户籍改革背景下农村耕地流转：问题与应对——以安徽省为例

孔东菊

(安徽工业大学 文法学院，安徽 马鞍山 243000)

2012年2月23日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，首次对全国范围内中小城市和建制镇的落户条件做出了统一的明确规定，开始把户籍与一些福利制度相剥离，一定程度上回应了户籍“平权”的社会诉求，拓宽了人口城镇化的渠道，标志着我国户籍制度改革迈出了实质性的一步。安徽是农业大省，也是农民工输出大省，户籍改革制度的实施有助于农村人力资源向中小城市转移，但同时也对如何促进入户城镇农民的土地流转提出了新的要求。在此背景下，对当前安徽农村耕地流转的现状和特点进行调研，分析其中存在的问题及成因，这对于促进农村耕地合理流转、提高农村耕地生产效率、推进城乡一体化进程具有重要意义。

一、安徽省农村耕地流转的现状及特点

2012年7月至8月，课题组采用问卷调查与实际访谈的方式，对安徽省农村耕地流转现状进行实地调查(被调查对象分布见表1)。调查内容包括“农户土地流转现状”和“户籍改革与农村土地流转展望”两大部分，受访农户为288户，共承包土地1340亩，涉及人口为1160人。被调查对象分别来自4个市的7个县(区)，与县城距离为10-36公里不等，与集镇距离为1-12公里不等，所在地地貌特征主要为平原和丘陵，代表了安徽省大部分农村的主要地域特点和地貌特征，相关数据分析的结果可以反映安徽省农村耕地流转的基本情况。

根据安徽省农村耕地流转实际情况，结合本次调查结果，安徽省耕地流转的现状和特点可总结如下：

表1 被调查对象地区分布情况

(一)耕地流转规模不断增加

近年来，随着城乡一体化进程的推进，安徽省耕地流转增速较快。据统计，2004年，全省农村流转耕地面积徘徊在350万亩左右，流转耕地面积仅占耕地总面积的5.8%[1]；2009年，安徽省耕地流转面积537万亩，约占全省耕地总面积的8.7%[2]；而截至2011年6月底，全省耕地流转面积达840.37万亩，约占全省耕地总面积的13.9%[3]。本次调查中，受访的288户共有135户承包的耕地发生过全部或部分流转，流转面积达427亩，占承包耕地总面积的31.9%。可见，安徽省耕地流转规模呈不断增长趋势，流转面积不断扩大。

(二)耕地流转方式以代耕和出租为主

根据我国《物权法》及《农村土地承包法》的规定，通过家庭承包取得的耕地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。实践中采用何种流转方式，需要充分尊重流转当事人的意愿及当地农业发展实际。调查显示，发生耕地流转的135户中，流转形式上主要以代耕和出租为主，分别占52.6%和25.9%，少部分农户采用转包、互换方式(见表2)。部分农户将耕地分散流转，并同时采用了多种流转形式(表2中只统计计算其中一种主要流转方式)。此外，有7户耕地抛荒，没有1户通过合作入股的方式流转。

表2 耕地流转的方式

(三)土地流转过程市场化尚未形成

农村土地流转过程市场化，是指在保留集体土地所有权不变及农业用途不变的情况下，充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，辅以政府调控，形成农村土地承包经营权的合理配置使用制度，并建立与之相适应的市场体系和管理体系[4]。土地流转过程市场化是实现土地规模经营和发展现代农业的前提条件，对于促进农村剩余劳动力转移、实现农民增收、统筹城乡发展具有重要意义，广东、山东、浙江等省对此已有比较成功的实践。调查发现，目前安徽省虽然也已着手进行农村土地流转市场化建设工作，但对耕地流转的影响甚微。本次受访农户流转耕地均由当事人协商达成协议，鲜有第三方如土地流转中介组织介入。村(居)委会对农户耕地流转工作大多不闻不问，少数地方村(居)委会只对耕地是否抛荒进行干涉。农户流转耕地时，主要是从身边寻找流入对象，首选的流转对象是年龄较大的不能外出务工的近亲属和亲戚，只有3户将耕地流转给了外村人。流转协议以口头形式为主，135户中，仅有8户采用或部分采用了书面协议。整个流转过程较为封闭，市场需求导向和市场机制没有任何体现。

(四)耕地流转期限较短且价格偏低

根据本次调查(见表3)，农户耕地流转主要以不定期和1年期为主，合计占69.7%，流转期在3年以上的仅占5.2%。另外，还有少数农户采用按季节流转。总的来说，采用书面协议形式流转的期限大多长于采用口头协议形式流转的期限。流转价格上，部分农户根据流入对象来确定，将耕地流转给亲属或亲戚时大部分是无偿的，流转给其他村民时则大部分是有偿的。135户中，耕地无偿流转的共有61户，占45.2%；有偿流转的共有74户。有偿流转的农户中，流转价格为100-200元的居多，占24.4%，流转价格为200-300元的占17.0%，流转价格达300元以上的仅占10.4%，另有3.0%的农户流转价格在100元以下。

表3 耕地流转期限和价格

二、安徽省农村耕地流转存在的主要问题及原因

尽管安徽省近年来耕地流转规模不断增大，但在实践中存在的问题也十分突出，主要体现在三个方面：

(一)农村社会保障体系不够健全，严重影响农民流转耕地的意愿

长期以来，土地是我国农民赖以生存的物质基础，是农民最基本的社会保障，在不依赖于土地的新的社会保障制度形成之前，失去土地，就会面临将来失去最基本生活保障的巨大风险，这是农民流转耕地的后顾之忧。实践中，尽管我国正在积极推进城乡社会保障一体化建设，但城乡二元户籍政策和二元经济结构使得农村的社会保障项目较少，起点较低。有关调查显示，占总人口20%的城市居民却享受着89%的社会保障，占人口80%的农民享受的社会保障仅占11%。失地农民实际上是处于“种田无地，上班无岗，低保无份”的状况[5]。2011年，安徽省将新农保和城镇居民养老保险合并实施，农村医疗保险等社会保障体系正在逐步建立和完善，为农民生活提供了一定的保障。但无论是社会保障项目设置还是各项保障资金支付水平，农村与城镇仍然存在很大差距，远不能满足农民的生活需要。因此，耕地仍然被大多数农民当作生活的最有力保障。调查中，针对户籍改革政策的实施，288户农户中有199户表示希望入户城镇，占69.1%。对于“入户城镇后，如果和城里人有相同的生活保障，是否会进行土地流转”，197户选择“会”；而对于“入户城镇后，如果城里有稳定的工作和收入，是否愿意进行土地流转”，全部农户选择“会”。可见，耕地仍然被农民视作最基本的社会保障，而落后的农村社会保障体系已严重影响农民流转耕地的积极性。

(二)土地承包经营权社会保障性与物权性的冲突，阻碍了耕地的流转

在我国现行产权制度下，农村土地属农村集体经济组织所有，农民对承包耕地的流转实际上是对耕地承包经营权的流转。从历史形成看，我国农村土地承包经营权首先是被定位为公法上的生存保障权，而后被定位为私法上的物权。1986年《民法通则》颁布以前，农地的土地利用问题纯粹是政策问题、经济问题，随着《民法通则》和《土地管理法》的颁布实施，土地承包经营权开始进入立法，2002年《农村土地承包法》和2007年《物权法》的先后出台，在立法上明确了土地承包经营权的物权定位[6]49-50。然而，社会保障权与物权无论是制度基础、价值理念，还是基本规则，都是相互对立的，现行立法无视二者的根本差别，在同一社会关系的调整中，时而以保障性为基础制定规则，时而依据物权属性设计权利的运行模式，使现行各种政策、法律规定产生了混乱与冲突[7]。

以土地承包经营权转让这种流转方式为例，《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”据此，耕地承包经营权的转让有三层限制：第一，转让人需要有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；第二，转让应得到发包方同意；第三，受让人应限于从事农业生产经营的农户[8]98。这三层限制主要着眼于耕地承包经营权的生存保障性和土地农业生产用途的保障性，充分体现了保障功能，与其用益物权的性质格格不入。首先，耕地承包经营权作为一种用益物权，本质上具有对世性和排他支配性，《农村土地承包法》对转让人的限制与物权的特征相矛盾。其次，物权的处分一般情况下无须他人意思的介入，规定“经发包方同意”，有违法理，不仅不符合现代市场经济体制对农业资源配置方式的要求，还会强化现行的城乡二元结构以及户簿制度，客观上阻止农村大量剩余劳动力的转移，延缓了农村城市化进程[8]99-100。最后，将受让人限制为农户缩小了受让人的范围，增加了耕地流转的难度，造成流转封闭，不仅不利于形成耕地承包经营权的市场价格，还可能会出现耕地承包经营权转让落空，甚至造成农村承包地抛荒弃耕，不利于土地资源的优化配置[9]。

可见，土地承包经营权保障性与物权性的冲突阻碍了农村耕地的流转。本次调查的发生耕地流转的135户中，没有一户采用承包经营权转让的方式，主要原因就是由于《农村土地承包法》规定的转让条件过于严格，部分农户虽然有转让的意愿，但不具备转让的条件。

(三)农村土地流转中介组织缺位，制约了耕地流转市场化

农村土地流转中介组织是土地流转过程中形成的，在土地流转中沟通各方关系、协调各方利益，为保障农村土地高效有序流转和维护土地流转当事人利益提供服务的中介组织[10]64。根据组建方式不同，农村土地流转中介组织可以分为两大类：一类是在土地流转过程中自发形成的社会自律性组织；另一类是依托或依靠政府相关职能部门组建，非独立于政府的为土地流转提供服务的专门性组织。农村土地流转中介组织具有中介组织的基本功能，可以通过建立农村土地流转交易信息网络，及时登记、汇集并发布需要流转土地的信息资料，为土地供需双方提供信息咨询，沟通双方主体之间的相互联系。这样一方面有助于降低单个农户为转入或者转出而寻求信息的高成本，另一方面又有助于土地从小范围流转推向大范围流转，从临时性、季节性流转变成整体性、长期性流转，健全和完善土地的市场流转机制，实现耕地流转工作规范化和市场化[11]。截至2010年底，安徽省全省85%以上的乡镇都建立了土地流转服务中心[3]。据调查组了解，这种服务中心大多是在政府的主导下组建，主要服务于农村集体经济组织“四荒”土地的大面积流转，并非独立于政府的社会自律性组织，也很少为农民耕地流转服务。接受调查的所有农户中，没有一户通过土地流转服务中心获得过相关信息并流转耕地，并且大部分人表示并不知道本地是否存在土地流转服务中心这类机构。因此，尽管耕地流转规模有所增大，但流转均是农户自发进行，且主要发生在小规模耕作的散户与散户之间，很难实现规模化农业生产。同时，耕地流入的低收益决定了耕地流转价格较低，进而也影响了农民流转耕地的积极性。本次调查的288户农户中，尚有30户希望流转自己的耕地但没能成功，主要原因是没有人愿意流入或虽有人愿意流入但流转价格太低。

三、促进农村耕地流转的应对建议

土地制度是农村的基础制度。2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“稳定和完善农村基本经营制度”，按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，进一步完善农村土地管理制度，为农村土地改革确立了总的指导思想。党的十八大报告也指出，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，为我国户籍制度改革确立了目标。针对安徽农村耕地流转存在的主要问题，根据上述指导思想和目标要求，可从以下方面提出应对建议：

(一)积极推进户籍改革，健全农村社会保障体系

为促进农村耕地流转、削弱农村耕地的社会保障功能，解除农民流转耕地的后顾之忧是关键。

首先，积极推进户籍制度改革，消除户籍附加的社会保障差异，促进农村剩余劳动力合理流动。目前，由于城乡之间及不同区域之间的经济发展水平存在较大差异，附加在户籍上的社会保障差异较大。实践中，我国已有部分地区建立了统一的城乡户口登记制度，但是此举只能在同一地域淡化城乡户籍差别，不同地域户籍附加值仍有很大不同。推进户籍改革不仅要降低中小城市落户门槛，更要剥离户籍的附加福利，赋予不同户籍性质、不同地域人员平等权利，并最终从立法层面彻底消除户籍福利内容，为农村剩余劳动力流向城镇提供制度环境。

其二，进一步完善农村社会保障体系，提高农村社会保障水平。针对目前农村社会保障体系不健全的状况，有学者提出，要在全国范围内建立中央政府和地方政府相配合、覆盖全部农村地区的社会保障体制[12]。的确，具体来说，一方面，需要在全国范围内建立和完善统一的农村社会保障体系，在现有农村合作医疗制度、农村居民养老保险制度、农村最低生活保障制度、农村五保供养制度等保障制度基础上，不断丰富农村社会保障项目，并逐步提高各项社会保障金的支付水平。另一方面，由于我国不同区域经济发展水平差距较大，各级地方政府可在全国统一的农村社会保障体制基础上，根据当地实际情况，进一步建立和完善区域性社会保障制度，切实提高农村社会保障水平。

其三，进一步提高农民耕地流转收益，实现促进耕地流转与提高农村社会保障的良性互动。土地流转与农村社会保障具有很强的关联性，两者互为前提和基础。一方面，促进农村耕地流转需要不断完善农村社会保障体系，提高农民流转耕地的积极性；另一方面，通过促进农村耕地流转，提高农民耕地流转的收益是对农村社会保障的有益补充，是农村社会保障体系中的应有内容。两者实现良性互动可增加农民的收入，在一定程度上消除农民流转耕地的思想顾虑，提高农民流转耕地的积极性。

(二)协调土地承包经营权社会保障性与物权性的冲突，促进耕地合理流转

首先，明晰农村耕地的权利体系，强化耕地承包经营权的物权性，弱化其保障性。在我国农村土地集体所有制和农村社会保障水平较低的前提下，完全消除农村耕地承包经营权的保障性，实行完全的物权化尚有实际困难，可行的办法是进一步明晰农村耕地的权利体系，弱化其保障性。具体而言，可将农村土地经营权细分为农村土地所有权、承包权、经营权三项具体权利，并在此前提下将农村土地承包经营权的权利复合形态予以理清、分化，以此来促进农村土地承包经营权的流转[13]。农村耕地所有权归属于集体，且不得转让；耕地承包权由农户从本集体组织取得，兼具物权性和社会保障性；经营权是一项财产性权利，可以由承包户自己行使，也可以流转给其他承包户或具有规模化经营条件的农业经营主体行使。如此，不但耕地承包经营权的物权性得到了加强，而且也没有对我国土地所有制度造成根本冲击，可以促进耕地合理流转。

其次，放宽对耕地承包经营权转让的限制。土地承包经营权的转让，并非农地所有权的转让，受让人获得的是耕地的经营权，应当将“转让”与“转包、出租、互换”等行为同等对待，出让方不应有物质性条件的限定，能否转让也不在于受让人是否具备集体成员资格，而在于土地的用益是否用作农业生产[6]53。不过，为确保集体成员的相关利益，在取消土地承包经营权转让的上述限制的同时，可在法律中规定，在以转让或出租方式流转土地时，本集体经济组织成员应在同等条件下享有优先权[14]。

其三，借鉴其他地方的实践经验，创新耕地承包经营权的流转方式。目前，我国法律规定流转仅有出租、转包、互换、转让等几种方式，限制了农村土地承包经营权的合理、有效流转。实践中，部分省市对耕地承包经营权的流转不断创新，出现了反租倒包、抵押、土地信托、土地银行等流转方式，并取得不错的效果，值得借鉴[注]2001 年, 浙江绍兴各村开始建立了土地信托服务社；2008年，重庆市开县率先在全市许可耕地承包经营权抵押，取得了不错的成效；2010年，杭州市开始探索重点以乡镇为单位组建土地信托中心(土地银行)。详见http:∥news.sina.com.cn/c/269037.html，2001-6-4；http:∥www.cq.gov.cn/zwgk/zfxx/125302.htm，2008-12-9；http:∥finance.jrj.com.cn/house/2010/03/2215437153099.shtml，2010-3-22.。

(三)培育和规范土地流转中介组织，促进耕地流转工作规范化和市场化

为了实现土地流转工作规范化和市场化，必须建立和规范农村土地流转中介组织，实现农村土地流转中介组织法制化。首先，积极培育和发展农村土地流转中介组织。一方面，要从各方面规范土地流转的发展，使其带动流转中介组织的发育成长，另一方面要加强对农户关于中介组织的宣传教育，使其更多地接触、了解并愿意通过中介组织进行土地流转交易，同时要减少政府过多的行政干预，为土地流转中介组织创造自由发展的环境[15]。其次，完善相关立法，逐步将土地流转中介组织的发展纳入法制化轨道。目前，我国尚没有专门规制土地流转中介组织的法律规定，各地虽有相关规范性文件，但数量少且立法位阶过低，土地流转中介组织的设立和运作具有相当大的随意性，需要通过立法，明确农村土地流转中介组织的性质、设立条件、组织形式、经费来源、审批程序、权利与义务等，规范土地流转中介组织的服务名称、经营方式、运行机制、监督管理等等内容，逐步制定和形成系统、配套的法律法规体系。最后，基于我国农村发展的特点，设置能适应土地流转中介组织健康发展的执法机构和监管机构，加强对土地流转中介组织的规范管理[10]67。

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