我国政府人力资本投资的现实困境与战略抉择

● 韩树杰

■责编 / 叶 风

改革开放三十多年来，中国经济社会发展取得了巨大成就，根据IMF数据，2011年我国人均GDP达到5400美元。但是，支撑过去三十年快速发展的核心动力因素（如所谓“人口红利”、“改革红利”等）正逐渐衰减，资源与环境约束逐渐增强，改革和发展的难度进一步加大，未来经济增长适度减速（GDP增长率维持在7%、8%左右）已逐渐成为共识，发展转型进入攻坚期。如何保持较快发展，使我国一鼓作气跃升为高收入国家，成为社会各界尤其是经济学界争论的热点。当前中国经济社会发展战略的核心关切之一是寻找未来三十年推动中国较快发展的新的动力源泉。笔者认为，改革开放以来的第一个三十年，二元结构背景下大量廉价的近乎无限供给的普通劳动力是中国快速发展的基本动力之一；而以2008年全球金融危机全面爆发为起点的第二个三十年，以人力资本为核心的发展要素将成为中国未来发展的基本动力。

人力资本的形成离不开对人的投资。然而，当前我国人力资本投资尤其是公共部门的人力资本投资存在着严重的观念滞后和投入不足。OECD（2006）在《中国公共支出的挑战》报告中指出：“中国的公共支出结构至少有三个方面与其发展需要和目标不匹配，即用于教育、科学研究和医疗卫生的公共支出比例仍然低于国际标准。”而教育、研发和医疗等方面的公共支出正是政府人力资本投资的核心组成部分。大量研究结论证明，人力资本是推动经济发展和社会进步的主导要素，而私人部门的人力资本投资有着天然的局限性。因此，要加快人力资本的形成，最大程度地激发中国未来发展的动力源泉，推进中国由人口大国向人力资本强国转变，需要政府以极大的魄力转变观念，加大人力资本投资力度。

一、政府人力资本投资必要性的理论分析

对人力资本的理解，可以归纳为以下三类：（1）人力资本就是人力资源，即人的能力（体力和脑力的总和），是更侧重于经济学领域的表述。（2）人力资本是人力资源的市场化和资本化，劳动力进入市场成为商品就成为人力资本，即马克思所谓的可变资本。（3）人力资本不同于可变资本，更不同于人力资源，它具有剩余索取权。在西方经济学中，人力资本更为普遍的含义是指由投资形成的、能够带来未来收益的人的能力（韩树杰，2010）。政治经济学意义上的人力资本是可变资本中能为劳动者带来剩余价值的特殊部分，劳动力承载的是双重经济关系，人力资本家与物质资本家的结合具有双向雇佣的特征（刘福垣，2010）。

人力资本投资范围广阔、形式多样。从人力资本的内涵上看，可以说，凡是能够提高人的能力从而提高未来收益而进行的各种投入都可理解为人力资本投资（韩树杰，2010）。张帆（2000）指出，狭义的人力资本指对简单劳动力进行的教育、健康投资和科技研发投资；广义的人力资本还包括劳动力未成年以前的抚养费用（即简单劳动力的生产成本）。张凤林（2006）总结了舒尔茨等人的概括分析，认为人力资本的主要投资形式至少有保健投资、教育投资、职业培训、人力迁移投资和信息投资五个方面。李涛（2006）认为典型的人力资本投资包括教育、培训、医疗保健、社会保障、研究开发和迁徙流动六个方面，称之为人力资本投资六要素钻石模型。综合各种有代表性的观点，可以认为，教育培训投资、医疗保健投资、研究开发投资是被普遍接受和关注的人力资本投资范畴。

人力资本投资对经济社会发展和个体生活幸福具有重大意义。国内外相关研究显示，人力资本投资具有比物质资本投资更高的收益率（包括个人收益率和社会收益率），且具有很强的正外部性。例如，Schultz（1964）曾通过大量的统计数据得出结论，1929～1956年间美国国民收入增长的21%～40%应归功于为增加人力资本存量而进行的教育投资。尤其对发展中国家而言，加大人力资本投资力度是推动经济社会跨越式发展和快速赶超发达国家的必由之路。因此，人力资本优先投资是一个具有国家战略意义的重大命题。

主流经济学理论认为，企业和家庭等私人部门的人力资本投资存在严重的市场失灵，从而导致投资不足，此时政府人力资本投资对人力资本形成进而对经济社会发展至关重要。市场失灵的原因在于人力资本投资具有极大的正外部性，即对人的投资除了给投资者本人带来回报以外，给投资者之外的人也带来了收益。此时社会边际收益大于私人边际收益，在完全市场条件下，理性经济人的最优投资需求是私人边际收益等于私人边际成本的一点。从社会角度看，这将意味着边际收益大于边际成本，此时需要政府出面采取措施增加投资，才能矫正资源配置无效率，实现帕累托最优。从制度经济学产权理论的视角看，外部性的产生是由于交易费用高昂导致经济主体之间产权不清晰。由于外部性的存在，市场机制难以有效发挥优化资源配置的作用，无法实现帕累托最优。

政府作为人力资本投资的重要主体所实施的积极的公共政策和公共支出是矫正人力资本投资领域市场失灵的关键。涉及人力资本投资的公共政策选择主要有三种方式：一是大幅增加相关的政府直接公共支出。典型的政策如义务教育制度、公共文化体育设施免费开放、传染病防治等免费公共医疗服务。二是通过财政税收等政策刺激私人部门投资。如针对企业研究开发和员工培训费用给予政府补贴或抵扣税收等政策。三是通过政策法规措施明确产权来解决外部性问题。如加强知识产权保护等。总之，政府是维护人力资本投资良性发展、进而推动经济社会持续进步的重要保障。

二、我国政府人力资本投资的现实困境

图1 1978-2010年我国公共教育支出比重情况

前已述及，教育培训投资、医疗保健投资、研究开发投资是被普遍接受和关注的人力资本投资范畴。但正如OECD所指出的，这三个方面也是中国政府公共支出的薄弱环节。因此，本文主要聚焦于这三个领域，来分析我国政府人力资本投资存在的主要问题。

（一）观念滞后

长期以来，我国经济增长过于依赖物质资本投资，在三驾马车中其对GDP的贡献一直独领风骚。在以GDP为核心导向的考核体制下，各级政府非常关注以固定资产投资来推动经济快速增长，将投资完全等同于以固定资产投资为核心的实物资本投资。对人力资本投资通常仅限于学者讨论和文字表述，难以在政府投资实践中普遍应用；教育、医疗、研发等方面的公共支出被视为应尽量控制的不能带来GDP收益的成本。而金融危机爆发后的几年里，物质资本投资尤其是政府投资更是独撑大局，比较典型的是两年4万亿投资中绝大部分是“铁公基”等物质资本投资，而用于教育培训、医疗卫生、研究开发、社会保障等的投资非常有限。

在过去的十年间，我国政府在宏观层面已认识到大力支持教育、科研和卫生发展的重要性，但在实际工作中投入资金时又倾向于能够实现短期收益的固定资产投资。人力资本投资是一个国家创新和活力的源泉，是实现社会经济跨越式发展、赶超世界先进国家最有效的途径，无论是发达国家还是努力赶超先进的发展中国家，实际上都将教育等投资置于优先发展的战略地位。早在1993年，我国政府就将教育预算支出的中期目标定位在20世纪末达到GNP的4%（后调整为GDP的4%），这一目标最初是为了接近1991年发展中国家教育支出占GDP的4.1%的平均水平而设定的，可是直到现在仍没有实现这一目标任务，实际支出远低于世界平均水平。我国医疗卫生事业几经改革却屡遭诟病，看病难、看病贵问题至今未得到有效解决，政府在医疗卫生领域一度定位不清，角色混乱，无法保证投入的规模和效率。而在研发方面，国家虽然高度重视R&D战略意义，但在R&D支出的一些重要指标上与发达国家尚存在明显差距，甚至低于一些发展中国家的水平。总体上看，由于一些体制机制导向的问题，对教育、医疗、研发等领域存在“文件中很重视、实践中靠后站”的困境。

（二）总量不足

改革开放以来，我国教育总支出和财政性教育支出（即公共教育支出）呈逐年增长趋势，但二者占GDP的比重一直徘徊不前，始终低于世界平均水平，与发达国家差距很大。从1978到2010年，我国教育经费总投入占GDP的比重增长非常缓慢，直到2001年才突破4%，我国财政性教育经费占GDP的比重增长更为平缓，甚至有所下降，直到2006年才突破3%（见图1）。一方面，我国公共教育支出占GDP的比重偏低，与美、法等发达国家差距很大，甚至与印度、巴西、俄罗斯以及世界平均水平都有较大的差距（韩树杰，2010）。另一方面，与发达国家总体水平相比，我国公共教育支出占教育总支出的比重仍然偏低。2009年，OECD国家公共教育支出占教育总支出的比重的平均水平为84%，欧盟21国平均水平达到89.5%（OECD，2012）；而我国只有74.1%。

1979-2011年，我国卫生总费用占GDP的比重呈现缓慢增长趋势，而政府卫生支出占卫生总费用的比重起伏很大，最大差距达20多个百分点（见图2），可见政府部门尚未形成一以贯之的指导思想和增长机制。国际比较可见，2008年，我国政府卫生支出占政府总支出10.3%，而美、英、日、德、法、加、澳等国均在15%以上。而人均政府卫生支出，中国与主要发达国家的差距达40—50倍（见表1）。

（三）结构失衡

图2 1978-2011年我国政府卫生支出比重情况

以教育为例，衡量一国公共教育支出结构的主要指标是该国初等教育、中等教育、高等教育三级教育经费在总的公共教育经费中所占的比例。通过国内外公共教育支出结构比较发现，与发达国家及部分发展中国家相比，我国初等、中等教育经费比例处于较低水平，而高等教育经费比例处于较高水平；我国学前教育经费支出明显偏低（韩树杰，2010）。一般来说，教育经费分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的。经济、教育发展水平较低的国家，以义务教育（一般指初等教育和中等教育的初中阶段）为重心，随着经济的发展，逐步转向发展高中、学前和高等教育，教育经费分配也相应调整。多项研究表明，在初、中、高三级教育中，无论是私人收益率还是社会收益率，初等教育的收益率都是最高的。就我国现阶段来说，公共教育投入更应以初等、中等和学前教育为重心。

表1 2008年部分国家政府卫生支出比较

再以研发为例，国际比较研究发现，我国R&D研究人员人均经费投入与发达国家相比差距很大，甚至还不到发展中国家平均水平，R&D人员劳务费也处于很低水平；来源于政府的R&D经费支出明显低于发达国家平均水平（韩树杰，2008）。长期以来，基础研究始终是我国R&D支出的薄弱环节，主要发达国家R&D支出中基础研究所占比重都在我国的两倍以上（见图3）。基础研究虽不能带来即时的经济利益，但从长期来看却是一个国家和民族持续创新发展、提升竞争实力的核心动力。

图3 R&D经费支出按活动类型分

三、我国政府人力资本投资的战略抉择

（一）战略思路

强化政府人力资本投资需要统筹谋划，明确具有原则性和指导性的核心理念，并在此基础上厘清战略思路和支撑框架，完善实施策略和协同措施。笔者认为，政府人力资本投资应以三大核心理念为指导。

第一，政府人力资本投资要厘清政府与市场、社会的关系。如何合理界定政府与市场的职能定位和作用边界是一个经久不衰的论题，十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”当今世界市场经济国家中，为应对政府失灵和市场失灵问题，将政府和市场结合起来配置资源已成为通行方式，区别在于对不同的领域是政府多一些还是市场多一些。一般来说，公共产品应由政府提供，私人产品应由市场提供，准公共产品应由政府和市场共同提供。所谓“提供”并不一定指直接生产和包办，可以是付费购买。同时，NGO等社会组织近年来也蓬勃发展，成为参与社会管理、弥补政府和市场失灵的重要力量。总体来看，随着经济社会的发展，政府提供的公共服务存在不断扩大的趋势。事实上，政府与市场难以截然分开，政府也是市场参与主体之一，政府的一切行为也都要通过市场规律发挥作用。总之，对政府来说，要坚持“有所为有所不为”，其核心职能应是营造良好的人力资本投资环境，强化市场规范和监管，引导参与主体公平竞争、良性发展。

第二，政府人力资本投资要顺应中国经济社会由物本发展向人本发展的转型趋势。以促进发展的手段主要通过物质财富的积累还是直接作用于人的能力提升和关系和谐为依据，可将经济社会发展区分为物本发展和人本发展两种方式。当代中国发展方式的转变，或者说当代中国经济社会的转型，就是从以物为本的发展方式转向以人为本的发展方式，即物本发展向人本发展的转型，也就是在以人为本理念的关照下，提高国民素质和福利水平、调整经济关系和社会关系、实现天人和谐。因此，强化政府人力资本投资是中国经济社会转型的内在要求，投资理念要积极顺应这一发展大势。

第三，政府人力资本投资要处理好与物质资本投资的关系。我们对物质资本投资不应该简单否定。这是因为，在市场经济条件下，为了回报而投资是市场行为的理性选择，局部结构性产能相对过剩应通过政府的引导政策利用市场机制的作用予以抑制和淘汰；与此同时，当前大量的物质资本投资也与中国经济社会发展的阶段特征有关。但作为政府行为，过度的物质资本投资会产生一系列弊病，并不能实现经济健康持续发展。没有国内强劲的消费需求作支撑，貌似蓬勃的投资或出口使宏观经济呈现病态繁荣；而忽视人力资本投资的做法造成投资结构严重失衡，本质上还是急功近利地为经济增长打了一针物本发展的兴奋剂，损失的是经济社会发展转型的长远利益和大好时机。

在坚持三大核心理念的基础上，政府人力资本投资的基本思路是：转变重物轻人的传统观念，在政府投资实务中拓展投资的内涵与外延，给予人力资本投资至少与物质资本投资同等的重要地位；以可持续的战略眼光重视人力资本投资的长效价值，大幅度提高教育、医疗、社保、研发、人才流动等的公共投入水平，破除体制障碍，优化投资结构，提升投资效率；通过人力资本投资提升国民素质和福利，提升劳动者创新能力和经济活力，以人自身的发展为根本旨归和动力源泉推进经济社会健康发展和快速转型。

（二）策略选择

一是将人力资本投资纳入政府投资的概念体系和实操范畴。政府部门要跳出对人力资本投资的观念和文本上的泛泛而谈，改变关注短期收益、忽视长期收益的投资状况，逐步形成应用于实践的操作体系。在进行季度、年度或中长期分析时，应将人力资本投资与固定资产投资等投资项目进行对比统计、对比分析。大量借鉴国内外人力资本投资的相关研究并应用于实践，同时也要在实践中不断探索和提升具有本土实践特色的人力资本投资理论。

二是大幅提升公共人力资本投资力度，改善投资结构。涉及人力资本投资的领域应在各级政府财政预算中优先安排，不断提升投资总量和人均水平，使我国人力资本投资水平适应和支撑当前和未来发展需要。在保证教育、医疗、科研等投入规模的同时，要适当延长义务教育年限，提升教育水平和质量，推进教育、体育、文化设施的无偿使用和无偿开放，推动基本公共医疗服务均等化，改善研发等各类人才的激励机制，强化对基础研究的投入和激励力度等等。

三是通过财政税收等激励政策引导私人部门投资人力资本。明确政府的职能定位，减少不必要的市场干预，采用市场手段引导市场主体加大人力资本投资并提高效率。例如，针对企业的培训和研发支出，可加大相关财政补贴和税收抵扣等支持力度，以鼓励私人部门积极投资人力资本，形成有效配置资源的市场环境。

四是完善法规和制度建设，通过明确产权解决外部性问题。根据制度经济学的基本原理，良好的人力资本投资市场环境需要健全和完善的法律规章和制度，尤其要重视产权的保护，以激发市场主体的投资积极性。相关法规和制度在保证合理的正外部性的同时，要强化对投资者利益的保护，如建立对企业培训员工投入的补偿机制，保护企业培训员工的积极性，强化知识产权法制建设等，从而鼓励投资和创新，提升民族创新能力和国家竞争力。

（三）配套措施

一是以优化国有资产管理为核心完善社会保障体系。完善的社会保障体系能够解除劳动者后顾之忧，规范劳动力市场，推动农民社会身份转变和城乡二元结构消解。推进社会保障体系的完善需要庞大、稳定且可持续的资金来源，而国有资产为此提供了强有力的保障。国有资产（即全民资产）既为资产，其关注的核心应是如何实现保值增值，而非由谁经营管理。因此，除了少数关系国家安全和国家战略的重要领域外，应通过市场机制委托效率最高、收益最高的经营管理者经营国有资产，并根据国有资产在企业中的角色按市场规则运营，实现明租、正税、清息、分红，政府代表全民保证出资人权益的实现。此时，只有国有（全民）资产的保值增值和权益最大化，没有所谓的国有企业。而国有资产的租金、利息、分红等收益应主要用于构建目标补贴型的社会保障体系。通过社会保障体系的完善，可有效扩大内需，降低储蓄率和投资率，摆脱经济发展对投资和出口的畸形高度依赖。这些广义的人力资本投资措施最终都会有力推动中国经济社会的良性发展和转型。

二是以理顺收入分配关系为核心加快分配制度改革。分配结构和分配关系的调整是当前经济社会转型的重要切入点。分配关系理顺了，使居民既有能力消费又敢于消费，从而实现消费结构的调整。消费结构的调整通过传导机制带动了产业结构的调整和升级，从而推动经济结构调整和发展方式转变。没有消费结构的升级，产业结构升级只能是无水之木、无本之源，而消费结构的升级取决于分配制度改革。当前我国存在严重的民生问题和公平问题，这两个问题从根本上是分配关系问题。我国基尼系数多年居高不下，早已超过世界0.4的警戒线，贫富差距之大居世界前列。这给经济社会发展带来了极大隐患，也有悖于社会关系的和谐。而要彻底改变我国目前在教育、医疗、社保、住房上的困难局面，营造更加公平的社会，根本途径首先在于理顺经济关系（核心是收入分配关系）、加大政府在这方面的改革力度和投入力度。通过分配关系的清理和分配结构的调整，扭转按权力分配、超经济剥削等不公平分配现状，真正实现社会主义市场经济按要素分配。

三是以转变农民社会身份为核心推进城市化进程。与发达国家相比，我国还有巨大的城市化发展空间，城市化是未来20年中国经济社会发展的强大动力。城市化既不等于城建，也不等于城镇化。当前各级政府将城市化等同于城建的做法仍然是依靠物质资本投资为主，是以物为本的发展方式的集中体现。除了人口城市化率这一数量指标，衡量城市化水平有四大标志——产业集群化、人口集中化、土地规模化、农民市民化，缺少任何一个方面都不是成功的城市化。要实现真正意义上以人为本的城市化，需要改变人们根深蒂固的错误观念和思想认识，加大农民的培训和教育力度，提高农民的生存技能，加快户籍制度、土地制度、社保制度等涉及劳动力流动的相关制度改革，减少中国公民流动的各类成本。其中的核心是转变农民的社会身份，使之享有平等的国民待遇。

四是以培育中产阶级为核心调整社会关系和社会结构。受贫富差距较大等因素影响，当前我国社会处于矛盾多发期。而一个国家经济社会的和谐稳定，关键在于拥有稳定、庞大、占据优势比重的中产阶级。中产阶级的职业、收入、消费能力和生产能力都比较稳定，他们关心政治、经济和社会发展，同情社会底层，希望生活稳定，较少走极端，是国家政治经济生活的稳定器。通过大力培育中产阶级，实现中产阶级比重的持续扩大，有利于提高居民收入水平和购买力水平，缩小收入差距，扩大国内需求，推动消费结构升级、消费能力提升和国民福利增加，减少贫富人群的对立以及由此产生的社会冲突，使更多的劳动者分享到改革开放和经济建设的成果，从而有效缓解社会矛盾，调整社会阶层结构，和谐社会关系。

1. OECD. Challenges for China’s Public Spending: Toward Greater Effectiveness and Equity. 2006.

2.韩树杰：《以人力资本投资推动发展方式转变》，载《中国人力资源开发》，2010年第12期。

3.刘福垣：《重新认识人力资本的科学内涵》，载《中国人力资源开发》，2010年第1期。

4.张帆：《中国的物质资本和人力资本估算》，载《经济研究》，2000年第8期。

5.张凤林：《人力资本理论及其应用研究》，商务印书馆，2006年版。

6.李涛：《人力资本投资与城市竞争力》，社会科学文献出版社，2006年版。

7.M.J.Bowman, Schultz, 1964, “Denison, and the Contribution of ‘EDS’ to National Income Growth”, The Journal of Political Economy, Oct.ppt450～464.

8.OECD：Education at a Glance 2012——OECD Indicators，257.

9.韩树杰：《公共教育支出的国际比较及启示》，载《教育与经济》，2009年第3期。

10.韩树杰：《研究开发（R&D）人力资源状况的国际比较》，载《中国人力资源开发》，2008年第11期。