公务员聘任制功效几何

/孙仕祺 赵晨熙

在“考公”热潮之下，聘任制是否会出现任用不公等腐败行为，人们心存忧虑。图为某地参加公务员考试的考生涌入考场。

日前，各地试水聘任制公务员的消息引起社会热议。许多人认为，制度的推行旨在促进“能者上、庸者下”用人机制的形成，有利于打破公务员的“铁饭碗”。在现实中，它能否带来激发官场活力的“鲶鱼效应”，成为破除公务员终身制的“灵丹妙药”？

多地试点释放改革信号

“北京第一次面向全国招聘6名聘任制公务员，年薪最少20万”。这个消息，让500公里以外，远在山东济南的张女士兴奋不已，4年前她从美国学成归来，北京一直是她向往的职业圣地。网上报名第一天，她便迫不及待地选择了这个职位——北京经济技术开发区管委会的生物医药产业高级主管。

日前，北京市委组织部、市人力社保局联合发布公告称，北京将首次面向全国公开招聘6名聘任制公务员，他们将分别担任北京市科委、市交通委和北京经济技术开发区管委会3家政府部门的高管职位。双方将签合同、上社保，首批聘期为2年至3年，绩效考核不合格可被解聘。

其实，如今北京首次尝试的“公务员聘任制”并不是什么新鲜词汇。2012年以来，多地已经开始试水。2012年12月，河南省焦作市公安局面向社会公开招聘3名聘任制公务员。随后，郑州、洛阳、平顶山等也作为试点城市，将启动聘任制公务员招聘工作。近期，江西省九江市也宣布将选择部分地区“试水”，福建省的首批试点将陆续在漳州、厦门上演。而在此之前，深圳、上海等一些地方试行公务员聘任制已经多年。

据悉，2006年施行的公务员法明确了选任制、委任制和聘任制，作为公职取得的三种基本类型。2011年中组部、人社部还下发了《聘任制公务员管理试点办法》。所谓聘任制公务员，是指“机关在规定的编制限额内，经中央或省级公务员主管部门批准，以合同形式聘任、依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

“通俗地说，聘任制公务员就是‘合同公务员’，只在合同期内享受公务员编制和相关福利。”湖南大学廉政研究中心国际反贪研究所所长聂资鲁教授介绍说。相较于传统意义上的公务员委任制，公务员聘任制最大的特点就在于引入市场机制，将公务员“终身制”变成“合同制”，将刚性的身份保障转化为弹性的绩效评估。

“这种改革给社会透露一个信号，它表明政府正在试着打破用人机制上的裙带主义、运行机制上的官僚主义，借用能体现竞争、公平、效能的市场机制理念来进行自我改革。”法国巴黎第二大学政治学博士史春玉认为，公务员聘任制给纳入该体系的公务员施加了一种从业压力，如果业务效能不高，合同期满他就得走人。因此，这种政府过程中竞争、合同机制的引进，对提高政府效能有一定的积极意义。

能否打破“铁饭碗”

专家指出，现行的公务员招考虽然趋之若鹜，考进者也不乏精英，但不利于引进和激励专业人士，不利于处理专业服务和短期性政务。而公务员聘任制，将体制外的专业人士当成一条鲶鱼，搅动人浮于事的办公室环境。可以说，公务员聘任制之所以能受到如此高的关注度，主要是民众对其寄予了“打破公务员能进不能出、能上不能下”的终身制的厚望。

然而现行的聘任人员的“鲶鱼效应”能持续多久，公务员聘任制度是否能达成既定目标，却有许多待解之题。

公务员聘任制之所以能受到如此高的关注度，主要是民众对其寄予了“打破公务员能进不能出、能上不能下”的终身制的厚望。

2010年，深圳详细公布了深圳市公务员分类管理制度改革内容：把公务员原来“大一统”管理模式划分成综合管理类、行政执法类、专业技术类。69%的公务员被划入行政执法类和专业技术类中，通过职位分类和聘任制的实施，部分公务员“官帽”被摘掉，拥有相对独立的晋升渠道。

一向被视为捧着“铁饭碗”的公务员，也成了“合同工”，他们的命运是否预示着诸多的不确定性？据资料表明，深圳自2007年试点招收聘任制公务员以来，3000多人中只有20余位因自身意愿主动辞职，尚无被辞退者，很多民众开始担心聘任制只是换了外套的“铁饭碗”。

对此，深圳市人社局公务员管理处工作人员梁文浩回应称，实行聘任制的目的并不是为了解聘人，而是引入合同管理手段。深圳大批量的公开招聘是在2010年以后，首次聘期是3年，到现在大部分聘任制公务员合同尚未到期。

可见，聘任制公务员这只“瓷饭碗”，其实也很“铁”。根据相关规定，公务员如出现无故旷工、违法等行为，将被解除合同，此外基本上依赖于工作期间的绩效考核。

作为深圳2011年聘任的一名行政执法类聘任制公务员，张毅坦言：“年终会有考核，其实就是写工作总结，然后打分，只要平时没什么违规违纪行为，工作能力和人缘也不错，基本都过。”实际上，聘任制公务员只是与单位多签几次合同而已，而且只要连续聘用10年，就可以与单位签订无固定期限合同，重拾“铁饭碗”。

史春玉认为，政务工作有一定的特殊性和复杂性，不少公共政策需要长达数年甚至更长时间的跟进。而政务工作是以团队而非个人的形式存在的，这就需要有一个熟悉磨合的过程才能达到比较默契的、相对高效流畅的合作。聘任制虽然打破了“政事企”三界人才自由流动的界限，并且试图通过竞争和压力机制来提高公务员工作效能，但竞争和压力不一定就带来绩效。如果政府部门的岗位流动性过大，那么这个部门必定是散兵游勇。此外，对于同一个项目，负责人员的频繁更换不仅保证不了业务效能，并且在责任追究方面也得不到保证。组织机构本身的稳定性实际上对于政府效能的保证也是非常重要的。

“终身制或者说铁饭碗本身并不是造成政府效能低下、官僚主义现象的根本原因，根本原因在于我们的公务员监督机制和政府权力约束机制建设不到位。根本原因解决不了，细枝末节上的小修小补是改变不了大局面的。当然，也不能完全否定聘任制的积极意义，在某些特定的领域，对团队配合、组织稳定性要求不是太强的领域，或者是业务具有普遍适用性的领域，可以适度地推行聘任制。但是不宜过分强调聘任制对提高政府效能的作用。”史春玉说道。

2007年，深圳最先进行公务员聘任制改革，为全国提供了不少经验。（资料图片来源南方日报网）

制度的完善之道

专家表示，能否建立科学的考核机制和完善的监督退出机制，是聘任制发挥功效的关键所在。

中国人民大学劳动人事学院彭剑锋教授认为，我国官本位和公务员待遇终身制的传统过于根深蒂固，大家在观念上难以接受，要推行必须逐步打破传统方式。同时，公务员工作的兜底机制，也必须予以破除。更重要的是，人才社会化选聘机制必须在行政体系内尽快推行，公务员退出机制也要加快建立起来。

他指出，国内对于公务员的任职安排，往往是一环扣一环，总是从一个公务员岗位走向另一个公务员岗位。今后在聘任制公务员扩大试点过程中，要严格执行聘任合同。决不能把聘任制公务员“变味”成传统公务员，仍是从一个公务员岗位不断走向另一个公务员岗位。

中国人事科学研究院人才队伍建设研究室主任刘霞认为，目前公务员辞退的情形适用范围较为狭窄，现有的规定过于宽松，而且，对于现实中不时出现的公务员上班时间打麻将、进出娱乐场所的行为没有相关处理规定。她认为，公务员退出机制在很大程度上是建立在严格的考核制度、有力的监督制度，以及强大及时的执行力基础上的。因此，要在强化考核制度上下功夫，提高考核的操作性。

就公务员任用方面来说，当前社会更为关注的是如何杜绝“萝卜招聘”、“火箭提拔”等任人唯亲现象。一些人担心，聘任制可能使个别公务员直接选聘而不参加统一录用考试，打开公务员录用制度的缺口，给一些执掌招聘权限的部门或官员提供腐败的空间。

史春玉认为，在这项改革中必须注意到，一是聘任过程应该全程公开透明，以防有人借此暗箱操作。二是如果聘任人员和所在政府部门发生劳资雇用纠纷，怎么裁决才能公平地保障双方的权益？相关制度应该加以明确。

中国人事科学研究院研究员李建钟建议，要完善聘任制度，如严格聘期制，聘用到期续聘应进行限制。同时要加强公务员制度的配套改革。如改革退休制度、实行统一的养老保险制度、增强公务员队伍整体的职业流动性等。

同时李建钟提出，当前开展公务员聘任制试点，还需要防止利用聘任制公务员实行协议工资的规定，为本地、本部门公务员提高工资待遇提供便利；防止通过不断续聘将聘任职位人员实际变成常任人员，突破人员编制限制；防止聘任制公务员成为某些工作失误的“替罪羔羊”。

“如果没有严格细致的制度设计，没有公开透明的操作过程，不能排除公务员聘任制中出现新的腐败问题。所以，不能简单期待聘任制一开始就在公务员队伍中大面积推广，现在要做的就是通过试点，发现问题、完善制度。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯说道。