉收之后，秋收又告绝望，老百姓已经一无所有。这也就意味着大灾难的爆发已不可避免。就是在这种情况下，李培基却向中央报告说“河南的粮食收获还好”［15］。

即便如此，李培基等对国民政府派豫勘察灾情的官员仍然遮遮掩掩。迫于舆论的压力，1942年10月，国民政府派张继、张历生赴豫勘灾。二张抵豫后，在密县召开了一个灾情报告会，省政要员及各县都派代表前来参加。李培基在赴会途中传话给他们，叫他们开会时不要把灾情说得太严重［16］37，就这样，李培基等不单自己隐讳灾情，不敢实报，还不让地方报告实情。“国民党省政府主席李培基道令各县政府，饿死人不能实报。各县自然奉命唯谨，遵照呈报。……当时商水县长黄如璋召集各乡镇会议，商讨救灾汇报办法。各级政府为了掩盖他们救灾不力的罪恶，夸大他们救灾有方的功劳，把饿死的人数尽量减少。”［17］

2.对灾情充耳不闻，封杀报刊。李培基想方设法隐瞒灾情，蒋介石却也对灾情充耳不闻。1942年8月，河南省灾情调查委员会鉴于灾情日趋严重，公推了刘基炎、任劭鲁、杨一峰三个代表赴渝报灾请赈。抵渝后代表团要求谒见蒋介石，蒋“不惟拒见他们，还进一步禁止他们在重庆公开活动，宣传灾情”［18］。

封杀报刊。1943年2月，《大公报》发表了第一篇真实的报道，描述了在这场中国历史上最可怕的灾荒中，河南人民所遭受的不堪忍受的苦难。政府对这篇报道极为不满，勒令《大公报》停刊三天［19］。

蒋介石连对外国人对当时河南灾情的报道也要限制。当时美国《时代》杂志驻华记者白修德，将在河南所见所闻写成稿子通过洛阳电报局寄往纽约，稿子在《时代》杂志上发表后在美国引起很大的轰动。当时宋美龄正在美国寻求援助，灾情的披露使她大为恼火。她在麦迪逊广场花园讲演，否认中国发生饥荒，还曾要求白修德的上司即《时代》杂志的主编卢斯将白解雇［13］36。

（二）官员的麻木、贪腐酿成严重的灾害后果

国民政府在这次危机中没有抓住救灾的良好时机，错过危机转化为机会的第二阶段，在第三阶段即善后阶段，国民政府本应当采取恰当的措施避免危机扩大以免造成严重的后果，但国民政府仍然没有有效阻止危机扩大。

1.麻木、愚蠢的救灾措施。1942年10月，二张视察河南灾情后，中央政府为了应对此事，却拨出不断贬值的纸币（2亿元）作为救济款。且直到1943年3月份，中央政府拨给的两亿元救济款只有8千万元运抵河南。就是这救济老百姓的生命钱，地方政府官员把这些钱存入银行，让它生利息［2］554－555。当灾民拿着这救济款去买粮食时，当地的粮食囤积者拒绝人们以百元票面的钞票购买粮食。要购买粮食的农民到中央银行兑换成五元和十元的钞票。而国家银行在兑换时大打折扣，大钞票兑换小钞票要抽取百分之十七的手续费。就是拨给灾民的救命钱，还要受到层层盘剥［20］。

2.粥厂不能解决灾民的问题。在饥荒年间，各地粥厂的设立确实使不少饥饿的灾民得以续命，但随着灾情的延续，灾民数量的增加，加之灾后粮价的飞涨以及各级官员的层层克扣，粥厂没有了款项补充，只能陆续关闭。就连实力雄厚的国际救灾会在郑州开办的可容纳4000余人的粥厂，也因粮价的飞涨而停办，不少奄奄一息前去讨饭的灾民，因得不到任何救济而饿毙在路旁［13］25－26。再加上政府官员的腐败，粥厂就不可能起到救济灾民的有效作用。有的县里设了几个“舍饭点”救济饥民。起初面片换成稀汤，续又变成麸面汤。原来这些舍饭场的负责人都是和国民党的贪官污吏勾结在一起，层层克扣，轮到灾民头上，就只有一点稀汤［21］。就是这样的粥厂，有的地方也无力维持下去而不得不关闭。

3.贪污肥己，大发难财。侵吞赈款案屡屡发生。1942年，重庆国民政府曾拨给河南省救济款法币1.02万元（实际是贷款），河南省政府将此款交给政府秘书长马国琳与河南农工银行行长李汉珍，办理平粜解救灾荒。而马、李两人利欲熏心，竟盗用一部分平粜款，收买美国公债，由洛阳转到重庆，从中牟利，直到1943年河南灾情即将解除时，才从外省购来一批发霉的小麦，强以高价配售各县［22］。

浮收、盗卖比比皆是。汝南十九点仓社，以往组织有私仓积谷，用意在平时积蓄，荒年开仓放赈。这个仓社统共有公田49顷，每亩每年2斗，由仓库主任傅伯明积存。从中华民国二十六年起，积仓便没有动用过，合计起来，共有1500余石。等到各方决议开仓施赈时，却发现本可以救活1.5万人的仓社却1石未积。佃户倒都缴过了，但他没有存到仓库里，却都信手挥霍，或者经营了买卖，结果是一点没有［23］。

平粜舞弊案更是有所闻。如1943年，中央拨巨款令河南省府到邻近有粮的省份购粮，平价出售以救济灾民，西安购委会“拿着3亿粮款大量贩运私货，发了难以数计的血腥财”。在叶县，民政局派人赴界首购买平价粮，“当第一批平价麦购齐运回逍遥时，粮价涨了一倍，负责人认为有利可图，授意在逍遥全部出售，从中获取暴利。携款又赴界首购麦，购到的麦缺少了一半”［24］。1942年襄城救灾委员会“派余俊祟等赴界首采购麦，准备运回后平价出售给群众，余俊祟等购到粮食之后，运至漯河中途变卖，从中渔利”［25］。即使有平粜粮，可老百姓领取平粜粮的手续繁杂无序。河南省高等法院首席检察官余在泗等对平粜进行了总结：“中央虽拨巨款举办平粜，唯组织庞大，手续繁杂，辗转迁延，不待平粜，人已饿死。”［26］所以，余在泗等首先提出要改善平粜机构，精简机构，缩减开支。

4.不恤民艰，拼命征粮。由于省当局隐匿虚报灾情，国民党中央政府给河南摊派了超过人民负担的沉重军粮。虽然后来应河南省当局电请，中央政府将河南1942年的粮食征购数额由500万石减为380万石，就是这个数字对于豫民来数亦不啻为天文数字。只可惜为时已晚，该令在1942年8月底才达河南省府，而此时军粮征购工作已完成大半，所征之数已超过380万石［27］。并且粮食部长徐勘乃传电嘉奖：“河南人民深明大义，愿罄其所有贡献国家，征实征购均已超过定额。”［28］

自古以来，灾区人民通常是不纳粮的，而国民政府当局田赋照收，且比往年还急，无力缴纳者被带到县府，挨一顿毒打、坐几天班房，回来还得如数上交。1943年夏，田赋交齐了，国民政府才于8月13日下令豁免河南省1941年上期及以前各年田赋实欠灾民者。而实际上有些县，在灾荒年间，征购实数额比往年还多，如郾城县，1942年征购征实共544 244石，比上半年增加5083石；1943年又比1942年增加9976石，增加近20%［1］272。

总之，国民政府在治理这次公共危机时，也采取了急赈、工赈、调粟、节约、移民、收容、设粥厂、防疫和捕蝗等工作，省府又制定了详细的救灾善后计划，也起到了一定的作用，但国民政府并没有抓住危机的时效性的特点，导致危机持续蔓延，以至于造成严重的后果，非常值得人们反思。我们不得不重新审视国民政府的救灾能力，救灾模式。国民政府在救灾中封锁灾情、贪污腐败以及烦琐的救灾程序再加上国民政府注重他救、忽视自救，注重政府、忽视民众的救灾模式，导致危机越来越严重也就在所难免了。作为当代人，一定要牢记：民众的力量是无穷的，必须在政府主导下，充分调动人民的力量，发动人民群众自救，并与政府救灾相互结合，才是最根本最彻底的救灾方法，才能最终扭转危机，避免危机酿成严重后果。

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