论“邻避冲突”中的政府依法行政

范少虹

(湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙410081)

随着城市化进程的加快，政府提供的公共设施如垃圾发电处理站、殡仪馆、公墓、传染病医院等越来越多，这些称为邻避设施(not in my backyard facilities:NIMBY Facilities)的公益性项目，虽然对社会的正常运行必不可少，但对所在地居民生命健康产生潜在或现实的威胁，带来心理上的不悦感和社区的耻辱感，产生负外部效应。邻避设施是“一个公共善(public good)和个人恶(individual bad)的混合体，因此导致社区强烈地反对将它建造在他们周边。”在邻避设施的规划选址、修建和运营管理过程中都会引起附近公众的强烈反对，甚至引发群体性事件，这类事件被称为邻避冲突。我国近几年发生厦门PX项目搬迁、广州番禺垃圾发电厂选址之争、北京阿苏卫垃圾焚烧发电厂项目抗议事件和浙江海宁晶科能源公司群体性事件等。邻避冲突作为一种基于公共政策而引发的部分个体和群体之间的利益冲突，是社会冲突的一部分。戴维·伊斯顿(David Easton)曾经指出:公共政策是“政治系统所做决定的输出，是对全社会的价值所作的权威性分配”，部分与整体的利益冲突，必对政府政策产生影响，邻避型公共设施的规划建设，必须最大范围地协调部分与整体之间的利益冲突。

一、“邻避冲突”的起因

“现代社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利与经济增长的对抗。”邻避设施对附近居民的经济财产、生命健康和生活环境造成消极影响，具有显著的负外部性(Negative Ex-ternality)，邻避设施所产生的收益由所在城市居民共同享有，但产生的成本和风险却由设施附近公众承担，从而产生不均衡和不对称的成本—收益分配结构。且由于邻避设施的危险性，政府考虑可能遭受设施所在地居民的强烈反对，更有可能进行封闭式决策，待规划完成后才公开。不对称不均衡的利益分配结构且缺乏正当性公开性的决策程序，加深了设施所在地公众的不满，产生邻避冲突。同时，现代公民权利观念突显，公民权利意识要求懂得权利的所有者就是权力的让渡人，且能够适时提出自己合理的权利诉求，邻避冲突是设施附近居民为维护自身权利而抗争的结果。从依法行政的角度来看，邻避冲突产生的原因主要基于公共利益的差异性和目标导向的行政过程中合法性危机。

(一)公共利益的差异性

公共利益作为抽象模糊难以界定的概念，具有利益内容和受益对象不确定性的特征。但公共利益是一种与个体利益相对且客观存在的价值体，也是国家存在的正当性理由。作为政府进行公共管理基础和本质的公共利益具有差异性，“公共利益的差异性，既可指不同类型公共利益之间的不同，也可指因这种类型上的非同质性所导致的公共利益之间的不相容性，还可指共同体或其成员就某一公共利益受益与否以及受益程度的不同。公共利益的不相容性和公共利益的局部偏向性是公共利益差异性的两种表现形式。”美国联邦最高法院大法官弗兰克福特认为“公共利益具有多种利益组合而成之结构”;盖尔霍恩教授认为公共利益不是“一块磐石”，而是“多种利益之平衡。”有学者甚至认为，行政决定采用“公共利益”术语，目的是遮掩多种价值和利益的配置过程。

邻避设施显然具有公共利益性，所在城市居民理论上都将从中受益，但由于垃圾处理站、加油站、殡仪馆和公墓等可能给临近设施附近的居民带来事实上或精神上的不适感，附近居往往不愿与之为邻，导致现实中城市居民的受益程度不均等，甚至导致邻避设施周边居民利益与公共利益之间存在冲突和不相容，邻避设施中公共利益显然具有差异性特征。邻避设施的选址规划到建成是一个公共决策过程，遵循“少数服从多数”的基本决策原则。文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)等人认为，相信多数决策原则就必然意味着多数人能够做出决策，而这种决策是与少数人的利益相悖的。台湾学者张震东也认为，奉行“少数服从多数”的原则，但在此社会原则之下却容易形成“多数总是对的”的道德权威，甚至以多数为名而滥用权力来压制少数，造成所谓的“多数暴虐”。“多数暴虐”的实质是使多数人受益的成本和风险转移到少数人身上，当这种成本和风险无限增大时，人本质中所固有的自利特征会使少数人转向反抗。由于邻避设施中公共利益的差异性，邻避冲突就是利益受损的少数人被组织起来对抗“多数暴虐”的现象。

(二)目标导向的行政过程中合法性危机

“政治是意志的表达，行政是意志的执行”，F.古德诺简明扼要地指出了“消极国家”时代国家职能实现过程中政治和行政的分界，但随着社会的发展，国家职能日趋复杂，行政活动广泛地渗入到政治、经济、文化和社会福利等各个方面，行政不再是对立法的简单执行，而要对各种具有竞争性质的价值和利益作出抉择，行政活动越来越演变为基于目标而展开的管理过程。目标管理是以结果为导向，过于强调目标的实现，容易忽视实现目标所采取的手段和过程。政府的职能是进行公共管理，面对的主体是公众。如果只单纯强调目标管理中的“目标”概念，则会出现一味追求目标的实现，而忽视公众的价值偏好，造成公众不满。同时，国家的立法权属于立法机关，但随着行政活动的广泛开展，现代立法很难对具体而繁杂的行政行为予以细化，导致行政机关普遍制定法规和规章，并成为行政活动的主要依据，“规章之治”现实代替了“法律之治”理念。这种趋势在转型期我国政府的行政过程中尤为明显，现实行政过程中强势政府的理念和目标导向的行政方法，大大激发了地方政府制定行政规章的内在冲动，导致地方政府制定的行政规章数量大增，远远超过立法机关颁布的规则，如此繁多的行政规章尤其是创制性规章本身的合法性值得考量，依据这些规章而实施的行政行为，其合法性也必然受到质疑和挑战。

邻避性设施的选址和规划大多数是行政机关典型的目标导向行政，设施本身具有的市政或重大经济效益很容易被贴上公共利益的标签，以强化行政活动的形式合法性。在这个过程中，由于具体目标的引导，且不同利益主体因话语权差异影响决策过程，行政机关的自由裁量权和利益选择弹性空间较大，必然影响到公平和正义。实践中，很多邻避设施隐含政府本身的利益，甚至还有利益集团参与的影子，政府未对这些冲突的利益进行协调和平衡，将成本及风险转嫁给邻避设施附近的公众，邻避冲突在所难免。

二、“邻避冲突”中政府的困境

邻避设施的选址规划本身就是一个公共决策过程，特别是在利益相关人的信息不对称、沟通和参与渠道不通畅、权利缺乏保护和信任缺失等因素的影响下，邻避设施附近居民因利益受损往往采取公开对抗甚至非理性行为，从而影响政府的决策过程和结果。我国很多邻避设施在规划和建设中存在以下观念误区:政府为照顾大多数人的利益，少部分群体的利益当然应该做出让步。邻避设施中以牺牲附近居民的利益为代价来成就社会便利和福祉，当整体福祉的增进以少部分群体的利益受损为代价时，某种意义上是对公共利益的一种否定。邻避冲突中，利益受损群体通过正式的政治制度架构和非正式的政治规则展开博弈，博弈结果主要由政府制定的公共政策来体现。政府制定公共政策时，应引导公众积极参与，简单的完全排斥公众参与已远远落后于时代价值，但也不能选择完全由公众意见来决定行动方向。这对转型时期的政府来说，面临两难选择，既是挑战也是困境。

(一)政府角色的困境

政府设定政策目标后，力图通过相应的制度安排和行政行为促使政策目标的实现，但在利益多元化的现代社会中，政策目标的真正实现取决于政府对现实情境的评估，以及相关利益主体的认同和支持程度。随着市场经济的纵深发展，政府应由全能型和管理型治理转向有限型和服务型治理，但由于市场失灵和政府失败的并存，政府干预市场的适度性难以界定，政府政策行为往往徘徊于计划角色和市场角色之间，决策理念和思路往往带有管理型的痕迹。政府决策基于利益的不同，通常采取需求诱导型或供给主导型路径，基于平等主体之间利益的角度，政府采取需求诱导型，转向市场角色;基于公共利益的角度，政府采取供给主导型，偏向计划角色。邻避设施虽然凸显公共利益与个体利益间的对抗，但总体上是公益性项目，这种公益性目标成为政府对邻避设施封闭性决策的借口。然而，邻避设施大多涉及附近居民不动产及由此衍生的各项权利，随着住房商品化的普及，推动了平等意识的契约观念形成并发展;利益主体从单位人向社会人转变，客观上削弱了政府的社会动员能力;我国2004年《宪法》的修正和《物权法》的出台等从立法上保障了个体及其财产的权益，服务型法治政府改革的步伐加快，使得政府采取封闭决策的空间越来越小。

政府在邻避政策中直接决策的计划角色，也导致其利益角色的困境。邻避设施作为公共“善”和个人“恶”的混合体，其提供服务的受益群体非常分散，而受害者非常集中即附近居民，导致“政策利益被广大的民众所分享，政策的成本却由少数人承担，利益分配有严重失衡之现象强化了标的地区居民的受害意识”。由于对公共产品普遍存在的“搭便车”心理，高度分散的受益方体会不到好处，再加上政府在邻避设施中的计划角色，即自行封闭规划选址修建，一旦发生冲突，出现的主体只有政府和受损方，少数集中的利益受损群体将所有的矛头指向政府。受信息不对称和政府决策瑕疵的影响，在邻避冲突中社会舆论更多的同情和支持弱势方的利益受损者，将政府推到公共舆论的风口浪尖。政府既要行使公共管理职能，又要满足部分公众合理诉求，这两种角色使政府在邻避冲突中面临合法性职能和合理性诉求之间的困境。

(二)邻避政策价值基点选择的困境

为公平公正地调整社会利益和合理配置社会资源，公共政策的核心价值就是如何妥善地解决社会利益的分配问题。因此，“公共政策作为对全社会价值资源最有权威的分配工具，有责任和义务通过政治过程所作出的选择和分配办法的制定来为解决公共问题、达到公共目标，以实现公共利益的最大化”。为了实现这个目的，必须树立正确的价值基点。邻避冲突凸显公共利益与个体利益间的对抗，在化解邻避冲突的决策中，公共政策价值基点选择的困境集中体现在个体权利和社会权利的冲突与选择上，摆在政府决策部门面前的难题是:价值基点是少数利益受损群体，还是公众利益?是以社会公平为主，还是以效率为主?

公共决策存在两种基本取向，一种是决策的理性取向，另一种是决策的政治取向。政府在制定邻避政策时偏向技术理性取向，将邻避项目的规划选址和建设单纯地看成是技术性事务，邻避设施大多涉及一定科技含量的问题，如垃圾发电厂的焚烧技术的采用，产生的二恶英对环境的污染和对人体健康的影响等，政府认为这些技术标准的界定可以通过专业技术和理性分析加以解决，导致整个决策活动相当于定量寻求数学意义上的正确答案。技术理性取向以效用最大化为基准，追求效率的功利主义，但这种取向远离相关利益公众的参与，主要依赖政府和专业人士，容易导致公众的反对，难以有效执行。政治取向是政府将邻避设施看做是公共性的事务，由于邻避决策涉及到多元化的利益分配，即对不同个体和群体的利益作出调整，为了在多元利益博弈中达到决策的均衡点，必须在各方主体民主参与的前提下达成共识，强调道义上的公正性。邻避冲突中政府在事件开始时单纯依赖技术性和机械理性的方法做出决策，将邻避设施规划选址的决策封闭在政府系统内部，屏蔽了相关公众的利益诉求和利益表达，由于忽略了客观存在的公共性，往往导致非常态公众参与的群体性冲突和决策的失败。

三、“邻避冲突”中政府依法行政的行动逻辑

随着城市化进程的加快，邻避冲突必将越来越多。邻避设施的选址和建设是政府依法决策的过程，国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》第5条提出依法行政的三个最基本要求就是合法行政、合理行政和程序正当，明确指出行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行;应当遵循公平、公正的原则;注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。因而，邻避冲突中政府依法行政的基本逻辑是，政府行政决策活动应通过合法化(legality)走向正当化(legitimacy)，应强调立法的合理性，立法的合理性是“指立法活动合乎‘理’的一种状态及性质”。我国一些邻避设施从立项、环境评估到审批，各方面手续合法，但对设施附近环境具有很大的污染性，即单个环评项目通过，而对整体的环境规划没有考虑，合格的项目往往导致不合理的地区规划布局，从而因缺乏正当合理性而致公众无法接受。政府要正视邻避冲突并寻求合法合理的方式解决，台湾《环境影响评估法》是邻避运动得以部分解决的主要保证，其中包括信息公开和公众参与程序。因此，政府在以实现公共利益为价值取向的前提下，改进公共政策制定模式，拓展公众参与渠道，完善专家论证机制，确保邻避设施选址和建设的合法性和科学性并促进利益平衡。

(一)提升邻避政策制定的公开性和公正性：从封闭性转向开放性

利益的表达、诉求、联盟和冲突是人类社会的常态，为了满足合理的诉求和解决潜在的冲突，政府重要的职能之一是制定适当的公共政策。公共政策制定存在封闭性和开放性两种不同模式，封闭性模式中政府处于绝对权威地位，成为唯一的政策制定主体。而开放性模式中主体多元化，政府、利益集团、社会公众处于合作和竞争中，甚至新闻媒体、专家学者和权威人士也影响公共政策的制定，这种模式既尊重政府的权威地位，又强调其他主体对政府的制衡作用。显然，政策主体的多元化是开放性模式的主要特征，开放性模式比封闭性模式具有更高的公众参与度。邻避政策的制定中较多采用封闭性模式，带有明显外部性的邻避设施在公众不知情的情况下秘密规划立项和冒然开工。从国外的经验看，美国建设邻避设施遇到的阻力越来越小，就是因为邻避设施选址方式由“决定—宣布—辩护”方式开始转向“参与/自愿/合作”的方式，在决策开始阶段就吸纳公众参与，减少了阻力。为降低社会风险，邻避政策制定应从封闭性模式向开放性模式转变，吸纳更多社会主体参与到邻避设施决策的过程当中。一方面，参与主体的多元化能保持信息的公开，维护参与方的知情权，提升公众的信任度。另一方面，邻避设施的规划选址和建设是多元利益主体之间的博弈和互动，多元主体的参与可以促使政府重视多元利益的调整和整合，兼顾并综合权衡不同利益，避免牺牲某群体的利益去保全其他群体的利益，使社会利益最大化并公平分配，旨在实现社会利益内涵的交换正义、程序正义与实质正义。

(二)提高邻避政策制定的民主化和可接受性：充实公众参与权

邻避设施的选址是政府和居民之间最大争议的议题，由于双方立场完全不同，导致互信基础不足，容易出现对抗情绪。台湾学者邱敬斌和赖世刚指出，存在于政府与居民之间的邻避抗争，是一种囚徒困境，如果双方不采取合作的战略，不协商，双方的收益都会最小;如果社会冲突双方采取合作策略就会增加邻避抗争过程中的总收益。我国还没有形成有效解决邻避冲突的机制，政府处理邻避问题随意性大，导致冲突更加激烈。公平合理地解决邻避冲突的有效途径是双方采取协商、谈判和调解的方法。邻避抗争的平等协商机制，从更深层次上说，这种谈判是义务性的，任何一方都不可以单方采取不利于对方的行动。我国当前在处理和解决邻避问题时，由于邻避冲突的一方是拥有公权力处于强势地位的各级政府，双方往往无法对等协商，政府在公众尚不了解邻避设施规划的情况下选址和开工建设，造成邻避冲突加深。

公众参与是各方利益代表通过表达、交流、协商和妥协的方式使决策合法化和合理化的过程。扩充邻避冲突中的公众参与权，离不开公众对设施选址和建设过程的参与和有效发言权，政府对参与的主体、具体形式、广度与深度等方面做出正确的判断，避免公众在决策中角色虚化，提高其真正参与度，才能提升邻避设施决策的质量。同时，单个邻避设施利益受损人相对分散，与代表公权力的政府相比相对弱势，在双方的协商与对话处于明显不对称地位，从而构成公众有效参与的障碍，而利益组织化能使弱势一方在政府决策中有效地表达和传送意见。“利益组织化指一些分散的利益主体基于其利益的一致性，而进行联合并以一定的组织结构约束这种联合的状态。”只有将邻避设施利益相关人分散的利益组织起来，在与政府的协商中扩展表达渠道，提出比较系统和相对可行的方案和建议。公众参与的自下而上的决策过程有利于邻避冲突的缓解和化解，必须全方位拓展公众参与渠道，通过信息公开、民意调查和听证会等方式，提高公众自愿性。政府在决策中更多考虑公众的价值偏好，才能增加公众心理接受程度，也促使政府和公众寻求邻避政策的共识基础。

(三)提升邻避政策制定的科学化和理性化：完善专家咨询制度

行政决策中作为增强理性的专家咨询制度，强化专家角色和知识的重要性，增强决策者的责任心，推动决策的专业化和科学化。近年各地相继颁布了专门针对专家咨询论证制度的规定，期待通过专家专业知识的理性化获取决策的正当化。但实践中相当数量的专家咨询论证没有真正实现其本应有的“理性增强”功能，专家咨询制度的失败现实中体现为专家被雇佣，雇佣的主体可能是政府，专家提供为政府定制的意见，成为政府证明其决策正当性的工具;雇佣的主体也可能是利益集团，专家成为利益集团的代言人。专家咨询制度的这种形式上合法，实质上却和特定集团的利益诉求相结合，必然严重制约专家咨询论证制度的作用，有损公众利益，导致公众对决策结果的不信任和抵触。

政府将邻避设施的决策看成是提供公共服务的公共事务，应对不同群体与组织的利益做出调整，在这个前提之下，邻避设施规划选址和建设中涉及到规划的合理和环境污染等专业技术问题，由专家客观地评估技术面因素，能相对消弭公众对邻避设施负面影响的恐惧，增加公众对必须建设的邻避设施决策的支持，减少决策执行的阻力。但为了防止邻避设施的决策中咨询论证的专家被政府和利益集团雇佣和空洞化，应从专家的选择和咨询全过程信息公开等制度方面确保专家的中立性。同时，专家在邻避设施决策过程中仅限于技术性咨询，即就技术性问题发表意见，不能取代政府作出政策性判断，不能代替行政机关作出决策，以防止论证过程中咨询专家角色的越位和错位，提升邻避设施政策的理性化和科学化程度。

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