关于日本政府资助私立高校发展的历程评析

李建民

(中国教育科学研究院，北京 100088)

众所周知，日本高等教育的一个典型特征就是“二重结构”，即除了国立和公立高等院校外，私立高校也是吸收高等教育需求的主力军。2012年私立大学占日本大学总数的77.3%，其在校生数的比重也达到了73.4%，①文部科学省:《2012年度学校基本调查结果概要(确定值)》，2012－12－21，http://www.mext.go.jp/component/b_menu/other/__icsFiles/afieldfile/2012/12/21/1329238_1_1.pdf。可以说私立大学吸收了大部分的高等教育需求。也正鉴于此，日本政府从20世纪70年代开始对私立学校②包括私立中小学、短期大学和大学等。进行资助，并一直延续至今。1970年在文部大臣坂田道太的调停下，对政府资助私立高校一贯持否定态度的大藏省(相当于财政部)终于同意在当年财政预算中增加政府资助私立高校的项目。1975年《私立学校振兴助成法》的颁布则进一步为政府资助私立高校提供了法律依据和保障。

本文着眼于战后日本政府资助私立高校的发展情况，分析政府资助在不同历史阶段的发展状况及影响发展的主要因素。日本政府资助私立学校可以划分为制度化、法律化、稳步发展、低迷维持和调整变革五个发展阶段。

一、政府资助私立高校的制度化阶段

战前，受“官尊民卑”思想的影响，私学与官学之间在一定程度上存在着对立，政府不仅对私学基本没有任何形式的援助，而且对其进行严格的管制。战前的这种状态在战后伴随民主化改革逐渐得到缓解，为政府资助私立高校走向制度化提供了空间。

1918年《大学令》颁布以前，日本政府认为私学与“国家之须”没有直接联系，尽管在福泽渝吉的要求下曾给予部分私立学校补助，但这些补助实际上是“恩惠性”“临时性”的，不具有普遍性，③特別研究「私学の自律性と公共性に関する基礎的研究」事務局:《私立大学の社会的構造》，国立教育研究所1978年版，第17－18 页。私立高校与制度化的政府援助基本无缘。《大学令》确立了私立大学“寄存金”制度，即私立大学每设置一个学部都要向国家缴纳50 万日元，同时，国家也给予学校相当于“寄存金”利息的补助。④政策研究大学院大学COEオーラル·政策研究プロジェクト:《天城勲(元文部事務次官)オーラルヒストリー(下)》，政策研究大学院大学2002年版，第237 页。1921年～1945年期间日本政府共向24 所私立大学发放了450万日元的补助。①馬田英雄:《私学百年史》，東出版株式会社1969年版，第42 页。尽管对私立大学的补助在战后的教育改革中逐渐被取消，但私立大学已形成了“政府应该资助私学”的思维定势，为日后不断争取政府资助制度化埋下了伏笔。

1955年文部科学省中央教育审议会(简称“中教审”)在《关于私立学校教育振兴的咨询报告》中提出了较具系统性的建议，表明日本政府对私立学校的政府资助态度有所转变。该报告指出，补助的分配未必是采取整齐划一的形式，而是要进行重点分配;私立学校也不可仅仅依靠国家的资助，也要努力加强自有经费来源。1963年中教审报告《关于大学教育的改善》在尊重此前私学振兴措施的基础上，进一步强调“应该在必要条件的基础上(对私学)进行积极的财政援助”。

除政府私学观的转变外，日本私立高校在20世纪五六十年代的快速发展也推动了政府资助的制度化。20世纪60年代中期，日本经济迅猛发展对人力政策提出了新的要求，同时战后的婴儿潮使高等教育入学需求激增，对此文部科学省出台了大学扩招计划，并在具体执行过程中默许了私立大学的超额招生行为。在1966年～1968年间扩招的12.8 万人中，实际上有86.8%的扩招是通过私立大学来完成的。尽管短时期内迅速的规模扩张能在一定程度上解决人才短缺问题，却将私立高校推入到“规模扩张—借贷—涨学费—规模扩张”的恶性循环之中。对比私立高校1960年和1968年的收支状况可以发现，收入中的借入资金比重由15.8%上升到23.6%，而支出中用于债务偿还的费用由14.4%上升到20.0%，②文部省管理局振興課:《私立学校の支出及び収入に関する調査報告書》，1960年版第17 页、1968年版第19 页。财务状况堪忧。鉴于此，私立高校中要求国家资助的组织、活动增多，对文部科学省形成了较大的压力。于是，1965年文部科学省专门设立了“临时私立学校振兴调查会”，1967年提出的最终报告《私立学校振兴对策的改善》由于受到大藏省的阻力，只好绕过了最为核心的人事费用，仅打出了经常性经费补助(除人事费用外)、临时性费用补助和其他扶持措施(包括学生援助、加大减免税力度及教职员退休补贴制度)等。

该咨询报告出台后，文部科学省随即将政府资助私立学校纳入到国家财政预算的工作任务之中，并要求列入1968年度的国家财政预算，但结果并不理想。坂田道太1968年就任文部大臣后，力挽狂澜，说服大藏省将人事费用纳入经常性经费补助的范畴，并体现在1970年度的国家预算中。至此，日本政府资助私立高校完成了从临时性措施到制度化措施的转变。

二、政府资助私立高校的法律化阶段

1970年～1974年是政府资助私立高校走向立法律的阶段。在此期间，政府资助总额不断增大，经常性经费补助所占比重也快速提高(见表1)。

表1 1970—1974日本政府资助私立学校一览/亿日元

然而，政府资助的形式和方法等尚未形成较为完善的体系，受经济发展需要的影响较大。这一点在人事费用补助额度上可窥一斑(见表2)。在与经济发展联系相对密切的医学类和理工类专业，政府对人事费用的资助力度相对较大。另外，在该阶段的政府资助中没有项目制的特殊补助，换句话说，该阶段的政府资助中还不存在强烈的政策引导与竞争性要素。

表2 1970—1974 人事费用补助额度变化情况

1970年政府资助私立学校虽然被列入了国家财政预算，但采取的是第一个五年计划的形式。从长远发展的角度看，政府资助尤其是经常性经费补助缺乏必要的稳定性，需要以法律的形式加以强化。于是，自民党、私学经营者、私学团体和私立大学教授等在1972年左右开始呼吁通过立法来保障政府资助。其中，自民党文教族在这个过程中发挥了较大的作用，分别与文部省、私学团体以及在野党进行协调，以“议员立法”①日本宪法规定国会是唯一的立法机构，但实际上日本法律多是由内阁制定法律草案向国会提出而形成的。这种形式称为“内阁立法”，与此相对应，由议员提出法律草案并最终成功立法的情况称为“议员立法”，这种立法方式在日本历史上并不多见。的形式实现了政府资助的法律化。至此，政府资助私立高校有了法律依据，为日后的发展奠定了良好基础。

三、政府资助私立高校的稳步发展阶段

1975年颁布的《私立学校振兴助成法》为政府资助私立高校提供了法律依据和保障。根据该法规定，国家对经营私立学校的学校法人可以给予补助，补助额不超过教育研究等经常性费用的一半(第四条)。在该法的庇护下，私立高校获得的政府资助从1975年开始大幅增长，与此同时，政府资助在内容上也区分为按学生数、教师数等核算的“一般补助”和按照项目核算的“特殊补助”。该阶段的特殊补助金额及其所占比重都十分有限。如表3 所示，尽管特殊补助金额连年增加、增长率也保持在较高水平，但其在政府资助总额中的比重并没有较大的实质性改变，依旧徘徊在5%以下。②合田隆史、杉野剛、藤原誠:《データで見る大学財政の基礎知識(3 訂版)》，ジーアース教育新社2009年版，第48 页。

同时，一般补助在经过五年(1970年～1974年)制度化的高速增长后，1975年《私立学校振兴共济法》颁布，转为相对平缓的增长态势，增长率由50%左右降到30%以下。而政府资助的补助率也伴随一般补助和特殊补助的不断增长，在1980年前后达到最高值29.5%，形成了私立高校以政府资助和学费为支柱的收入结构(见图1)。

图1 1970—2009日本政府资助比重变化情况/%

表3 1975—1983日本政府资助私立高校一览/亿日元

该阶段可以说是日本政府资助私立高校发展的黄金阶段，一方面经济的持续增长可以保证政府资助的财政来源，另一方面赋予政府资助以法律依据的日本政府对私立高校采取了宽松、包容的态度。因而，该阶段以一般补助为主，特殊补助只是在形式上与一般补助有所区别，而并不过多强调其竞争性。从资助与控制的角度来看，该阶段属于强资助、弱控制的阶段。

然而好景不长，20世纪70年代石油危机以及由此引发的一系列不稳定因素，促使日本政府不断发行国债，政府负担日益加重，财政状况捉襟见肘。于是，以“小政府”为改革目标的新自由主义改革悄然升温，导致了1981年“临时行政调查会”的成立。临时行政调查会成立后便打出“无增税财政重建(増税なき財政再建)”的口号，着手讨论缩减政府开支等的具体措施。在教育方面，临时行政调查第一次报告会主要提出了六项建议措施，即抑制教职员的增加、讨论废除教科书无偿制度、削减公立教育机构等的业务量、控制私立学校政府资助总额(低于上一年度)、原则上搁置国立大学学部等的增设、扩充育英奖学事业的规模并向有偿贷款制度转换。①文部科学省:《学制百二十年史》，ぎょうせい1992年版，第451 页。受此影响，教育预算从1982年起开始实行零增长最高限额(Zero Ceiling)甚至负增长最高限额(Minus Ceiling)，政府资助总额连续三年负增长(1982年～1984年)，尤其是1984年政府资助预算被削减了10%以上。至此，政府资助进入了一个新的发展阶段。

四、政府资助私立高校的低迷维持阶段

改革总是呈现钟摆的形态。伴随着20世纪80年代前期政府资助经费的削减，60年代末70年代初在国民教育权理论基础上确立的私学政策逐渐开始引入竞争机制和政策诱导，政府与私立高校直接的管制关系日渐弱化。在该阶段，低迷的经济发展状况和新自由主义式的政策转向成为制约政府资助发展的重要因素。

1984年政府资助经费总额被削减12%之后，政府对私立高校的资助踏上了漫长的低迷维持阶段。一直到20世纪90年代中期，政府资助才逐渐恢复到80年代中期削减前的水平。如表4 所示，政府资助总额在经历了连续三年的零增长后，从1987年起逐步增长，虽然增长率最高不过2.9%(1994年)。比较表4 中一般补助和特殊补助可以看到，政府对一般补助的抑制力度要远远大于特殊补助，甚至是在通过抑制一般补助增加特殊补助。从前面图1 可见，一般补助在1989年走出负增长后一直处于零增长的状态，而特殊补助则以较快的速度增长。与上一个时期相比，这一阶段政府资助的增长方式由快速平稳增长转为倾斜式增长。与此同时，政府资助内部结构转型也日趋明显，尤其是在对战后教育进行“总决算”②山崎政人:《自民党と教育政策》，岩波新书1986年版，第56 页。③黑羽亮一:《大学政策:改革への轨迹》，玉川大学出版部2002年版，第32 页。的临时教育审议会之后(1984—1987)。

表4 1984—1995日本政府资助私立高校一览/亿日元

临时教育审议会在政府资助私立学校方面，基本上是在微调的基础上遵循临时行政调查会的方针。临时行政调查会在第三次报告中就政府资助问题指出，“当前应当控制政府对私立学校的资助总额，为发挥私立学校独立性、提高其教育质量，应尝试重视教育研究项目资助的改革内容”④大崎仁:《大学改革:1945—1999》，有斐阁1999年版，第297 页;第303 页。;相比之下，临时教育审议在会第三次报告中就政府资助问题提出“在维持和充实经常性费用补助的同时，要大幅扩充对有特色的教育研究项目的补助”⑤大崎仁:《大学改革:1945—1999》，有斐阁1999年版，第297 页;第303 页。，在坚持临时行政调查会基本方向的同时，一定程度地修正了遏制政府资助增长的路线。事实上，石油危机后负债累累的日本政府并没有采取上一阶段飞跃式增加资助拨款的方式，更多的是将重点转移到有限资金的有效利用上，即在控制政府资助总额增长的同时加大在特殊补助方面的投资力度。

除了政府的直接政策干预外，日本高等教育政策在临时教育审议会后也发生了重大转向，开始尝试全面改革大学的运营管理方式(如提出国立大学法人化等)，着手建立大学评价体系。在这样的大背景下，尽管政府资助私立高校的总额在20世纪90年代中期恢复到了1982年的水平，但其内部结构的变化却在加速，表明政府对私立高校的控制由直接管制逐渐向间接调控转变。

五、政府资助私立高校的调整变革阶段

20世纪90年代中期以后，日本政府资助内部结构转型的大趋势依然继续，从表5可以看到，特殊补助比重不断增大，占政府资助总额的1/3左右。相比之下，一般补助除了个别年份有些许增长外，总的来看还是零增长或负增长居多。可见，临时教育审议会的政策建议依然在影响着政府资助私立高校的走向。

伴随高等教育改革的不断推进，政府资助私立高校逐渐过渡到调整变革阶段。1998年大学审议会的报告《21世纪的大学与今后的改革方策:竞争环境中闪耀个性的大学》，可以说在很大程度上延续了临时教育审议会的观点，强调大学设置形态多样化、偏重特殊补助，并提出建立多元评价体系的改革方向等。①大学审议会:《21世紀の大学像と今後の改革方策について―競争的環境の中で個性が輝く大学―(答申)》，2013－01－16，http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/12/daigaku/toushin/981002.htm。受此影响，私立高校自我评价由自愿性质变为一项义务，同时为提高教育质量和资源使用效率的第三者评价制度也逐渐建立起来。2002年《学校教育法》的修改确立了“认证评价”的法律地位，并在2004年前后完成了对认证评价机构的认可。此外，该报告不仅强调大学间的竞争(不论是同一属性的大学，还是不同属性的大学之间的竞争)，还强调大学在竞争中塑造和发挥特色。于是，2003年起开始实施打破国、公、私立界限以竞争方式分配资金的“特色大学教育支援项目”。

2004年国立大学法人化以及私立学校法修改后，日本政府的资助又开始新一轮的变革。2005年中央教育审议会的报告《我国高等教育的将来像》，则进一步明确地提出建设多元细化财政体系(きめ細かなファンディングシステム)的方针，②中央教育审议会:《我が国の高等教育の将来像(答申)》，2013－01－05，http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/05013101.htm。从而将私立高校的政府资助、国立大学的运营费交付金等整合到该财政拨款体系中。次年，政府内阁出台了《经济财政运营基本方针》(又称“骨太方针”)，明确指出要连续五年每年以1%的比例削减高等教育支出，私立高校的政府资助削减也在劫难逃。如表5所示，2006年以后不仅一般补助额连年下降，就连一直保持高速增长的特殊补助也开始呈现横向走势，进入了停滞期。除了政府资助总额上的变化，在分配方法上文部科学省加强了对“无能”私立高校以及过度“违规”私立高校的惩戒措施，促进了私立高校的职能定位分化，具体体现在提高倾斜分配比率的削减力度和特殊补助项目的“菜单化”③所谓特殊补助项目“菜单化”是指将贯彻当前政策需求的补助项目综合为一个分类分区(Zoning)和可选择的表单，旨在促进私立高校自主选择补助项目，引导和促进私立高校特色的形成与发挥。上。

2011年日本政府资助私立高校再度变更，此次更具代表性。在贯彻压缩政府资金投入总额的同时，加大政府资助的内部结构调整，实施“特殊补助一般补助化”④日本私立学校振兴共济事业团:《平成二十三年度私立大学等経常費補助金配分方法の主な変更点及び第一次補正予算の概要》，《月报私学》2011年第163 号，第6－7 页。。即将原有部分特殊补助项目划归为一般补助范畴(即被认为是私立大学基础教育经费的组成部分)，与此相对应，一般补助的具体分配也作出了较大的调整，即大幅提高一般补助分配标准额、采取附加计算的方法等。⑤日本私立学校振兴共济事业团:《平成二十三年度私立大学等経常費補助金説明会资料》札幌会场，2011年6月30日至7月1日。这一变化势必会导致特殊补助额的大幅缩减和比重降低。⑥2010年度私立高校政府资助的预算总额为3 221.8亿日元，其中2 119.7亿日元为一般补助，1 102.1亿日元为特殊补助。相比之下2011年度则出现较大变化，预算总额降低3 209.2亿日元(减幅为0.4%)，其中2 811.7亿日元为一般补助(87.6%)，397.5亿日元为特殊补助(12.4%)。

文部科学省此举大致出于两个原因，一方面是出于对私学认识上的转变。如将原有特殊补助中的信息化、提高研究生教育研究水平、教育机会多样化的部分内容转换为一般补助对象，对私立高校的基本定位进行了调整;又如新的一般补助将财务信息公开和高校规模列为计算倾斜分配比率的一个指标，实际上是在强化对私立高校的问责，缓解私立高校的内部分化。⑦新的一般补助分配方法以8 000 人规模为界，对8 000 人以上的大规模大学的惩戒力度要明显高于规模在8 000 人以下的中小私立高校，如非医/牙医学部的入学定员超过率(超过率=入学人数/计划招生数)超过1.3 则不予拨付，但对于8 000 人以上的高校，该上线则下调为1.2，从而一定程度上限制大规模私立高校的过度扩张。另一方面也是出于对财务省消减补助预算的消极抵抗，毕竟在日本教育财政拨款的最终决定权依然掌握在财务省手中。将部分特殊补助转化为一般补助可以在一定程度上规避因政策更迭所造成的财政预算削减。不过此举实际上也恰恰反映出文部科学省在教育财政上的弱势、政府资助性质的转变及其中所潜在的不确定性。

六、问题与启示

从上述日本政府资助私立高校的发展过程来看，伴随高等教育改革的不断深入和私学政策的不断变化，政府资助在总额和内部结构上不断发生变化。除了上文所提及较具代表性的变化外，实际上文部科学省每年度都会对私立高校政府资助的分配标准进行微调，尤其是特殊补助。也因此有部分高校因没有准确把握资助申请的相关信息而遭受不小的损失。①如名城大学2004 及2005年度一般补助的削减，校方认为减额的主要原因是没有准确把握资助的相关信息。然而，不论是上述较大的调整还是微调，其中所蕴含的政策意图基本上是一致的，即弱化私立高校在教育政策上的特殊性，将其与国立、公立高校置于同一环境和同一条件下，通过促进国、公、私立高校之间的竞争提高高等教育质量;同时由政府主导构建整合高等教育财政体系和评价体系，对私立高校从直接扶持逐渐转为间接调控。

反思这样的政策转向不难看出，日本政府资助私立高校在实施过程中已经淡忘了其最初的目的，在性质上更多地体现为控制私立高校的政策工具。也正是由于政府资助在性质上的转变，其在具体分配上也难以避免地存在不确定性。2011年大变革之前的政府资助中，服务于政策需要的特殊补助达到了资助总额的1/3，一旦政策转向(不仅是教育政策，也包括经济政策等)，特殊补助也不得不随之变化，但这对于要求稳定性的高校来说并非理想状态。此外，政府资助中所渗透的政策意图在特定情况下也可能与私立高校的建校精神及自主性之间发生冲突，对私立高校的特色发展并非益事。

反观我国民办高等教育的未来发展，政府资助即公共财政责任的重要性日渐凸现出来。然而，在现有法律体系下对民办高校的政府资助还只是一项由地方政府自主选择、实施的扶持内容，并没有强有力的、系统化的资助办法。在落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的过程中，民办高校的政府资助势必成为一项重要内容，但在落实资助政策之前，首先必须考虑清楚的问题就是为什么政府要资助民办高校(即将来自纳税人的公共财政投到具有私人性质的民办学校)。仅仅是为了提高教育质量、改善办学条件的理由在笔者看来并不充分，更多的是应该保护国民的受教育权利，在尊重民办高校办学自主权的基础上促进其公共性的充分发挥。换句话说，伴随民办教育尤其是民办高等教育在国民教育体系中所承担责任的变化和定位的调整，我国政府资助需要确立一个相对稳定的资助理念和目的，建立一个进行操作性较强的制度体系，以应对政策环境的变化，确保资助的效果。