防范地方高校经济责任审计中财务风险的对策

杨朝晖

引言

2006年3月，国家审计署发布审计公告，对教育部等中央部门直属的18所高校2003年度财务收支情况进行了审计，并对债务、投资等情况进行了审计，发现一些高校在财务收支、收费和财务管理等方面仍存在不少问题。地方高校依法多渠道筹集经费的格局已经形成，在快速发展的同时，财务管理上也存在一些问题，在理财过程中的不可避免会产生一定的风险，主要表现在以下几个方面：第一，教育经费的使用存在收支不实、截留收入；第二，挤占挪用专项经费、设置账外账、债权债务长期清理不力；第三，合同收入未达、财务状况失衡、重大投资未能实行集体决策、投资担保失控、物资采购和基建修缮等大型资本性支出程序不规范，第四，各类债务包袱沉重、资金支付困难等一系列问题。这种风险来源呈现出多样性特点，有来自市场的不确定性、金融秩序的缺陷等外部环境，但更多是源于高校内部决策、管理和财务制度不完善等原因。

2011年3月，教育部下发了《关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（教财［2011］2号），要求高校领导干部必须守法、守纪和尽责，高度重视经济责任审计结果，提高审计工作和结果的透明度，对审计发现的问题要及时规范整改。在以经济建设为中心的形势下，各级领导干部尤其是党政领导干部在管理事务中所涉及的经济事项越来越多，权责更加明确，经济责任也越来越突出。从近几年省属高校财务实践来看，大多数高校对财务风险问题还没有足够的重视，没有建立起有效的防范机制，也没有相关的防范制度，对风险预警不够，这将为高校的可持续发展带来隐患，因此，如何有效化解地方高校财务风险尤为必要。

一、高校经济责任审计概述

经济责任审计是促进高校领导干部全面贯彻落实国家的方针政策，增强责任意识，廉洁勤政，依法治校和提高管理水平的有效手段。根据《教育部关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见》（教财［2007］13号）的规定，地方高校经济责任审计的范围是：各省级教育行政部门对所属普通高等学校和成人高等学校的校级领导干部在任职期满或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，都应进行经济责任审计。根据教育部的文件规定，地方高校领导干部经济责任审计的内容一般包括财务收支、重大经济决策的程序、资产管理、内控制度建设、领导干部本人遵守廉政情况等五个方面。从近几年地方高校接受政府审计的实践看，高校经济责任审计的主要内容与教育部有关规定大抵相当，具体见表1。

表1 地方高校经济责任审计的一般内容

根据上述（表一）不难看出，为做好经济责任审计工作，学校必须向政府审计机关提供国家和学校有关文件、学校下发的有关内部控制制度、财务预算文件、账务系统和财务报表等审计资料，政府审计的大量工作承担部门显然是学校的财务部门。从近几年地方高校财务实践来看，大多数高校对财务风险问题还没有足够的重视，没有建立起有效的防范机制，也没有相关的防范制度，对风险预警不够，这将为高校的进一步发展带来隐患。

二、地方高校在经济责任审计中存在的财务风险分析

（一）基建核算、物资采购等重大资金支出的规范性有待加强

近年来高校比较重视大宗物资、仪器采购和基建工程结算管理等工作，但是通过经济责任审计发现，仍存在不少问题：第一，一些单位价值较高的精密仪器、基建修缮工程的招投标、验收工作存在不规范现象，因为不少高校都成立了物资采购、基建修缮工作领导小组，专门负责对金额较大的设备采购和基建修缮工程进行招投标和验收工作，成员一般由学校的主要职能部门如校办公室、国资处、教务处、后勤处、审计处、财务处等负责人组成，由于这些负责人一般不具有精密仪器、基建工程的专业知识，这样就难以保证经济业务的规范性、合理性；第二，一些基建修缮项目在施工过程中的工程质量、工程管理与工程结算存在着脱节现象，一些基建修缮的档案管理还存着不够完善现象；第三，有的招投标项目存在着手续、程序和有关管理不够规范现象。

（二）对外投资效益低下

投资（校办产业）缺乏可行性研究，缺乏对投资效益的论证。不仅没有经济效益，而且投入的资金也无法收回，造成国有资产的流失。经过审计部门抽查发现，有的校办企业是借用学校的流动资金筹建，已出现多年亏损，没有及时清算但仍在运营，造成越办越亏的怪象；有的校办企业的增资、而学校作为股东之一的股份却没有同步增加，出现了违反企业章程的约定，严重侵犯了学校的权益；有的校办企业清算后手续不全现象，学校资产收益无法体现。

（三）资产管理不到位，利用率低

学校设备使用和管理部门只重视设备的采购，不重视设备的管理。没有严格的设备管

理制度，不同程度地存在账实不符，账账不符。账面价值与实际价值背离的现象，有的资产价值较高，经过审计部门的抽查，存在着诸多不正常现象：如出现了已购买了多年、却未打开包装现象；有的科研用笔记本电脑购买多台、并且存放在私人地方现象，有的仪器（贵重）利用率较低并且校内多个部门重复采购现象；有的出现了使用部门与学校资产管理部门型号不一现象等。

（四）对外合同执行不力、不规范

大学作为独立的法人单位，依法享有民事权利和相应的义务，而所属各学院、机关各处室、研究所不具有法人资格，不能代表学校单独与外面单位签订经济合同；经过审计发现，有的高校职能部门，比如高校所属学院（系、所）对外签订合同，没能统一加盖学校的合同专用章或公章，而是仅凭合作单位与校内职能部门进行洽谈，就以所在部门的名义对外签订，一旦发生经济纠纷，其后果只能由学校承担，产生较大的隐患。

（五）校内二级单位会计核算不规范

校内二级单位没能建立完善的财务规章制度和监督制度。有的学院、研究所或后勤部门所属的二级单位，甚至外聘人员做会计、出纳，致使学院审计和财务无法监督管理，有的出现账实不符、账外设账现象；而且不同程度存在会计信息不真实、虚假和偷漏税现象，经济效益差。

（六）预算的执行效果有待于提高

预算是整个学校财务工作的核心，是高校进行经济活动的依据，预算管理的好坏直接影

响到高校的财务状况和持续发展能力。在实际工作中，一些高校没有树立起科学的预算管理理念，表现为:重预算编制、轻预算执行，预算支出没有科学的定额和标准。在资金使用上，有些业务主管领导缺乏全校一盘棋观念，只考虑本人分管部门或事务，不按部门预算使用经费，造成预算变更频繁，使部门预算丧失了约束力。如有的预算已下达的专项经费，逾期没能及时使用，造成预算资金与实际使用效果过于悬殊现象，严重削弱了财务预算的严肃性。

三、经济责任审计中存在财务风险的原因分析

（一）对经济责任审计的认识比较片面

高校经济责任审计是一项系统工程，有的高校对审计的目的缺乏足够的认识，对其重要性和必要性缺乏充分理解，存在抵触心里，主动配合不够。对经济责任审计的认识存在偏差，主要表现在：第一，有的高校对经济责任审计重视程度不够，甚至把政府审计等同于社会中介审计，认为只要支付审计费就可以；有的职工对经济责任审计的重要性了解不够，认识没有到位，片面夸大或贬低曲解经济责任审计的作用；第二，有的认为审计只是形式和走过场，认为经济责任审计主要是对财务部门的账务进行审查，与其他部门无关；第三，而另一些人认为经济责任审计就是挑毛病、找错误，因此他们把审计作为对立面，不能给予必要的支持、配合，从而出现审计取证难的现象。

（二）分层次的经济责任制未能有效建立健全

高等教育出资人主要是国家，国家是高校净资产的终极所有者，但国家并不要求偿还其提供的资产，也不要求分享经济上的利益，而是将这些资产交给高校自主经营和管理。对于高等学校而言，学校的主体是“党委领导下的校长负责制”，校长是法人代表，应承担国有财产的占有、使用、收益和处分的权利。不少地方高校还没制定校院二级分层次的经济责任制度，导致权责不清。高校管理者独立行使法人权力，并承担受托责任，但下属学院、研究所等二级单位的负责人却不是法人代表，这样使得一些院长、主任等没有充分意识到自己的责任，导致资源缺乏有效的管理和监督。

（三）学校内部审计部门的工作有待加强

有效的高校内部审计可以避免经济业务陷入财务风险，高校领导干部经济责任审计专业性、政策性很强，高校经济业务涉及教学、科研、基建、后勤、产业等各个领域，因此要求审计人员要有很高的政治素质和业务素质，还要熟悉被审计单位的工作特点，并且要遵守职业道德和审计回避制度，对审计核实的问题，要认真对待、严肃处理。长期以来，高校内部审计部门没有得到足够的重视，审计专业人才短缺，广大教职员工也不了解审计部门的职责和性质，认为只是一种摆设。学校对审计部门没有提出严格具体的要求，内审人员也并不认为内部审计是具有挑战性和受重视的职业，对自身提高业务水平也没有更高的要求。

（四）财会人员对财务风险认识不够深入

高校的财务风险是指高校资金在营运过程中，由于主观上对结果预测不足或因自身难以承受的经济活动而导致的损失，或由于在经济运行中客观上会突然出现的政策变动、政治形势波动而造成的经济损失，例如由于各种人为、非人为因素而导致各高校无法偿还的贷款、不能支付的各种欠款、出现的资金损失等等风险。随着高校财政体制的不断改革，财务部门也面临严峻的挑战，如果还停留在传统的支出报销上，则难以适应财务体制改革的发展，不能满足经济责任审计的发展需要。

四、防范经济责任审计中财务风险的对策

（一）学校管理层必须重视，建立健全分层次的经济责任制

地方高校的校（院）长作为法定代表人，对学校的财务工作负有法律责任。根据《教育部、财政部关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》（教财［2000］14号）的有关精神，高等学校必须建立健全各级经济责任制，其核心是将权利和义务相结合，使各级领导、各有关部门在经济工作中既要按规定行使权利，又必须按规定履行责任。高等学校必须严格按照教育部的有关规定，切实建立健全经济责任制，提高管理水平和避免财经工作失误。

建议根据学校管理层次，第一，要分别建立各部门、各单位行政负责人的经济责任制，第二，要建立各级财务主管、财务人员的经济责任制，构建多层次的经济责任体系，将财经工作的任务和责任层层分解落实到校内各部门、各单位直至个人。第三，要按照经济责任制的要求，对因管理不善、控制不严等造成经济损失的有关人员依法追究相应责任。

（二）加强宣传与教育，提高认识

经济责任审计涉及到许多组织和个人的利益，也会触犯一些组织和个人的利益，因此经济责任审计工作需要得到学校领导、各学院、研究所和全体教职员工的充分理解和支持。学校职能部门如办公室和审计、财务部门应加大宣传力度，使高校各级领导干部充分认识到经济责任审计的重要性。第一，对促进和加强高校教育财经管理，规范经济秩序，推进学校廉政建设意义重大，第二，对学校优化教育资源配置，提高管理水平和办学效益的重要作用；第三，对学校的可持续发展起到“防火墙”的作用。在提高人们对经济责任审计的理解和认识的基础上，给经济责任审计营造一个良好的工作环境，以期能得到各方面的支持。在实际工作中，高校内部审计部门要及时与组织、人事部门和财务部门进行沟通，适时召开经济责任审计通气会，便于各职能部门加强沟通和联络，有利于经济责任工作的顺利开展。

（三）学校应出台分部门经济责任评价指标的制度

地方高校应根据自身业务特点，建立可操作、有效的分部门经济责任评价体系，学校成立高校经济责任评价领导小组，具体由学校纪委、监察、审计部门牵头，根据工作分工，对校内职能部门分门别类进行针对性的评价，如图1所示。

1、对于资金流量大的业务部门，如基建处，对其经济责任评价的重点应是：第一，基建程序的合理合规性，必须严格按照有关程序实行政府招投标；第二，施工过程中的工程质量情况，必须严格执行施工过程的现场签证制度，以确保质量的可控；第三，进度款支付情况及工程管理费的使用情况要合理合规；第四，投资项目要经过充分论证和严格的审批程序，避免出现重大失误与损失等情况。

2、对于后勤集团和产业集团的经济责任评价，对其经济责任评价的重点是该单位各类资产、负债、权益的真实情况，各类资产、生产经营、成本费用、利润分配的核算是否真实合规，债权、债务是否真实、清楚，有无经济纠纷和遗留问题；本单位经济任务及经济目标的完成情况，规定的经济任务与目标是否及时足额地完成与上缴。

3、对于院系等部门的经济责任评价，重点应放在本单位所掌管资金收支的真实性、合法性，专项资金的管理和使用，二级目标责任制的完成情况，有无预算外办班情况；对于机关处(室)管理职能部门，评价重点主要是经费使用的合理合规性，是否存在串用现象等。

4、对于国有资产管理部门，对其经济责任评价的重点是国有资产的购置、管理和使用、保值和增值与安全完整情况，购置审批程序是否按学校规定执行，有无重复购置、闲置浪费、资产流失或造成重大损失等情况；经济决策与对内对外投资项目及经费使用的审批程序、合同签定与执行效果情况，各类专项资金的管理使用情况，是否做到了专款专用，有无挤占挪用等问题。对离任领导干部经济责任审计的内容还应包括会计资料的真实、完整与办理财务移交手续的情况；学校领导和委托单位需要审计的其他内容。

图1 高校分部门经济责任评价体系

（四）建立健全有效的内控制度，使高校管理走向制度化

1、建立高校财经领导小组负责制并促进工作常态化

高等学校应成立由学校主要领导负责、相关领导和部门负责人参与的财经领导小组，统一领导和协调学校的财经工作，提高学校对财经工作的统筹调控能力。如图2所示，建议按学校的管理层级，组建学校财经领导小组，成员由校党委书记、主要的副书记、校长、主要的副校长组成，人数在4-5人，便于学校重大政策的决策。同时为提高工作效率，组建符合高校自身特色的财经工作小组，成员由校办公室、财务处、审计处、国资处、教务处、科研处、后勤处等部门领导组成，日常工作由校办公室负责协调。根据高校自身特点，分别设置校财经领导小组、校财经工作小组的议事规程和审批权限，限额内的业务授权校财经工作小组审议和决定，限额以上的必须提交校财经领导小组审议和决定。

2、建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度和决策责任追究制度

图2 学校财经领导小组、工作小组组成

凡学校重大经济决策、重大投资(融资)项目以及大额资金使用，要严格按照程序进行。首先，必须组织相关专家进行科学论证，尤其是投入与产出的配比方面，注重与办学效益的可持续发展综合考虑，其次，对专家可行性研究的结果，经学校财经领导工作小组进行讨论和初步审查，第三，再将此提交学校财经领导小组或学校常委会研究批准决定。

3、建立经费预算审批制度，促进预算管理规范化、精细化和科学化

第一，必须根据高校的实际情况，建立经费预算审批制度。按照经费开支管理授权原则，由主管财务校长（院长）“一支笔”审批，并实行“统一领导，集中核算，分级管理”的原则。经济责任层层落实，并建立高校预算管理体系规范资金的运行。

第二，加强预算管理知识的培训工作，提高高校各阶层对预算的认识。为确保高校预算的良好执行，必须在高校内部管理中普及预算管理的基本知识，尤其是对各级领导的法制教育和财务制度教育。让各级领导了解到相关的法律、法规、规章的规定，营造依法办学，依法理财的氛围。

第三，在编制预算时，应从学校的全局出发，全面反映学校整体财务收支情况和总体规模，按一定的程序和方式进行综合平衡。在编制支出预算时，要量入为出，统筹兼顾。首先要保证人员经费，在公用经费使用中要向教学和科研倾斜，压缩行政性开支。对于自筹基建项目要慎重，根据学校财力情况予以安排。尤其是重大项目的预算管理，要细化项目支出与预算，新建项目应优先考虑改善办学条件、保证后勤生活和学校运转的必要设施。

第四，完善预算的调整制度，对预算调整时间、方法、程序等作相应的规定。学校预算一经核定，不得随意更改，保持预算的权威性；必须自求平衡，不允许搞赤字预算。建立预算的跟踪、分析和评价制度，优化资金的支出结构，确保资金正确使用，提高资金的使用效益，使预算更趋公平、合理和透明。

4、建立健全与经济责任审计密切相关的制度建设

（1）建立健全对外投资、担保的规章制度。高校作为事业法人，一般不能对外提供担保。对外投资必须组织专家委员分进行项目论证，尤其是进行投入产出效益可行性研究，根据投资金额，必须分别经校财经工作小组、财经领导小组或报经学校党委集体讨论同意后方能进行投资，不能搞盲目投资。

（2）建立基建、大型修缮项目的审计制度。学校要及时出台相应的审计制度，规范资本资本性支出有章可循。要求学校大型基建修缮工程必须严格按程序进行，做好项目的可行性研究报告、初步设计方案、有关部门批复、政府招投标工作、工程施工与监理、竣工结算等环节工作，工程竣工后，根据基建修缮工程预决算，由审计、财务、使用单位验收，审计部门要严格按对工程造价审计核实后方能付款，确保工程付款手续完备，质量过硬。

（3）建立学校仪器设备采购、管理制度，提高资产利用率。包括以下四个方面：

第一，学校要建立以审计、纪委、财务、设备管理和使用部门组成的采购小组并确保有效运作，为避免对购置专用设备、仪器采购和验收工作业务流程的不熟悉问题，建议学校成立物资采购、验收人员专家小组，由组织、人事、纪委、国资等部门做好专家库工作，日常中对专业性要求必较强的物资采购、验收业务等由专家库人员中进行抽取工作，再由学校采购小组进行严格把关。做到货比三家，手续清楚，单据完备，保证新增设备一开始就处于完好状态，从而保证教学、科研正常进行。

第二，必须组成由审计、财务、设备管理部门和使用部门为财产清查小组。每年对设备资产进行一次全面清查，查明各项设备资产的实存情况，从中发现实存数与账面数的差异，分析差异存在的原因，才能保证账实相符和会计资料的真实完整可靠。

第三，提高资产使用效益，还可以查明设备资产的使用情况，固定资产的保管情况。以便采取措施改善管理。这样才能保障国有资产的安全完整，提高设备资产的使用效益。

（4）建立健全二级（校办）单位会计管理制度。校办产业的财会人员必须遵循内部控制制度的有关规定，由学校委派或任命并具有会计资格证书，有良好的职业道德和廉洁奉公的思想。才能保证会计信息的真实完成合法有效。财会人员还必须采取回避制度避免违纪现象的发生。

（五）强化内部审计的监管力度

内部审计工作对职业性、专业性要求较高，高校要改变以往的观念，应切实重视内部审计工作，采取各种措施，强化内部审计建设，充分发挥其独特的有效“防火墙”作用。

第一，要建立健全审计机构，合理配备审计专业人才。加快人才引进机制和创新机制，要引进一些会计、审计等相关专业人才充实审计队伍，尤其要增加工程结算、科研项目、校办产业财务等方面人才，加大审计投入；

第二，定期派出审计人员外出培训、学习。采取各种方式，有效提高审计人员的技能。加强高校审计人员的交流与学习，努力提高内部审计人员的素质，使内审人员成为多功能、复合型审计人才，也可通过聘请经验丰富的专门人才，讲解具体的审计工作方法和体会，从而丰富专业知识，培养提升他们的敏锐性和职业判断能力。

第三，内部审计部门要挖掘潜力，强化自身依法审计意识，树立公开、公正、透明的执法观念。加强调查研究，对国家以及学校新出台的一系列政策、方针要熟练掌握并灵活运用，不能停留在掌握基本原则和常识上，要结合地方高校的办学实际，致力于培养开放经济环境的新思维，为学校事业发展充分发挥保驾护航作用。

第四，高校内部审计部门也要引进竞争机制，加强对审计人员进行专业知识的考核，把审计人员的工作业绩和科研水准作为审计人员评比、晋升的依据和参考。审计人员在做好审计实际工作的同时，也要进行一些科研工作，进行理论上研究与探讨，提高自身的理论素养。

（六）加强会人员政治和业务技能学习

第一，要加强会人员思想政治学习，牢固树立正确地世界观、人生观、价值观。认真学习国家有关的财务会计法规、制度、方针政策。不断加强财务人员的业务素质培训，重视财会队伍建设，有计划的补充高素质人员。

第二，加强财会人员业务技能学习，有效识别财务风险。随着高校内部管理系统风险因素增多，客观上要求设立各种监控体系，变事后管理为事前管理。通过建立财务预警系统，及时、科学、有效地对财务运行风险进行分析预警，是保证高校财务工作良性发展的重要环节。

第三，适应高校财务管理信息化需求，提高财务人员信息化运用水平，防范高科技带来的安全隐患。加强信息管理，保证预警信息传递路线的通畅。财务预警系统必须以大量的动态信息为基础，这就要求加强信息管理，使之能够全面准确及时的向财务风险预警系统提供信息。

第四，要配备专业的人员，使预警信息能迅速反馈到管理层以便及时做出对策反应。

科学预测资金需要量，合理确定筹资规模：财务部门要针对学校的发展规划和预算情况，合理确定筹资规模，明确资金的用途，优化支出结构，合理安排资金投入，防止筹资不足影响事业发展或筹资过剩导致资金闲置浪费，

（七）探讨将地方高校党委书记同时纳入经济责任审计

鉴于高校的实际情况是党委领导下的校长负责制，高校的重大决策离不开党委，建议借鉴一些地方高校的做法，把高校书记、校长全部纳入审计对象范围。淅江省在2011年年底，制定了《浙江省高校党政主要领导干部经济责任审计操作规程》，把高校书记、校长全部纳入审计对象范围，逐步全面推开高校书记校长经济责任同步审计，按照“权责对等”基本原则确定书记、校长责任。对审计发现的问题，按照“谁决策谁负责”，促进权力与责任对等，使高校书记校长经济责任同步审计工作制度化和规范化，建立有效的权力制约机制。

［1］审计署，审计署对18所部属高校2003年度财务收支审计结果［EB/OL］.http://www.iaudit.cn/News/ShowArticle.asp?ArticleID=19831

［2］教育部，关于做好教育系统经济责任审计工作的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-03/04/content_1816291.htm

［3］教育部，关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2007-08/07/content_709054.htm

［4］杨朝晖，高校财务报销流程存在的问题和优化思路[J]，教育财会研究，2010（4）：22-26

［5］浙江省审计厅，浙江省积极探索高校书记校长经济责任同步审计［EB/OL］