国家权力与非国家权力互动的宪政学思考

吕承文

（苏州大学 地方政府研究所，江苏 苏州215123）

宪政学是一门关于以宪法为基本规范的法学与政治学交叉学科，国家权力与非国家权力之间互动正是其中重要的研究对象。国家权力与非国家权力并不等同于公权与私权，也不等于政治权与社会权，三大范畴之间互有交集，却亦有不少异处。国家权力与非国家权力是一对带有权威性色彩的对应概念。基于国家机器之上的国家权力与基于公民社会之上的非国家权力之间有着相同的利益共生平台。作为一种现代制度建构目标，宪政促使国家权力与非国家权力之间呈现一种和谐有序的互动状态。因此，确保国家权力与非国家权力之间保持这种互动状态的制度措施，正是现代宪政学需要思考的重要内容。

一、国家权力与非国家权力的宪政联系

自西方资产阶级革命颠覆封建王权以来，人权理念逐步深入人心，宪政政体由是兴起。现代宪政兴起的根本影响在于不可一世的国家权力被猛然送入公众监督的牢笼里，而来自国家对应的社会中的“非国家权力”悄然复兴。在国家与社会二元划分的前提下，国家权力与非国家权力“分庭抗礼”是人类历史发展的必然。

（一）现代宪政还原了国家权力源生于非国家权力的真理

国家权力在政治层面上就表现为由国家机关代表人民行使的一种公共权力，在本质上必须受到人民的监督和控制，它在本质上“是特定的力量制约关系，在常态下必然是公共力量，政治权力由此成为特定的公共权力”。［1］67非国家权力则表现为政治上的人民基本权益集合，它是宪政的根本出发点，规定着国家权力的运作价值导向，作为“政治权力的法律转化”，非国家权力“产生的基础是社会成员和社会群体的利益要求和利益关系”。［1］92-93国家权力即指由人民主权出发而衍生出来的以维护国家机器正常畅通运转所必不可缺少的强制性权威，其根本特征在于强制性，着眼于通过维护国家机器正常运转来保障国家利益目标。国家权力是附着于国家机器的各个机关、机构之中，并通过这些机关、机构正当履行各自宪定职责和义务得以体现。除了横向的立法权、司法权及行政权与纵向的中央及地方权力之外，属于中央政府的国家元首权及军事领导指挥权也是国家权力的重要组成部分。非国家权力是指不附属于国家机关之中的其他权力，它不能够产生同国家权力那样的强制性。非国家权力的形成与产生，必当具备一个同国家对应的或者地位相当的权力运作平台，这就是社会。只有在国家与社会二分的宪政前提下，非国家权力才能得以显著表现出来。非国家权力本质上是一种排斥国家权威肆意干预，并依托于公民社会之上、不具备国家强制性的权力集合，较之国家权力的强制性，它具有突出的社会性。非国家权力可以横向划分为政党和社会团体两个领域，纵向又可以分为人的权利（即人权）和物质的权力及精神的权力。非国家权力还可以宏观层面划分为人权，并且微观层面又细分为生存所需要的关于物质和精神条件的权利。

在现代宪政条件下，国家权力与非国家权力之间的差别主要有：第一，根本特征不同。国家权力在于强制性，而非国家权力在于社会性。第二，权力性质不同。国家权力是源生于人民主权的国家强制力象征，而非国家权力是人民维护自身合法权益而抵制暴力侵害的一系列权力总和。第三，权力内容不同。国家权力内含立法权、行政权、司法权、国家元首权及军事领导指挥权，而非国家权力是人民合法权益及自由平等权利的总和。第四，权力归属不同。国家权力归属于人民主权（国家权力仍由国家机关代行，而不是直接由人民掌控），而非国家权力直接归属于人民自身。第五，权力基础不同。国家权力的运作平台是国家机器，而非国家权力则是依托于公民社会。同时，二者之间存在着密切的相互联系：首先，通过人民主权的桥梁作用，二者可以实现互不侵犯、和谐共处的状态。其次，国家与社会在现实中的紧密联系注定了国家权力与非国家权力之间联系密切。最后，在现代宪政框架下，国家权力与非国家权力的价值导向根本上是一致的，表现在合理恰当地限制权力，使之正常畅通运转从而保障人民合法权益的根本实现。

近代以来当世界各国纷纷建立起宪政政体时，非国家权力在人权苏醒的潮流中逐步恢复过来，甚至某一时期出现了其与国家权力争雄的局面。这种局面主要是由于过分强调公民的权利，而忽视了权利天然伴生的义务与权利之间的平衡辩证关系导致的。而且，公民社会的兴起也为非国家权力提供了有效的利益平台。在现代宪政前提下，由于人民主权意识的刻骨铭心与公民社会的迅速发展，国家权力必须让出其在专制时期所侵吞的非国家权力的利益空间，“霸道”的国家权力还开始受制于“本源”的非国家权力。“首要的权力不管来自何处，只能归于人民”。［2］国家权力从本质上来讲，是从归属人民的非国家权力中脱胎而来的。国家权力从集权体制中缓步走出来，但仍然难以摆脱自身遗留的专断性，而且在国家与社会互动陷入困境之时，对非国家权力侵害一直有增无减，它“常常从公共权力向私人利益扩张并践踏私人利益的趋势中产生”。［3］国家权力本来就有强烈的扩张膨胀势头，若忽略对非国家权力的保护性建设就会更加强化这种专制趋势蔓延。国家权力与非国家权力之间此消彼长，在历史上各自具有自身不可替代的作用。但是，二者总呈现“一强一弱”的状态，就表明国家与社会互动出现了问题，会对国家宪政体制建构产生根本性影响。

（二）人民主权规定了国家权力与非国家权力之间的互动联系

社会先于国家而存在，并且国家还是从社会中孕育出来的。国家机器实质上是各种社会关系的制度化体现，而社会的发展程度及状况从根本上决定着国家机器的建构和状态。恰如恩格斯所言，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”［4］恩格斯的这一论断科学地揭示了国家与社会的关系：“国家存在于、受制于、统一于社会”。［5］然而，在前资本主义时期，高压的剥削政体导致国家权力反过来侵蚀非国家权力，在国家产生之前非国家权力就已经存在了。当国家产生之后，倘若国家权力不断侵占社会领域空间，那么非国家权力就会失去存在的基础平台。而当国家政治逐步开明起来后，国家或许会减缓或停止侵犯社会领域，从而非国家权力也能有一定的显著存在时空，比如我国历史上宗族势力协助王权控制广大的农村地区，或者是西方基督教宗教权与世俗王权分庭抗礼。总体来说，在这一段非人民主权的历史时期中非国家权力是受到国家权力抑制的。

近代以来的宪政革命正是志于打破这种国家权力与非国家权力之间的不平等关系，使得国家权力与非国家权力之间开始出现一种和谐有序的政治状态。只有通过宪政建构，促使非国家权力复兴起来，才能实现这种政治状态，而且还能克制国家权力向日益腐败的特权形态演化，结束二者之间的不平等关系。宪政的结果是人民掌握主权，成为国家真正的主人。国家一切权力都必然源于人民的合意，也即人民通过行使与生俱来但不属于国家的非国家权力来决定各种国家权力配置。英国自由主义代表人物约翰·密尔认为，“社会不仅仅为一切教育力量所武装，而且还被公认意见的优势权威所武装，这种权威永远在左右着不配自作判断的人们；社会又拥有一种助力，就是人们借厌恶或鄙视而加于所识者的一种阻挡不住的自然惩罚；让社会不必再需要在只关个人的事情上有发布命令并强制人们服从权力，在那种事情上，从正义和政策的一切原则来说，总是应当承当其后果的个人自己来做决定的。”［6］

国家权力不得凌驾于非国家权力之上，反而还要接受非国家权力的本源监督。如果人民不能控制和约束国家权力，国家权力由于自身扩张性就会侵犯到人民的合法权益。而且，宪政体制下的核心导向就是人民主权，而在人民主权的分野下国家权力与非国家权力泾渭分明。作为公共权力代表的国家权力与作为民众权利体现的非国家权力互为权利义务，国家权力以非国家权力为基本导向（法律保护），而非国家权力以国家权力为基本依据（法律转化）。人民主权在深层次地将国家权力与非国家权力从法的层面推向到核心的政治层面。专制是人民主权最大的敌人，也是破坏宪政体制的罪魁祸首。欲抑制这种历史性的专制势头，非国家权力就不能是软弱可欺的利益形态。在宪政时代，非国家权力必须穿上一层防暴力侵害的护身衣，才能具备一定的力量迫使国家权力驯服，国家权力和非国家权力之间互动才能呈现和谐有序的政治状态（见图1）。

图1 国家权力与非国家权力分野示意

二、国家权力与非国家权力之间互动的太极规律

随着宪政体制不断完善，非国家权力才得以从国家权力中解放出来。宪政结构中国家权力与非国家权力之间的平衡问题是宪政学关心的焦点所在，它关系到国家权力与非国家权力之间的监督制衡关系，核心触及到这两种权力的权利义务辩证统一的联系。

权利义务之间的不可分割性规定了国家权力与非国家权力的包容性和支持性。没有一种权力能够摆脱其伴生的责任义务而独立存在，它必须与内生的责任义务保持一种协调平衡的互动关系，这样才能保证权力结构的有效顺畅。对于国家权力与非国家权力来说，它们之间如果要形成这种权力和义务辩证互动的制衡关系，就必须满足这样的条件：国家权力作为非国家权力的义务的同时，非国家权力也必须成为国家权力的义务。当一种权力本身成为另一种共生权力的责任义务时，它们之间的关系就会朝向我们的宪政目标——保障人民权利而限定公共权力而发展和演进（见图2）。

图2 宪政体系中国家权力与非国家权力的互动

国家权力与非国家权力体系处于一种两极互动的关系（见图3），这便让我们很自然地联想到我国传统文化当中以圆融和谐为目标导向的太极。①从宪政法理上看，国家权力与非国家权力之间的权利义务辩证关系必须处于一种互相包容、互相支持的状态下，才能在宪政运作过程中保持彼此之间的和谐与协调。太极是古人自伏羲构图时早已被阐释的自然规律，它正好以和谐包容为目标导向，来指导世间万物的发展与演变。由此，太极作为一种自然规律，可以规范在宪政中互动的国家权力与非国家权力。这里，笔者要强调的是，从宪政学角度探讨国家权力与非国家权力互动关系正暗合于我们感性认识与理性思考并重的太极规律。《周易·系辞上》中说“易有太极，是生两仪”。太极就是一种阴阳协调，可比拟为圆融和谐的父子、兄弟、亲朋及夫妇匹配关系，要比西方所设想的三权鼎立更稳定、更能强调和谐统一的万物成长运作规律。从政治学立场上来看，宪政就要追求太极这样的事物规律，或者说宪政从某种程度上而言就是太极。《黄帝内经·素向》云：“阴阳者，天地之道也，万物之纲纪，变化之父母，生杀之本始，神明之府也。”这启示我们宪政实际上是类似太极的一种（政治）事物发展规律，它本身就是对国家权力与非国家权力之间互动的协调统合。宋代哲学家周敦颐又在《太极图说》中说：“无极而太极，太极动而生阳。动极而静，静而生阴。静极复动，一动一静，互为其根。”非国家权力是阳极，产生处于阴极的国家权力，而后只有保持如同太极般的阴阳互动，才能真正实现宪政目标。

太极的基本原理在于阴阳相生，和谐有序，互相包容，相辅相成。太极似刚亦柔，不求绝对的价值取向，不激进也不保守，强调以一种辩证无为的哲学态度来应对世间和人生。由此宪政的太极变化规律强调了国家权力与非国家权力互动必须遵循如下两大原则：

第一，你中有我。国家权力与非国家权力是构成宪政结构的重要支撑点，将二者政治地位摆正事关宪政的发展与变革。宪政以人民主权为基本价值导向，则势必要求国家权力与非国家权力之间保持“你中有我”的包容状态。这种包容状态既不是国家权力侵害非国家权力，也不是非国家权力阻扰国家权力，而是一种互相支持的效果状态。国家机器的运作倘若没有一套足够有效的机制加以约束的话，它的机构与权力会不断膨胀，官僚主义会日趋严重，资源浪费会更加厉害，在一些方面会妨碍社会的发展。［7］若能把国家权力与非国家权力通过制度手段安排如上述太极的协调形态，那么，宪政就可以得到真正实现。

第二，互依互存。国家权力与非国家权力在宪政结构中互相以彼此为存在和发展的基础，缺离对方就会使自身陷入运作失序的困境之中。国家权力与非国家权力互依互存，以包容和保护对方来达到自我存在和发展的目标。“从国家机器外部启动制约国家权力的社会力量，即以社会权力制衡国家权力，应该成为国家权力制约国家权力机制的重要补充”［8］。国家宪政的基础在于国家权力与非国家权力之间一种恰如太极般的良性互动关系的建构。当国家权力与非国家权力互不侵犯、各自安于制度化安排和设置时，国家和社会之间的和谐关系就能够有效地实现。

国家权力与非国家权力之间形成良性互动状态的价值导向在于宪政体制的建立。而且，只有在宪政的前提下，国家权力与非国家权力之间形成良性互动关系才具有现实价值。

三、国家权力与非国家权力太极互动的制度建构

在社会与国家关系中，“社会”是一种利益共同体，既包括狭义的社会，又包括市场，“国家”则是对社会做出政治安排的权力系统，社会与国家两者之间具有互构的法理机制和解释机制。如果要实现“权”归于国家，就必须确保“利”归于社会。［9］国家权力与非国家权力之间在宪政结构中权与利的互动正是其中太极运作变化规律的重要体现，也是宪政的人民主权原则的必然要求。宪政的人民主权要义规定了国家权力与非国家权力之间的互动联系，而其在现实中要表现为一种政治权力架构。以宪政运作畅通有序为根本制度目标，国家权力与非国家权力之间互动联系的现实有效状态，即为二者互动模式。国家权力与非国家权力的互动模式具有导向人民性、运作有序性及发展包容性等基本特征。国家权力与非国家权力互动模式的基本特征规定了宪政建构的现实要求，主要体现在前提、内容及途径等三个方面：

第一，互动模式的建构前提。作为国家权力与非国家权力互动模式的建构，它指明了互动模式的发展导向——制约公权和保障人权。国家权力由于自身存在着不可消除的扩张性而必须受到有效的监督和制约，非国家权力则由于人们主权的导向性而应得到保障和促进。这种类似太极一样和谐顺畅的国家权力与非国家权力之间的良性互动模式必须具备下述前提：（1）宪法明确划分及规范这两种权力，人权条款及政府组织条款必须清晰无误地置于宪法的核心部分，并且宪法重点界定公民社会及其民间组织的合法定位，赋予其拥有国家和政府所不可剥夺的权利资格，以确保非国家权力必须拥有自己的宪政保障武器，足以与国家权力形成监督制衡关系；（2）实施和维护宪法的力量不仅要依靠由国家机关掌握的国家权力，还须引导代表非国家权力的民众公共力量正式有效介入；（3）违宪纠察权须均衡地配置于人民议会的宪政委员会及宪法法院；政府和民众都不能单独解释宪法；一旦国家权力与非国家权力之间出现矛盾纠纷，只得由人民议会的宪政委员会或宪法法院来进行仲裁，国家权力不得自行决断。

第二，互动模式的建构内容。把国家权力与非国家权力互动联系建构成什么样的现实状态则是其建构内容所在。从互动模式的实际要求来看，这种建构内容主要包括：（1）制约国家权力。为国家权力的强制性和扩张行打造一副铁锁和铁笼是互动模式建构的重要内容。（2）保障非国家权力。依宪赋予非国家权力一套自我保护的政治武器，则从深层次上推动了互动联系的有序化及顺畅化。（3）权力协调与沟通。为了达到互动如太极和谐有序的状态目标，以防范国家权力与非国家权力之间的此消彼长势头，则要求以宪政为运作平台建设一系列的权力协调沟通机制。互动模式的建构内容实际在某种程度上也是我们所要实现的具体建构目标，它在建构前提的规定下对建构途径产生重要的影响作用。

第三，互动模式的建构途径。互动模式的建构途径是实际建构过程中的操作方法、措施及手段。对应上述三大建构内容，互动模式的建构途径主要通过三个措施得以实现：（1）监督机制建设。这里的监督机制既包括国家权力监督机制，也包括非国家权力监督机制；除了国家权力必须受到制度与权利的制约之外，非国家权力也在人民主权的指导下于宪政运作中保持自身的克制和理性；然而，非国家权力的监督机制仍着眼于保障而非制约。（2）保障机制建设。对于国家权力来说，实现其自身顺畅有效的宪政运作则是保障机制的重要内容；而对于非国家权力来说，自由结社、自由言论及民主自治等宪定基本权益则是保障机制的建设方向。（3）协调机制建设。其从根本上促进国家权力与非国家权力之间产生良性互动，还需要建设一套旨在推动国家权力与非国家权力之间形成理性沟通与对话的机制；若国家权力与非国家权力之间能在宪政共识的角度上实现互动联系，那么我们所期望的太极化互动模式就将得到真正实现。

权力是宪政结构中的重要变量，其所涉及到的各种相关制度、体制及机制的变革与创新都离不开对权力因素的调适。而且，运转有效的制度设计必定是权力受到调适规范而有序恰当的宪政安排。所以，民主政治的发展必须在国家形态民主与非国家形态民主之间寻找契合点，以充分利用非国家形态民主积累的民主经验和营造的环境，推动国家形态民主的发展。基本建构思路就是，在“参与—治理”民主理论的基础上，通过“以社会制约权力”的途径来是实现二者的融合。［10］国家权力与非国家权力在宪政体系中的结构性调适，实际就是按照太极变化规律使二者趋于协调和谐，以确保宪政运作畅通有效。

［1］王浦劬.政治学基础：第二版［M］.北京：北京大学出版社，2006：67，92-93.

［2］汉密尔顿.联邦党人文集［M］.程逢如，译.北京：商务印书馆，2009：240.

［3］汉娜·阿伦特.论革命［M］.陈周旺，译.南京：凤凰出版传媒集团·译林出版社，2007：236.

［4］马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995：170.

［5］臧乃康.功能拓展与范式创新——政府治理研究［M］.北京：新华出版社，2006：48-49.

［6］约翰·密尔.论自由［M］.许宝骙，译.北京：商务印书馆，1998：98-99.

［7］陈嘉明.黑格尔的市民社会及国家之间的关系［J］.中国社会科学季刊（香港），1993（4）：98-99.

［8］郭道晖.社会权力：法治新模式与新动力［J］.学习与探索.2009（5）：137-143.

［9］郑杭生，杨敏.社会与国家关系在当代中国的互构——社会建设的一种新视野［J］.南京社会科学，2010（1）：62-67.

［10］郭道久.在国家形态民主与非国家形态民主间寻求契合点——关于当代中国民主发展路径的思考［J］.理论探讨，2010（5）：16-20.