城乡统筹视角下小城镇工业园规划探索

余 臣，段 翔

(武汉工业学院土木工程与建筑学院，湖北武汉 430023)

加强小城镇建设特别是中心镇建设，是带动农村经济和社会发展的一大战略，也是推进城市化进程的重要举措［1］。而在部分条件成熟的小城镇建设高标准、具有一定产业特色的工业园区有利于集居集企，更有利于推动社会和城镇经济的发展。小城镇工业园中的产业多数都参与了城乡分工，它们通过新办或者搬迁而来的乡镇企业，以集中兴办中小企业而成长起来，同时也接受了城市产业的梯度转移，是对城市工业的补充。随着一批招商引资企业的相继落户，一些被拆迁的群众在安置区形成了新农村建设的示范点，同时解决了一批剩余劳动力的就业。

目前，按照小城镇建设指导思想中所提出的“人口向城镇集中、工业向园区集中、农业向基地集中”的原则，坚持城乡统筹和小城镇集约、有序发展，相当一部分小城镇工业园已经成为当地经济发展的增长点，为当地农村经济以及农村城市化作出了不可磨灭的贡献，同时也在很大程度上推动了更大范围的区域经济的发展。

不过，从总体上来看，小城镇工业园区的规划建设还处于一种自发的、缺乏宏观政策与理论指导的探索过程中，其结果是带来了许多显见的或潜在的问题，使得小城镇工业园区还处于非有序发展的状态，影响其未来的可持续发展。本文将从规划设计的角度，对小城镇工业园开发建设特性进行探讨，解决当前小城镇工业园规划建设中存在的问题，提出一套健康有序的发展策略。

1 小城镇工业园的建设意义

1.1 转移农村劳动力的现实需要

实现城乡统筹发展的战略目标，重点在农村，关键是解决农民问题。而解决农民问题，就要大力发展非农产业，促进工业适当集中，使农村富余劳动力向乡镇企业大批转移，提高农民收入，同时改变广大农民居住分散、生活方式落后的现状，推动经济增长［2］。

1.2 调整经济结构转型的需要

中国经济发展进入转型阶段，动力和活力主要来自民营企业和中小型企业，关键在于破除行业壁垒，以市场为导向，优化重组第二产业，提高发展支柱产业，积极发展区域特色经济，大力培育新的经济增长点。通过工业园区的建设，可以培育起以资金为纽带、以产品品牌为龙头、以骨干企业为核心的大型企业，改变产业层次低、规模小、离散度大技术创新能力弱的状况，加快产业升级［3］。

1.3 实现经济社会可持续发展的需要

工业园区建设可为乡镇企业的新一轮发展提供良好的环境和发展空间，促进家庭工业向园区集中、乡村工业向城镇集中、一般企业向优势企业集中。通过提高工业集聚度，有效促进土地的集约使用和资源的共享，促进环境有效的集中治理，促进经济和社会的可持续发展。

1.4 加快城市化进程的需要

农村城镇化的积极作用在于将分散的生产要素向城镇集聚，降低企业要素的使用成本，提高企业经济效益，工业园区的建设将有力地带动小城镇的发展，促进人口集聚和提高科技文化素质，加快城镇化进程。

综上所述，加强工业园区建设对于促进农村劳动力转移、调整产业结构和催快城镇化进程是一条现实有效的途径，必须切实认真地做好这项工作。

2 小城镇工业园的发展困境

2.1 缺乏统一规划，布局不够合理

当前我国大部分小城镇工业园区建设缺乏统一的整体发展规划，没有和产业布局、城市发展空间布局结合起来。有些园区建设缺乏合理的功能分区规划，基础设施建设没有超前性，造成了园区内功能分布混乱的局面。甚至一些园区管理松散，建设随意性大，厂房布局杂乱无章，道路狭窄，绿地不足。

2.2 发展机会的不平等

各类工业园的行政级别不同，造成审批权限和所能享受的政策条件差异巨大，发展机会不平等。在不恰当的政绩观和地方利益驱动下，造成了园区间的恶性竞争，形成了巨大的资源浪费。同时，全国各类工业园区发展评价指标片面重视招商引资量、产值、出口总额等数量指标，轻视内在竞争力、发展可持续性、创新能力等质量指标，进一步助长了工业园区粗放型的发展模式。

2.3 产品档次不高，产业关联度低

有相当部分工业园区仍以劳动密集型和中低档次技术为主，绝大多数产业项目属资源加工型，产品技术含量和附加值普遍偏低，且投资规模普遍偏小，市场占有率不高，难以形成有竞争力的品牌。有些地方为了追求当地经济数据上的增长而降低入园企业门槛，不注重企业间产业分工和配套协作，不考虑产业的关联性和企业的技术含量，造成园区产业结构层次不高，不同程度地存在产业结构雷同、项目规模偏小、污染比较严重等问题。

2.4 土地利用低效，产业升级乏力

部分小城镇工业园大多以发展劳动密集型产业为主，以占用大量土地和劳动力为基础，其土地产出率明显低于资金、技术密集型产业。由于工业用地的粗放利用，随着经济总量的不断增长，许多地方越来越感到建设用地的不足。此外，一些工业园受规划布局、区位等因素的影响很难引进项目，却存在随意开发，大肆圈地却闲置的现象，造成了资源的浪费，使得土地利用更为低效。

2.5 园区建设资金短缺，管理工作相对落后

大部分工业园区建设资金主要靠招商引资、银行贷款，其次为财政拨款，筹资渠道有限，加之国家金融政策的调整，使得谋求银行贷款难度加大，从而导致园区基础建设投资有限，缺少必要的公共设施，无法吸引企业入园。一些工业园区建成后，没有相应的管理机构，以致园区内污染严重，给周边居民的生产、生活带来了不利影响。

3 小城镇工业园的规划原则和发展策略

3.1 小城镇工业园的规划原则

努力办好小城镇工业园是实现城乡统筹目标的重要途径，是实现我国城市空间转型和产业转型的关键战略。然而，在部分地区这类工业园的发展思路仍不清晰，很多工业园走的是其他城市工业园建设的老路，没有明确的产业导向，没有可利用的现有产业基础，招商引资也比较盲目。显然这样的发展思路对于要承担城乡统筹发展目标的小城镇工业园来说是难于完成其历史使命的。

笔者通过参与赤壁经济开发区光谷产业园的规划设计研究(参见图1—图4所示)，认为小城镇工业园的规划建设方法虽然不是统一模式的，但是必须坚持以下原则。

3.1.1 园区建设和小城镇协调发展

社会的活力在于多元混合的城市功能，及与功能相结合的有效城市空间，从而达到城市社会生态上的多元稳定和可持续性。工业园区的建设应服从和服务于小城镇建设总体规划，强调以产业拉动促进小城镇发展，同时明确小城镇综合环境的保护策略，严格限制各类污染项目用地，明确工业项目准入条件。统筹考虑基础设施和服务设施与城区的协调配套。

3.1.2 生态可持续发展原则

小城镇工业园区的建设，必须遵循可持续发展的原则，坚持经济效益、杜会效益与环境效益相统一，以自然资源的可持续利用和建设良好的生态环境为基础，科学规划园区布局，保护生态环境，合理使用土地资源，转变传统的粗放型经济增长方式，逐步实现人文环境与自然环境的协调，努力营建环境优美、特色鲜明的生态化工业园区，实现园区经济的“精明增长”［5］。

3.1.3 充分考虑土地使用的经济性

土地和城市功能的可持续性，更多的可体现在开发利用的稳健和长远的战略思维及自律，资源的合理利用和有序开发，往往同管理部门的长短期利益是相矛盾的。园区的规划建设中要充分注重土地利用的经济性，促进园区产业升级。在规划布局中，采用适应园区招商引资特点和项目组合的用地组织方式，考虑产业发展和生产生活需要，对道路、市政设施和产业服务设施的设置和布局进行综合统筹安排。

3.1.4 弹性可操作的规划原则

适应社会经济发展需要，面向规划管理，科学合理地设计规划控制体系，强制性与指导性相结合，预留规划的弹性与灵活性。

3.1.5 统一规划和分期建设相结合

采取滚动开发方式。从区位条件较为成熟和经济效益较显著的地块着手，逐步推进创造高品质的园区环境，塑造现代化工业园区形象。统一规划，兼顾各开发阶段的相对独立性和各建设阶段之间协调，形成完整的园区环境。

3.2 小城镇工业园的发展策略

3.2.1 开发时序

小城镇工业园开发建设必须在统筹规划、合理布局的基础上，充分考虑园区启动开发的时序性，力争开发一片、建成一片、收益一片，同时做到迅速启动、滚动发展。根据园区实际情况，近期可依托现有对外交通干道向主城区方向发展，远期逐步建成公共服务配套完善，环境品质优良，使用效率高的现代化工业园区［6］。

3.2.2 开发策略

每个小城镇工业园的发展情况千差万别，新建工业园区的发展基础也很不一样，但有些开发策略是共同的。

(1)规划先行，主动策划小城镇用地开发;

(2)先期控制好城市公共服务设施用地、市政设施及绿化用地，通过规划引导好经营性用地开发;

(3)通过政策设计引导好新建工业园区建设;

(4)鼓励分期开发、纵深开发、成片开发、综合开发;

(5)规划与管理有机衔接，规划控制与土地市场有效对接。

3.2.3 招商引资策略

小城镇产业园招商引资工作要分析特点、精心谋划、把握方法、讲究策略、注重战略、建立长效工作机制;确立互惠互利、实现共赢的理念，转变政府职能、优化行政服务，科学推进、经济开发。

(1)做好策划和统筹。根据区域内的产业发展规划和定位，对园区发展的产业和布局进行准确的目标定位，适度超前。同时应有专门机构从全局上对区域整体经济、布局规则和基础设施建设相协调和控制。

图1 赤壁经济开发区光谷示范产业园构思草图

图2 结构分析图

图3 一期规划总平面图

(2)建设公平公正的市场环境。地方政府应大力营造公平公正的市场环境，反对地方保护主义，明确市场准入门槛，打破行业垄断行为，规范市场竞争秩序，同时加快建设信用体系，增强诚信意识，提高信用程度，形成良好的信用环境［7］。

(3)树立“环境招商”的意识。为投资者提供投资环境评估监督报告，让投资者深入了解本地投资环境。对存在问题的部门形成“公示压力”，督促地方政府不断改善投资环境。

图4 一期规划效果图

(4)高标准包装大项目。认真研究把握国家产业政策、投资方向和宏观调控方向，挖掘放大区位资源优势的要求，结合“十二五”产业发展规划，筹划储备、包装一批高端型、链条型、基地型、龙头型和集群型的重大产业项目。

(5)招大商引群商。全力以赴招大商、招群商，注重产业政策、投资强度、经济效益、带动作用，提高招商企业的规模门槛，禁止投资过小、浪费资源、污染严重的项目入园。

(6)做好以商招商。借助企业的信息渠道、商务渠道、人脉资源，以最小的成本获取更大的效应。以商招商的精髓在于紧紧围绕产业链招商，核心在于建立以商招商长效机制，重点在于营造亲商稳商的发展环境。

(7)建立奖励机制。依靠招商奖励机制甚至是政绩考核机制，激发全员关心招商、参与招商、愿意招商的积极性，践行好招商奖励承诺，做好招商奖励对成功招商的示范带动作用。

3.2.4 实施建议与规划措施

(1)工业园区规划报批通过后，应根据开发进度，组织编制各地块修建性详细规划以及各专项工程设计，将规划内容深化、细化，为园区后续规划管理及开发建设提供依据。

(2)建议政府相关部门依据规划对工业园区土地开发进行测算，依据规划先期进行园区“七通一平”基础设施建设和生态建设。

(3)在园区开发建设中，坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，拓宽投融资渠道，充分利用国家的项目资金，积极争取银行贷款，发行建设债券，以优惠条件吸引外资、启动民资;运用“经营园区”理念，采用独立建园、联合建园、连锁办园等多种形式，筹集建设资金;改革财政体制，通过滚动开发积累建设资金［8］。

(4)加强对园区基础设施建设的投入，确定每年的土地投入量和开发总量，对占地较大的项目严格审核，对具有升值潜力的土地要实行储备制度。在政府的宏观调控下，建立和完善土地市场规则体系，市政拨款、商业贷款、土地出让金等发展资金的使用要为园区长远发展目标服务。

(5)改革建设用地指标的分配模式，实行分类管理，根据不同类型的园区制定相应的发展战略或政策;由政府根据规划，适当向重点区域集中，以点带面，从政策上向这些园区倾斜，发挥这些区域的集聚效应，使建设更贴近市场运作，从而提升工业园区的集聚效应和带动效应。

(6)探索新的土地运作模式以及园区建设方式。园区公共服务设施、标准厂房可统一开发建设，统一经营。园区工业地块可依据项目具体要求灵活组合，灵活分割。树立“环境招商”的意识，加强工业园区内部环境的建设。各工业园区建设污水及固废集中处理中心;科学合理地布局园区的道路、绿化、水、电、气等基础设施;建立园区人才培训中心、产品检测中心和科研服务中心。

(7)建议规划管理部门依据规划先期划定该区规划管理的红线、绿线、蓝线、黄线和紫线，实行“五线控制”。对可开发用地进行适宜性评价，特别对水网密集区、水源保护区的产业布局进行充分的论证和环境影响评价。合理布局引进项目，对不符合产业发展需求且影响环境的工业项目不予审批。

(8)工业园区建设要规范对失地农民的利益维护。工业园开发建设势必将大量农民从土地上剥离出来，政府应对失地农民加以补偿，可采取以租代买的征地模式，让农民参与土地的增值收益分配，这是解决失地农民生计问题、维护社会稳定的一条长久之计。

(9)成立园区专门的规划管理机构，落实园区各项规划管理工作。

4 结束语

在小城镇工业园规划设计过程中，园区的内部空间结构应保持足够开放性，以利于城市和工业园区的用地拓展，同时，也应注意工业园区对城市功能的提升，促进城乡统筹发展。前期应注重宏观层面的产业发展定位研究，在上位规划的指导下，深入的分析城市赋予园区的核心职能;中观层面则应研究在产业发展定位的框架下如何落实用地功能布局，结合交通流量、生态环境容量等系统分析园区内各产业的业态基本特征;微观层面应从营销、策划的角度出发，注重园区整体形象的塑造，表达一种形式与功能相结合的设计理念，使园区的特色更具外向性［9］。

小城镇工业园靠自发形成需要一个漫长的过程，政府除了组织科学的规划编制外，还应该在初等要素供给、高等要素培育、政策扶持、环境保护等方面制定相应的政策。这些政策措施的制定，对园区的建设具有现实意义。

［1］仇宝兴.小城镇发展的困境与出路［J］.城乡建设，2006(1).

［2］陆阳.规划建设乡镇工业园区:意义·原则·对策［J］.苏南科技开发，2000(10).

［3］韩文秀.中国经济结构调整的现状和展望［EB/OL］［2012 －04 －25］http://news.xinhuanet.com/politics/2012－04/25/c_123032983.htm.

［4］李长江，钱锡南.村镇工业区开发建设中存在的问题及对策［J］.小城镇建设，2004，(2).

［5］董建勤.开发区整顿五大问题须处理好相关矛盾［EB/OL］［2003－11－24］http://www.landchina.com/DesktopModule/BulletinMdl/BulContentView.aspx?BulID=51933.

［6］王悦.小城镇的工业布局与可持续发展的关系［J］.中国人口资源与环境，2001，11(52).

［7］Porter M.E.Cluster and New Economics of Competition［J］.Harvard Business Review，1998(11).

［8］蔡秀玲.论小城镇建设［M］.北京:人民出版社，2002.

［9］金兆森，张晖.村镇规划［M］.南京:东南大学出版社，2005.