底层叙事：西部地区农村社会风险调查及应对

谢治菊

（贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳550025）

米格代尔指出，要想理解国家中心，你必须首先研究偏远的农村。［1］改革开放以来，我国的社会转型不论从横向还是纵向都不断地触及农村，因此，对农村社会的研究也日益成为学术界关注的热点与焦点。治理理念的提出，让学者和政府开始从一种新的视角来审视基层的公共管理行为，指导中国农村改革和社会发展的实践。然而，随着市场经济的不断发展和民主政治的逐步完善，尤其是风险社会的到来，农村社区原有的治理模式面临越来越多的挑战，而最大的挑战就是农村社会的风险因素增多、风险范围扩大、风险程度加深、风险性质异化。那么，转型期我国农村到底面临哪些风险因素？该如何去规避这些风险？下面我们就详细展开论述。

一、研究源起与研究设计

风险概念由贝克提出，经由卢曼、吉登斯、拉什等学者的拓展，已得到了学界的普遍认可和高度关注。就理论上而言，无论是鲍曼的“后现代性”、吉登斯的“晚发现代性”、阿尔布鲁的“全球时代”还是贝克的“反思现代化”，都着重强调存在于新的偶然性、复杂性和不确定性之中的人类计划的未决问题，这些问题包含着大量的风险因素。在吉登斯的眼中，这些风险景象包括：高强度意义上风险的全球化，例如核战争构成的对人类的威胁；突发事件不断增长意义上的风险的全球化，如全球化劳动分工的变化；来自人化环境或社会化自然的风险；影响着千百万人生活机会的制度化风险环境的发展；风险意识本身就是风险；专家系统的风险。［2］102而在韦伯看来，这些风险是现代世界自相矛盾的结果，这种自相矛盾表现在“人们要在其中取得任何物质的进步，都必须以摧残个体创造性和自主性的官僚制的扩张为代价”。然而，即使是韦伯也没有预见到现代性更为黑暗的一面究竟有多严重，例如，他没有预见到“生产力”拓展所具有的大规模毁灭物质环境的潜力，也没有预见极权主义的恐怖后果。［2］7正因为现代性带来的社会风险是如此严重，风险已经成为政治动员的主要力量，常常取代如与阶级、种族和性别相联系的不平等之类的变量。这意味着，风险社会的组织结构再次把本来有严格分界线的领域如自燃问题、民主化及国家未来的角色等等联系起来。［3］而要应对风险，基层政府的管理理念、管理方法、管理手段和管理过程都必须进行相应的改革。然而，由于观念落后、经济不发达、文化素质低下、交通不便，西部农村社区的封闭性、同质性、零散性更强，改革的难度更大、成本更高、效率更低，这不仅会减弱整个乡村社会的抗风险能力，还对村民、村干部和乡镇工作人员提出了新的挑战。这些挑战表现为：对村民而言，他们薄弱的经济实力、脆弱的心理状态和贫瘠的抗风险能力预示着风险社会以及由此引发的社会风险给他们带来更大的打击和灾难；对村干部而言，滞后的洞察能力、迟钝的危机处理能力、低下的矛盾纠纷协调能力意味着他们面对社会风险时更显得不堪一击；对乡镇政府而言，“乡财县管”制度导致乡镇财权和事权的分离，进而引致债务化解的矛盾甚至危机。“吃饭财政”向“要饭财政”的转变使许多西部少数民族乡都变成了“空壳乡”，财政危机由此产生。由于财权是政府最基本的权利，财权的丧失和危机的产生必将带来更严重的负面影响，财政危机就会引发更深层的治理危机。也就是说，在风险社会下，乡镇政府极其有限的资源整合能力必将使其在危机处理中处于被动的状态，进而诱发新的社会风险。可见，风险社会使西部乡村治理面临更多的风险和挑战。为此，2010年3月到2011年7月，我们采用随机抽样的方法，对西部10余省农村社会风险问题进行了大规模的问卷调查和深入访谈。①调查的目的是完成2009年教育部青年项目《风险社会下西部少数民族农村社区有效治理研究》，该课题已结题。调查共涉及到贵州、云南、四川、重庆、青海、甘肃、内蒙古、新疆、宁夏、广西共10个省（自治区或市）②其中，新疆、广西、甘肃是试调研的调研地，正式调研没有涉及到。但试调研在此处获得的访谈记录后面的行文将会涉及到。14个县24个乡镇38个村庄。调查共回收有效问卷1225份，深入访谈记录50余个。其中，村民问卷576份、村干部问卷215份、乡镇工作人员问卷434份。

表1 正式调研阶段调查问卷分布情况

数据显示，我们的调查样本以贵州省为主，占70%以上。就村民问卷而言，以少数民族村民或村干部为主，占60%左右；男性村民稍多，占60%左右；村民文化程度以小学或初中为主，占70.55%；村民年龄在41～60岁的样本最多，占53.3%；村民的家庭收入以农业收入家庭居多，占61.6%。就村干部问卷而言，村支书样本比村主任样本稍多，占4.9%；村干部中的党员比例较高，占87.7%；村干部文化程度较低，以初中或高中为主，占98%。从村庄类型来看，有少数民族村民的村庄占绝大多数，为83.7%。这其中，又以少数民族人口在80%以上的村庄为主，占52.6%；村庄人均年收入较低，以1500元以下的为主，占39.2%，人均收入在4000元以上的村庄仅为7.5%；从村庄文盲人口比重来看，文盲比重在1%～10%的村庄最多，占54.5%，仅有2.5%的村庄没有文盲人口；从参加新型农村养老保险的情况来看，高达43%的村庄还未启动新型农村养老保险工作。在已经启动的村庄中，有20.8%的村庄有80%以上的人参保；从人口规模来看，以1001～2000人的村庄居多，占47.1%，1000人以下的小村庄较少，占17.6%。从这些数据可以看出，我们随机抽查的村庄基本都是少数民族村庄，村庄人口规模较小、居住分散、经济水平低下、收入来源以农业收入为主，村民和村干部的文化程度均较低，村庄的养老保险工作进展缓慢，具有西部农村的典型特征。

二、西部地区乡村治理风险警示

进入21世纪以来，重大自然灾害、群体性事件、公共卫生事件、环境污染事件的频繁发生，昭示着全球已进入贝克所预设的风险社会，人们真切地感受到社会风险的存在和影响，以及风险社会与传统社会的强烈反差。在此背景下，不仅西部农村既有的问题如贫困、自然灾害、计划生育等会成为风险因素，一些新发的问题如扶贫救灾物资分配、林地水事纠纷、环境污染和农村养老等在一定程度上也会诱发新的社会风险。如表2所示，在多选题“您认为影响你们村稳定的风险因素有哪些？”的答案中，我们发现，整体而言，位于前六位的风险因素依次是经济贫困问题、计划生育问题、民政救济分配不均问题、农村劳动力转移问题、农村养老保险问题和拆迁占地补偿问题，他们的百分比分别为50.8%、49.9%、46.2%、45.8%、41.8%和33.4%。但这些问题存在明显的群体差异。就乡镇工作人员而言，他们认为影响西部农村前六位风险因素分别是农村劳动力转移或毕业生就业问题、计划生育问题、经济落后问题、拆迁占地补偿问题、农村养老问题和民政救济费分配不均问题，他们的百分比分别为52.3%、51%、47.7%、45.1%、43.1%和41.7%；就村干部而言，他们认为的前六位风险因素分别是经济落后问题、农村劳动力转移或毕业生就业问题、农村养老问题、计划生育问题、民政救济费分配不均问题和拆迁占地补偿问题，他们的比例分别为60.7%、55.1%、53.1%、49%、38.8%和23.7%；就村民而言，他们认为的前六位风险因素则是民政救济分配不均问题、经济落后问题、计划生育问题、农村养老问题、拆迁占地补偿问题和村务公开问题，他们的比例分别为52.4%、49.5%、49.4%、36.5%、28.2%和22.2%。可见，在不同调研对象的眼中，影响农村社区治理的高风险因素是不同的，乡镇工作人员、村干部忧虑的风险因素带有一定的宏观性，如劳动力转移、经济发展、拆迁占地补偿等；而村民关注的风险因素更多的与自身的利益有关，如扶贫救灾物资分配、计划生育和养老风险。这说明，这三种对象风险因素的感知存在一定的差异。下面，就影响乡村治理的经济贫困风险、计划生育风险、民政救济分配风险、农村劳动力转移风险、农村养老风险和拆迁占地补偿风险进行详细的解析。①农村经济贫困风险和民政救济风险问题我们已经讨论过，在此就不再累述。同时，考虑到农村污染问题越来越严重的现实，我们也将对农村污染风险进行简单的阐释。

（一）计划生育风险

计划生育问题是影响农村社会稳定的第二风险因素，也是诱发村民拉拢干部、越级上访、暴力对抗和游行静坐示威等非制度化参与的主要诱因之一［4］81，还是村干部认为村庄事务管理中最难做的事（占55.1%），是乡镇工作人员认为乡村治理所需时间最多的事件（73.4%）和乡村事务管理的重点（占33.8%）。②此处的三个数据分别来自村干部问卷“您认为村庄事务中最难做的事是什么？”以及乡镇工作人员问卷“您认为乡村治理花费时间最多的事”和“您认为乡村事务管理的重点是什么？”三道题。这三道题均显示，计划生育位居榜首。计划生育问题为什么会成为村民怨言最多、对政府最不信任的事？为什么会成为村干部和乡干部认为最难做、最头疼的事呢？据我们了解，农村计划生育在执行中存在许多问题，如宣传不到位，以罚代生、罚款严重，同样的情况赏罚不一，罚款过程中滥用公权力强拆村民房屋、强牵村民耕牛甚至抓村民坐牢，强制结扎和人流等。不仅如此，上级对计划生育的频繁检查也引发了许多计生干部的不满和抵触，计划生育“一票否决”的考核体系更是使乡村干部如履薄冰、战战兢兢。贵州MP乡的一位计生专干告诉我们，“计生工作要应付的检查太多，每年有200多次，光是专项检查就有10多次，害得我们这些计生干部做老百姓工作不难，却难在搞假材料应付上级的检查。再加上计生工作是一票否决制，如果不过关，奖金、晋升就没有了。因此，上级的检查一定得好好应付”。正因为把更多的精力投入到应付上级的检查中，计生专干下村宣传和工作的时间就大打折扣，影响村民对计生政策的理解。访谈时，贵州黔东南州GN 村的一位20多岁的男性村民告诉我们，“因家庭贫困，在生完第一胎儿子、第二胎女儿后，他就跑去广东打工。后听家里人说主动结扎可得3万元的奖励，他就跑回乡镇府卫生院结扎了。接扎后没休息多久就下地干活了，结果引发了感染，至今无法干重活。我去找乡卫生院，卫生院说不是结扎引发的感染，而是自己没休息好和护理好引发的，他们不管。后来我又问乡政府什么时候给我奖励费，乡政府竟然说没有，原来我根本不符合奖励政策。既然这样，为什么我结扎时不告我呢？这不是欺骗老百姓吗？我怀疑上面给过我钱的，被乡政府贪污了。”男村民说这话时，手握拳头，浑身透露出对政府的仇恨。②此事我们后来找了乡镇领导核实，是该村民对当地的计生奖励政策理解不到位引起的。据了解，当地的政策是一胎生女孩主动结扎的，奖励3万元，结扎手术要求在当地卫生院进行，省外结扎（针对打工者）的一律不予奖励。文中提到的男青年，其第一胎是男孩第二胎是女孩，哪怕主动结扎后也不符合当地的奖励政策。而之所以该村民不符合奖励政策当地政府还让其结扎并不予告知，其主要原因是上级部门给乡镇政府下达有上环、流产、结扎等手术指标，乡镇政府再将这些指标分派到包村干部的头上，完不成就要受到惩罚。这一点，贵州一位包村干部给我们做了描述。他说：“我们乡的计划生育工作很难做，好些村民的观念比较保守，没有生到儿子就不罢休。不仅如此，平时我们每个干部都有具体的计划生育任务，比如一年我们要完成几个手术，要消化几例手术等。今年我包的村人口1360人，根据人口专家的测算，我每个月至少要完成1例手术，包括大的结扎手术或者小的上环手术。”可见，为了做好计生工作，政府已经按照任务型组织的要求进行了部署。在此背景下，计划生育问题不仅是村民风险感知较高的问题，也是乡镇干部和村干部认为最难做、花时间最多的事情，由此引发的暴力对抗、游行静坐示威、越级上访等非制度化参与事件频频发生，给政府公信力和干群关系带来了严重的负面影响。

表2 影响西部乡村治理的风险因素统计单位：%

（二）农村劳动力转移风险

改革开放以来，农村劳动力转移经历了从“不离土不离乡”到“离土不离乡”再到“离土又离乡”三个重要过程。尽管如此，中国至今仍没有完成劳动力的城镇化转移、市民化转变等现代化转型，转移后的农村面临种种治理困境。因此，农村劳动力转移仍是当前中国经济社会转型需要解决的重要问题。调查显示，由于经济贫困、交通不便，西部少数民族地区是农村剩余劳动力转移的主要地区。以贵州GP 乡为例，近年来，少数民族村民外出经商务工的人员较多。2007年，GP乡转移到本市范围内劳动力5339人，转移到本省内本市外劳动力254人，转移到外省劳动力3782人，外出务工人员占了45.6%（GP 乡农业人口为20580人）。其中，转移到省外的为18.4%，转移到省内其他地区的占1.2%。［5］劳动力转移本是促进社会转型的重要条件，为什么会成为农村社会治理的风险因素呢？访谈时我们得知，劳动力转移容易使西部农村形成“空心化”现象，使农村的治理主体、治理对象、治理环境都面临一定的特殊性。在我们调查的贵州黔南州WZ村，80%的中青年劳动力都实现了转移，转移后农村的治理主体面临后继无人的尴尬境地，因而在一些重要职位的选举上不得不靠“抓阄”这一原始的民主形式表决。据该村的老村长介绍，“由于村民组长待遇低（20元/每月），村里剩下的青年人都不愿意干，村里就采取抓阄的方式产生。每次抓阄时，每组以户为单位，每户出一个人参与抓阄，谁抓到写有数字“1”的，谁就当组长，哪怕这个人是老人、没有文化，甚至不愿意当。”那么，要真抽到老人怎么办呢？老村长继续说：“确实有一年抽到过一位60多岁的老太太，腿脚不好，也不识字，按照规则，村委会还是让她当了，她自己也愿意当。但是她家穷没有手机，我们村又没有广播，所以每次让她来开会时她都走得比较慢，让她通知村民时她也只好挨家挨户通知。后来看她实在太辛苦，就找人替她了。”可以说，让一个不识字、腿脚残疾且没有（不会使用）手机的农村老妇当村民组长是农村劳动力大量转移所引发风险的典型写照，这预示着劳动力转移后农村社区面临无人治理的尴尬境地。二是农村劳动力转移需要一定的培训业务，而当地乡镇政府常常不能有效满足这一业务的需求，引发了村民对其信任度的下降。当我们问及曾经外出务工的村民是否接受过务工培训时，仅有24.9%的村民表示接受过。而在接受过培训的村民中，有44.3%是由村委会或乡镇政府组织的，不到一半，剩下的主要由在县级劳动部门、当地企业和外地相关部门组织的。可见，乡镇政府提供的务工培训远不能满足村民的需求。难怪WS镇的一位工作人员告诉我们，“我们镇外出务工的有4000多人，长期在外务工，几乎无人回家创业。而务工培训却是空白，乡里有果树培训，可以免费培训农业技术，但乡里没有资金，村民有务工培训的呼声。”而即使有培训，也主要是完成任务，没有将培训与村民的就业真正结合起来。GP乡负责培训的工作人员告诉我们：“我们乡的培训一直有做，每年1～2次，上级的任务是每年至少150人次。2008年以来，我们前后组织有‘黑毛猪’养殖培训、电焊工培训、新东方厨师培训等，但培训后村民能不能找到工作我们不管。也就是说，政府主要是完成任务，很少管后续工作。”可见，劳动力转移过程中的培训存在资金短缺、目的不明确、走形式走过场等问题，成为了新时期社会不稳定的潜在风险因素。

（三）农村养老风险

随着人口老龄化的推进和医疗技术的提升，农村的老年人口越来越多。再加上大多数青壮年常年在外打工，农村的留守老人、空巢老人越来越多。为此，如何赡养这些留守老人，让他们度过幸福安详的晚年就成了新时期政府的头等大事。数据显示，在西部农村，有41.3%的老人表示是自己养老，50.6%的老人表示是子女养老，7.3%的老人表示是政府养老，还有0.7%的村民表示是亲戚养老或进养老院。可见，家庭养老还是西部村民的主要养老方式。然而，由于大量村民外出和经济条件的限制，家庭和个人养老都受到越来越多的制约。为此，学界和政府都大力提倡社会养老，即通过缴纳社会养老保险基金缓解家庭养老的经济负担，通过培育合格的农村敬老院缓解家庭养老的人力负担。然而，受传统观念的影响，西部农村的养老院极其不发达；而农村的养老保险还是新生事物，被村民理解和接受还需要一个过程。这一点，我们的调查可以证明。当我们问及村民对农村养老保险的了解程度时，高达35.6%的村民选择了完全不了解，49.5%的村民表示了解一些，仅有14.9%的村民表示完全了解，仅占完全不了解的村民的41.9%。正是由于对新型农村养老保险了解不够，许多村民担心国家的养老保险政策不稳定，因而在参保行动上持观望态度。贵州省贵阳市MP 乡工作人员告诉我们：“2009年年底我们乡开始搞养老保险，目前的参保率约为10%左右。我们到村里宣传，村民最大的顾虑是怕政策有变化，不愿交。我们这里领取养老保险的条件是年满60周岁，一次性交清15年，共5000多块，每月可领取养老金108元。但由于对政府的信任有问题，许多人更愿意一次性交而不愿意分开交，因为一次性交与分开交的收益差不多，但能够马上见效益而不用担心几十年后政府政策的变化。所以，现在交养老保险的以快60岁的老年人居多。而在交养老保险的老年人中，子女在外打工、读书的居多，说明文化水平的高低、观念的开放程度对养老保险的参保率有影响。”正因为传统的养老方式日益式微，新的养老保险体系还没有完全建立，处于过渡期的西部农村养老问题特别突出，成为了村民上访的热点问题和新时期村民非制度政治参与的直接诱因之一。［4］81正如贵州DY 市某信访办工作人员告诉我们的，赡养纠纷是近年来农村最多的纠纷事件之一，因赡养问题来信访的人也较多，一年要接待十余起，一般难以解决。他举例说：“我们当地有一位80多岁的老太太，有三个儿子，但是三个儿子都不履行赡养的责任，老太太没有办法，只好住进公厕里，XWZ办事处知道后出面协调，小儿子答应让老太太在家过春节。春节过后，小儿子又把老太太逐出家门，让其住进公厕中，三个儿子就是互相推诿责任，谁都不养老人。曾经也走过法律途径，法院判决三个儿子赡养母亲，但无法执行，因为三个儿子都是农村的，没有固定生活来源，就是想强制执行也执行不了。”可见，由于具有亲情性、情感性和长期性，仅靠法制是解决不了赡养问题的。在此背景下，如何通过情感的沟通、经济的发展和观念的转变来促进西部农村养老问题的解决就成了新时期基层政府的当务之急。

（四）拆迁占地补偿风险

近年来，随着城市化、现代化和工业化进程的加快，拆迁占地补偿已成为了中国农村社会的一道“风景”，由此引发的拉拢干部、越级上访、暴力对抗、静坐游行示威等非制度化参与事件日益增多，引发的群体性事件更是频繁发生。那么，为什么拆迁占地补偿会引发这么多的风险问题呢？究其原因，主要有：一是压力型体制下基层部门有一定的自利性，拆迁补偿过程中容易诱发不公平和贪污腐败现象。在我国垂直型压力体制的影响下，基层政府很容易产生对上负责而对群众敷衍的行为取向。这就极易导致政府为了“政绩”与“面子”工程而作出贪污腐败、钱权交易、暴力拆迁等失范行为。这些行为严重侵犯了村民的权益，使村民对政府尤其是基层政府的权威、公平与正义产生了怀疑，对制度化参与能否保护自己的合法权益存在疑虑。正如WY 镇工作人员告诉我们的：“我们镇涉及城中村改造征地，新民居建设示范区征地，修路、建休闲广场征地，县招商引资来的大企业厂房建设征地等等各种名目繁多的征地，征用相关村村民的土地，就要依法给予经济补偿。但是对于老百姓的经济补偿，没有统一的标准，而是因村因人而异分为三六九等，操作不公开、不透明、不公平，难免引起人们非议，认为吃亏的人纷纷到上级机关上访讨说法。”二是拆迁中村民利益表达的渠道不畅，容易堆积矛盾，影响社会稳定，最终导致了群体性事件。三是村民的组织化程度较低，没有能力妥善处理拆迁占地补偿中遇到的问题，往往采取极端化的手段，进行非制度化参与。四是由于制度不完善，农村的土地纠纷越来越多。再加上村民种房现象日益突出，这给乡村治理带来了更深层的危机。贵州省PD 乡乡长告诉我们，“我们乡现在主要的矛盾集中在两个方面：一是征地补偿纠纷。二是拆迁时抢种、抢建、抢修的现象比较严重。以前有条高速路通过我们这里，明明划定了路线范围并强行规定红线内不准种粮、盖房，但还是有几家村民盖房，当然，这样的房子因是违章建筑，拆迁时自然不能给予补偿，其他村民都没问题，就是有一家，夫妻二人直接到北京越级上访，前后5次，为摆平此事，我们共花去34万。”可见，拆迁占地补偿引发的矛盾和怨恨比比皆是，这些矛盾和怨恨就像枯草一样，一旦有导火索，就会立马点燃。

（五）农村环境污染风险

虽然环境污染问题在我们调查的13个风险因素中位居第11位，占15.1%，仅有19.2%的乡镇干部、9.2%的村干部、14.2%的村民认为这是农村面临的风险因素（见表2）。但是，这是一个显著的新发因素，是城镇化、工业化对农村的典型影响，这一影响因西部农村的滞后性、封闭性、偏远性而略显迟缓。但是，若不引起重视，这一影响将在“工业强省”战略的带动下逐渐蔓延至整个农村，这对山地居多、土地贫瘠、耕地面积较少的西部农村而言，将是致命的打击。因此，我们将环境污染问题作为一个隐性风险因素加以阐释。由于经济发展落后、农村环境保护资金投入严重不足，西部少数民族地区绝大多数地区仍然把招商引资当成首要工作，由此造成的城乡污染转移现象日益严重。为了了解西部少数民族地区农村环境污染的真实情况，我们先后到花溪区的MP乡与QT 乡、遵义县的YX 镇、惠水县HHH 乡的部分村庄进行调研，结果发现这些地方均存在不同程度的饮用水污染问题，最严重的当属QT 乡、MP 乡和YX镇的部分村庄，人畜用水污染竟长达10余年却无人治理。究其原因，主要是上游工厂排放物直接进入河流，严重污染流经村庄，政府却无法找到污染源。正因为环境污染的问题日益严重，在我们调查的576位村民中，有43.3%的村民认为环境问题是急需解决的问题之一。①这是我们调查村民的一道多选题“你认为你们村急需解决的问题有哪些？”结果显示，基础设施建设问题占79.3%，农业科学技术问题占53.7%，养老问题占52.1%，教育问题占49.6%，医疗问题占43.9%，环境保护问题占43.3%，公共安全问题占27.5%。正如QT 村原妇女主任所指出：“我们村门前这条小溪的上游是另一个县的一家造纸厂，经常暗自将污染物排放到河里，我们多次给上级政府与环保部门反映，上级也多次派人来调查，可就是没有找到排污口；后来他们又采集水样去化验，也没有找到问题。可是，污染现象已经看出来了。河里的鱼死了好多，溪水的颜色也变得有点发黑了。以前我们的溪水除了灌溉，还要喂牲口，现在牲口也不敢喂了，怕被毒死。”对于该问题，其他村民也有反映。有家残疾人低保户说：“我家没有钱，所以没安装自来水，还是吃井水。但由于河水污染，河边那口我们用来吃的水井都不能用了，现在只能到一公里以外的地方挑水吃。”可见，尽管环境污染不是村民认为最应该解决的问题，但是，环境污染问题引发的深层治理危机却应该引发我们的深思。第一，西部少数民族政府治理环境污染的意识薄弱、能力较差。西部农村大都处于高山峡谷之间、水资源丰富、植被茂密，大都是城市的水源地。面对自身的生活垃圾污染和较严重的城市污染转移现象，西部少数民族地方政府的治理能力却相当薄弱，这将产生两个严重后果：污染城市的水源地和农村的土地，要治理这两个后果就需要更高的成本和耗费更多的时间。第二，环境污染极易引发群体性事件。近几年，由工厂生产、矿山开发引发的环境污染问题日益增多。虽然本次调查仅发现5例环境污染引发的越级上访、暴力对抗与静坐示威等非制度化参与事件，但由于环境污染问题涉及的面广、人数多、影响大，村民由环境污染引发的非制度化行为往往是有组织有规模的集体行为，这种行为极易转化为群体性事件，增加农村维稳成本。所以，尽管西部农村的环境污染问题还没有发达地区严重，但发达地区农村污染的沉重代价让我们不得不提高警惕，必须尽早预防与处理乡村污染引发的农村环境问题。

三、西部地区乡村治理风险防范

吉登斯指出，随着过去差不多50年的全球化的加速进行，最具亲密性的个人生活与脱域机制之间的联系加强了，正如贝克所观察到的：突然之间，最亲密的关系（如照料一个孩子）与最遥远、最宏大的事件（如发生在乌克兰的核反应事故）有了直接的联系。［2］105可见，风险社会已加速了全球化的速度和事物之间的联系，使世界上的人们在不同的地方都能感受到同样的风险。在此背景下，消除西部农村社会的风险因素就显得尤为重要。为此，就应做到：

第一，大力发展农村经济，构筑农村风险治理的经济基础。只有大力发展农村经济，改善村民的经济生活与地位，村民群众才有可能通过多种渠道获得较多的信息，理性地对待风险社会以及由此引发的社会风险。同时，也只有发展农村经济，才能改变广大村民的弱势地位，消除他们的心理失衡和挫折感，培养他们对风险社会下政府行为的支持和认同。对此，政府应加大对农村公共产品的投入力度，制定一系列支农、惠农政策，构建村民权益保障体系，调动村民政治参与的积极性，实现村民政治参与的有序化与制度化，夯实农村风险治理的经济基础。

第二，大力发展少数民族地区农村教育，提高村民素质，强化村民的风险意识。村民素质是农村有效治理的关键，难怪有高达78.7%和83.5%的乡镇干部和村干部认为村民文化素质的提升是风险社会下乡村有效治理的核心，位居建议中的第一位。①这是我们调查乡镇干部和村干部的一道多选题，调查的题目是"您对乡村治理有何建议？"无独有偶，两大群体都把提高村民的素质放在首位。而要提升村民素质，关键是大力发展农村教育，提高村民的文化素质和心理素质，强化村民的风险意识，提高村民抵抗风险的能力。

第三，健全“村两委”班子，发挥农村社区精英的彰显示范作用，提高乡村风险治理的领导力。目前，村民委员会和村支部委员会是我国乡村治理的主要结构形式，是联结乡村权力关系运作的纽带。两委会的领导——村支部书记和村委会主任不仅拥有操纵社区政治运作的权力，而且拥有配置村庄公共经济资源的权力与管理多种人际关系及其冲突的能力，他们的权力是建立在他们所处的赋有合法的正式权威的基础上的。但在实践中，农村两委班子常常不健全。例如，有的村两委成员只有3人，即村支书、村主任、会计。有的村支书和村主任一人兼任，有的村支书和会计一人兼任，有的村没有会计，只有村支书和村主任，两人兼任会计。这种高度集权型的任职方式使村庄事务的民主议事、民主监督、民主管理流于形式，容易滋生腐败，违背了民主集中制原则。因此，要提高乡村社会的风险治理能力，其关键是健全“村两委”班子，强化村委会建设，发挥农村社区的彰显示范作用，转变乡镇政府的职能与角色，使其与村委会的关系由行政领导变为行政指导，减少直接干预，真正发挥精英在自主管理中的作用。

第四，完善村民自治制度，扶持民间组织，培育抵抗乡村社会风险的内生力量。村民自治最重要的价值就是在民主化过程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得到运用民主方式争取和维护自己权益的机会，从而不断赋予民主以真实内容。在风险社会下，乡村社会基础依然脆弱的西部农村仍然面临无序和分化的治理凋敝问题。在此背景下，乡村社会达成有效治理的一个最现实的途径就是发掘乡村内生资源，逐步实现村级自主性治理与内源式发展，培育一个自主自立的农村基层民主自治领域。这就要求完善村民自治制度，推进农村社区的有效治理；创新村务公开和村治监督制度，健全村民自治权利的救济制度。同时，还应积极扶植民间组织的发展。在风险社会下，各类民间组织的存在都能在一定程度上减轻某一领域的风险，减少社会的不稳定因素。但是，由于体制障碍、经济制约和人员素质良莠不齐，西部农村民间组织的处境比较尴尬，不仅数量少、实力弱、覆盖面窄、存而不活、形同虚设，还面临不合法的困境，这就极大地束缚了农村社会中介组织的发展。为此，要大力扶持民间组织的发展，首先就要消除制度性障碍，出台相关的法律政策，明确各种健康村民组织的合法地位，保障村民自组织权利。其次应通过财政贴息、政策性低息贷款等方式在资金上进行一定的帮扶和支持，帮助村民组织解决资金投入不足等问题。同时，还应强化政府对民间组织的服务理念，在组织建设和运作环节上对这些组织进行引导和帮扶，规范其运作，促其健康发展。

第五，重视乡村环保工作，深化土地制度改革，畅通村民利益表达渠道，降低乡村治理的风险因素。在环保的问题上，乡镇政府应加大农村环保宣传教育力度，加强环境污染监督，走生态农业和可持续发展道路；要制定相关法律法规，加大对农村环境的综合管理和整治力度，建立实现城乡环境公共服务均等化的保障机制，完善环境补偿制度，健全环境污染转移的问责制度，强化环境污染转移的责任。在土地流转的问题上，应明确土地的产权关系，加快推进宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作；应确立更长久的土地承包制度，增加土地收益，建立城乡统一的土地产权交易市场，实现国有、集体土地产权的平等交易；应加强土地承包经营权流转管理，建立健全土地承包经营权流转市场，不得以承包经营权流转为借口改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不能损害村民土地承包权益；还应建立土地公积金制度解决“增减人与增减地”之间的困境。由于环境污染问题和土地问题都容易引发群体性事件和上访事件，因而畅通村民利益表达渠道，使他们通过制度化的方式解决这些矛盾和纠纷就成为了当务之急。这就要求做到：在人大代表中增加村民尤其是贫困村民代表的比例，扩大村民的话语权；完善村民自治组织，避免村委会的过度行政化倾向，规范村委员会与乡镇政府之间的关系；完善基层政府的信访制度，实行信访公开听证，建立有效的信访沟通机制与责任追究机制，确保信访制度的高效运行；建立健全民主制度，使民主形式多样化，扩大村民有序的政治参与，为村民维护自身权益与参与农村事务管理提供制度保障。［4］81

［1］J·米格代尔.村民、政治与革命——第三世界政治与社会变革的压力［M］.李玉琪，袁宁，译.北京：中央编译出版社，1996：2.

［2］安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾，译.南京：译林出版社，2011：7，102，105.

［3］乌尔里希·贝克.世界风险社会［M］.吴英姿，孙淑敏，译.南京：南京大学出版社，2004：5-6.

［4］谢治菊.村民非制度化政治参与的现实审视与路径优化——基于西部民族地区的实证研究［J］.云南行政学院学报，2011（3）：81.

［5］谢治菊.贫困民族乡镇新型农村合作医疗试点存在的主要问题及对策——基于GP 乡的实证分析［J］.理论与当代，2009（3）：19.