基于人民银行绩效审计评价体系的思考

周 洁

近年来，内部审计定位逐渐从传统的合规性审计监督职能，向增值性服务与监督职能并重转变，绩效审计是值得探讨的内审转型的内容之一。不可否认，科学、有效的绩效审计评价体系，是开展绩效审计评价分析的前提，更是绩效审计成败的关键。

一、绩效评价体系构想

众所周知，绩效的本质是三性，对于人民银行而言，绩效审计的核心内容是在合规性基础上履行职责过程中资源利用的“经济性”、行政管理的“效率性”和行政活动的“效果性”。同时人民银行绩效评价内容可分为内部效益和社会效益两大部分：内部效益指通过采取内部管理措施，促进加强预算资金管理、降低行政成本、提高工作质量与效率、保障人民银行持续有效履行央行职能方面的效益情况，包括资源配置效益（物质资源、人力资源等）、内部控制管理效益等；社会效益指人民银行作为国家宏观调控部门，其产生的宏观调控作用及推动地方经济发展的效果，以及地方政府、金融机构、企业和社会公众对人民银行工作的满意程度，包括货币政策效益、金融稳定效益、金融服务效益等。

具体绩效如何评价，在不同地域、不同时期，甚至不同的人有不同的标准，可能评价方法也不尽相同。基于多年绩效审计探索和实践，笔者认为，严格地讲，完整的绩效评价体系至少应当包含两个关键体系和一个关键规则：体系之一是评价指标体系，包括指标群和权重，解决用什么来识别或判别绩效的问题；体系之二是绩效评价标准体系，解决以什么为基准参照物的问题；最后，关键规则是评价分析及赋值规则，解决在指标体系、参照标准下以什么尺度来评价绩效的问题。

绩效评价的基本架构和程序归纳如下图：

图1 绩效评价体系的基本架构

（一）绩效评价指标体系

绩效评价的内容在审计计划阶段按照完整性、相关性、重要性初步确定，既不应当对影响绩效的重大事项有所遗漏，也不应当事无巨细、眉毛胡子一把抓，在确定的评价重点内容的基础上，合理选取和设置指标群，并根据重要性设置指标权重，指标群和权重共同构成指标体系。

1.指标群选取及设置。目前国内外绩效评价中广泛运用关键绩效指标法，根据绩效审计目标，在评价重点内容的基础上，合理选取和设置指标，并采用分层法设立指标群。总体而言，对人民银行通用业务部门的一级指标应当包括：综合资源类、内部控制类、履行业务职责类、总体成效类这四个方面，根据具体情况及评价重点可以分二级指标，如：综合资源类指标，包括人力资源和相关的物质资源、技术支持，主要体现经济性；内部控制类指标，包括岗位、流程设置、风险识别及控制、内控环境，主要体现合规性和经济性；履行业务职责类指标，包括日常业务开展、内外业务监督等，主要体现合规性和效率性；总体成效类指标，包括预期任务目标、社会评议反映等，主要体现效果性。当然，绩效的三性是不可完全割裂的，这里只是相对区分。

此外，为了使评价指标更合理可操作，在二级指标下还可设三级指标、四级指标等。

2.权重设置。针对评价内容及指标依据相关性和重要性原则合理分配权重，对后期综合评价结论至关重要。现有的指标体系确定权重方法主要有主观赋权法、客观赋权法，主观赋权法主要是由专家根据经验主观判断而得到，如层次分析法（AHP）和德尔菲法（Delphi）等，这种方法人们研究较早，也较为成熟。客观赋权法的原始数据是由各指标在评价中的实际数据组成，它不依赖于人的主观判断，如变异系数法。在绩效审计评价中，以主观赋权法较为常见。

以层次分析法为例，具体步骤包括：

第一，构造两两比较判断的矩阵。根据T.L.Saaty提出的“1-9标度法”，按照各层次指标对其上一层次有关指标影响的相对重要性，构建两两比较的判断矩阵：A=（aij），aij表示指标Xi相对Xj对其上一层次有关指标影响程度的比值。

表1 1-9 标度法

第二，计算各层次指标相对权重。计算各判断矩阵的特征值最大值及其所对应的特征向量，得出层次单排序，获得各指标层对于相应上一指标层的重要性数据序列，从而获得最优决策。先解出判断矩阵A的最大特征值λmax，再利用公式：Aω=λmaxω。解出λmax所对应的特征向量ω。经过标准化后即为同一层次中相应指标对于上一层次中对应指标相对重要性的排序权值。

第三，一致性检验。检验判断矩阵是否具有一致性，通常引入判断矩阵的随机一致性比例CR进行检验：

CI是A的一致性指标，λmax是矩阵特征向量根的最大值，n是矩阵的维数，RI是平均随机一致性指标，其值只与矩阵的维数大小有关。当CR<0.1时就认为判断矩阵A具有满意的一致性，否则要对A重新调整，直到具有满意的一致性为止。

为确保相对科学性和严谨性，一般需要邀请相关部门以及审计监督部门的专家组成专业团体共同探讨确定矩阵A，并根据业务实际情况适时调整。

（二）绩效评价标准体系

评价标准体系解决绩效评价以什么为基准参照物的问题，一般而言，绩效评价标准包括计划标准、行业标准、历史标准和其他标准，具体设定根据评价对象的特点，选用不同的评价标准。

人民银行绩效标准体系由规章制度、行业标准、工作计划和目标、领导层要求、历史数据以及其他标准组成，各类标准不完全割裂，彼此互有交叉。由于涉及信息颇广，此处不再赘述。

（三）分析评价及赋值

审计人员根据实际情况，采用不同的审计方法，对被审计对象实际操作情况进行检查与测试，并针对指标体系各项指标进行逐项评价。

1.资料采集与测试，进行初步评价描述。以通用部门绩效评价指标体系中第一类“资源配置”类指标为例，包括但不限于下表所列：

表2 业务部门绩效审计相关评价重点及评价方法

2.根据赋值规则量化评价。依据审计查证的主要事实，对应于评价的不同等级，如“很好、较好、一般、较差、很差”，按照每个级次的指标评价标准对评价指标给予打分，打分赋值规则可参见下表。

表3 评价赋值规则

3.综合绩效评价。从最低层级开始，在各个层级加权汇总得出每个层级的评价分值：若绩效评价值为V，各绩效指标的评级为A（i），权重为Wi，则绩效评价模型为：V=∑A（i）*Wi。逐级往上按照该模型加权汇总，直至得到总评价值。

以100分为总分，评价分值一般在85分以上为好。但是绝对值通常不具有绝对代表意义，多项同时比较时通常更具有实际意义和说服力。

值得注意的是：由于央行的货币政策效益、金融稳定效益、金融服务效益、外汇管理效益体现在对地方经济金融的支持和引导，不能直接从相关数据取得关于效果的评价，可结合财政税务部门、商业银行及相关企事业单位的评价来分析绩效情况。也可以直接将外单位的评价设作为效果性指标，引入评价标准和评价规则，一并纳入绩效评价体系中评分。

二、目前人民银行绩效审计主要难点

（一）审计之前--审计环境仍需改善

目前人民银行绩效审计缺乏相关的制度基础，主要依赖于审计宣传和领导层支持，虽然领导层普遍希望借助审计提升整体工作效能，但是对于大部分被审计单位而言，相对于被提交审计报告中大量非自身违规性的阐述和评价，更愿意接受口头提示和建议，在一定情况下对绩效审计尚有一定情绪抵触。绩效审计的环境仍需进一步改善。

（二）审计之中--绩效三性的非一致性造成评价两难

不可否认，绩效的三性之间有时候存在一定的矛盾性。尤其对于人民银行这类非营利机构，在一定程度上需要确保风险得到有效控制，在特殊情况下甚至需要不计代价取得预期政策效果。在这种情况下，部分业务的人力、物力投入体现在经济性、效率性方面可能极其低下，但最终确保了目标效果。从审计的角度，对于这类极端情况，我们很难从数量上进行计量和评价牺牲的经济性、效率性是否恰当，以及在确保风险控制和政策效果的前提下是否有更平衡的配比。

（三）审计之后--绩效审计的绩效即成果运用有待提升

目前各地开展的绩效审计品种繁多，但前期有一部分是“为了绩效审计而绩效审计”，绩效审计的结果用于提高和改善审计对象的绩效水平和管理能力的实际力度和途径尚不够明显；同时，各地各自探索不同绩效审计的模式和方式，各有一定的经验积累和提升，但目前尚未有全国性典型推广，共享性较差，造成各地的部分重复投入和资源浪费，绩效审计本身的绩效尚有待提升。

三、人民银行推进绩效审计的措施和建议

（一）加快制度支持，优化绩效审计环境

制度及规范是开展人民银行绩效审计关键的一环，应尽快制定与完善人民银行绩效审计相关办法，为绩效审计提供技术性指导，同时也促动绩效审计的普遍接受。此外，应考虑前期选择绩效审计的标准与指标时邀请被审计部门一同参与，一是被审计部门通常对其自身业务及其要求有更优于审计部门的认识，能给予绩效审计评价体系所需要的相对专业和全面的意见，一定程度上避免片面性；二是适度的参与帮助传导绩效审计理念，被审计部门在参与中理解自身绩效和绩效审计的本质，将有益于审计环境的优化。

（二）加强日常积累与提炼，建立和完善绩效评价体系

建立切合人民银行特色的绩效评价体系是开展绩效审计的前提和基础，一是充分掌握人行履行职责情况和业务开展情况，做好评价体系建设的基础准备；二是设计评价指标体系时尽可能完整、科学，针对不同部门的工作性质，建立分类管理的评价指标体系，合理化权重体系；三是日常积累，逐步建立评价标准库，形成纵横交错的数据库；三是根据实际情况确定评价和赋值标准，尤其关注在三性不够统一情况下的评价方式和规则。需要注意的是，绩效评价指标体系不可能一蹴而就也不可能一成不变，需要在探索中逐步建立，而后在实践中不断完善和修正，总体形成一个渐进式的循环体系。

（三）突破常规，必要时聘请外部专家

由于人民银行部门和业务性质的特殊性，内部审计项目聘请外部专家参与或者直接委托外部审计的现象在人行较鲜见。但随着审计专业性要求的提高，不少人行内审人员的专业方向和精力有限，很难达到有些特殊性业务的绩效审计要求，这种习惯应当被打破。如基建绩效审计的建造成本分析，不具备相应能力的人员勉为其难地承担项目的结果被审计对象的风险点和绩效缺陷可能被忽视，审计风险增加。对于特殊专业要求的绩效审计项目，应当兼顾保密和安全性的基础上，建立借助外部专业力量的机制，合理确保项目的质量。

（四）提升绩效审计成果之绩效，有效服务组织治理

一是加强不同地区绩效审计探索的成效交流和共享，必要时，按照不同业务绩效审计领先优势划分主导区域，每个区域分工对一项或几项主要业务绩效审计模式负责，包括制定审计方案和绩效评价体系，并负责对其他地域该业务方面的指导，逐渐形成分工合作、各有所长、经济高效、成效共享的一盘棋式区域有机格局。二是注重加强审计分析，完善与被审计部门以及管理层的交流磋商方式方法，进一步拓展绩效审计成果利用的渠道，真正帮助提高和改善审计对象的绩效水平和管理能力。如通过建立和完善决策失误责任追究制度，促进相关经济责任具体化和规范化，实现“谁决策，谁负责”以及“能者上，庸者下”的良性治理。

［1］祁敦芳，叶鹏飞，叶忠明，王冠英.政府绩效审计[M].北京：中国时代经济出版社，2009

［2］钱祖煜.营销风险预警指标权重确定方法论[J].商业时代，2007（6）：21-22

［3］吴勋.绩效审计实施瓶颈、技术支撑与治理机制研究[J].审计与经济研究，2011（2）：31-38

［4］盛巧玲.我国政府绩效审计技术路径及治理机制分析[J].会计之友，2012（15）：72-74

［5］印兴国.绩效审计重在监督责任落实——美国绩效审计的启示[J].中国审计，2012（1）：74-75