湖南省疾控机构编制与人员结构现状分析

姚 敏，梁进军，莫江玲，聂梦真

（湖南省疾病预防控制中心，湖南 长沙 410005）

自2003年“非典”以来，湖南省疾病预防控制体系建设取得了明显成就，在基础建设、设备设施等方面得到了较大改善，疾控能力建设也得到进一步加强。近年来，随着基本公共卫生服务均等化工作的落实和事业单位绩效工资改革的推进，湖南省疾病预防控制机构人员编制的严重超标已成为制约疾控发展的瓶颈问题。2012-03—2012-04月对全省疾控机构编制及在岗人员结构进行了调查和分析，现将结果报道如下。

1 资料与方法

1.1 调查对象

以湖南省辖区内省、市、县CDC 138个机构为调查对象，调查方式为问卷调查，通过发文件的方式向各CDC发放调查问卷，由各CDC办公室或人事部门根据各单位实际情况负责填写。本次发放并回收有效问卷138份，共获得9 159人的相关数据。

1.2 调查内容

在前期文献研究的基础上，设计调查问卷，调查内容主要包括机构级别、机构编制、人员结构、经费保障等相关内容。

1.3 统计学方法

数据采用epidata 3.02软件双人双份录入，SPSS16.0软件进行统计分析，统计分析方法主要采用描述性统计。

2 结 果

2.1 机构编制情况

核定编制数远低于实际在岗人数，全省省、市、县三级CDC共有编制8 090个，共有在岗人员数9 159人，超编率为13.2%。省CDC超编比例最高，为36.0%；其次为县级CDC，超编率为13.1%，市级CDC超编为4.2%，见表1。

表1 全省三级CDC核定编制与在岗人数 （n）

2.2 湖南省三级CDC在岗人员基本情况

2.2.1 每万人口CDC人员情况

湖南省三级CDC现有在岗人员9 159人，其中省CDC在岗人员408人，市级CDC共有在岗人员2 022人，县级CDC共有在岗人员6 729人。湖南省现有常住人口数7 100万，平均每万人口CDC在岗人员数仅为1.29人，低于全国平均水平1.48人。湖南省三级CDC的目前的编制配置是省级0.04／人万人口、市级0.3人／万人口、县级0.85人／万人口，低于卫生部建议的配置标准［1］：省级0.3～0.4人／万人口、设区的市0.5～0.6人／万人口、县级1.0～1.2人／万人口。

2.2.2 人员性别、年龄构成现状

湖南省三级CDC在岗人员中男性5 010人，女性4 149人，性别比为1.2：1。年龄结构中以35～44岁年龄组为主，三级CDC分别为省级31.1%、市级28.5%、县级33.2%，见表2。

表2 全省三级CDC人员年龄构成情况 （n）

2.2.3 人员学历构成现状

表3 全省三级CDC在岗人员学历构成 （n）

省CDC在岗人员中以本科学历人员为主，占42.2%；大专学历人员占27.0%；高中及以下人员占19.6%；硕士及以上学历人员比例最少，占11.3%。

市级CDC在岗人员学历结构以大专和本科为主，分别占36.1%和34.6%；高中及以下学历人员占26.2%；硕士及以上学历人员仅占3.1%。

县级CDC在岗人员学历结构以大专和高中及以下学历人员为主，占44.6%；本科学历人员仅占10.6%；硕士及以上学历人员仅占0.2%。省、市、县三级CDC人员的学历均未达到卫生部规定的省级本科以上学历85%以上、市级本科以上学历60%以上、县级大专以上学历85%以上的要求。

2.2.4 人员专业构成现状

省级CDC在岗人员中预防医学类专业人员最多，占36.0%；其次为非医学类专业人员，占32.8%；其他医学类专业占18.6%；无专业人员占12.5%。

市级CDC在岗人员专业构成以预防医学类为主，占37.3%；其次为其他医学类专业，占29.5%；非医学类专业占22.5%；无专业人员占10.7%。

县级CDC在岗人员的专业构成以其他医学类专业为主，占40.5%；其次是预防医学类专业，占31.7%；非医学类专业占17.7%；无专业人员占10.1%。

表4 全省三级CDC在岗人员专业构成 （n）

3 讨 论

3.1 机构严重缺编已成为制约CDC发展的瓶颈问题

湖南省三级CDC普遍存在严重缺编的情况，编制问题已成为制约CDC发展的瓶颈问题。①目前，各级CDC目前的核定编制数量缺口较大，远远少于实际在岗人数，尤其是直接为人民群众提供疾病预防控制服务的县级CDC核定编制人数更少。而机构现有编制中尚有差额编制，尤其以县级CDC全额编制数更少。地方财政根据全额编制数拨款，差额编制对于CDC的财政保障没有实际意义。②各级CDC还必须编外用人以满足实际工作的需要。一方面现有人员远不能满足履行基本职责的需要，另一方面各级CDC采取了多退少进的方式控制超编人数。以省CDC为例，从2001—2012年间，承担的职责不断增加，人员编制反而减少7个。市级和县级CDC也在不同程度上存在编外用人的情况［2］。同时，在现有财政拨款紧张的情况下，迫使各CDC不得不自筹资金解决编外用人的待遇问题。③机构编制不足、经费保障差等因素严重制约CDC的人才引进，高学历的专业人才进不来，留不住，直接影响了公共卫生队伍的建设。人员的学历和专业结构比例亟需优化。随着公共卫生工作范围的扩大和政府对公共卫生工作要求的提高，人员短缺的问题将更加严重［3］。④难以完成事业单位岗位管理和绩效工资改革工作。事业单位绩效工资改革要求定岗定编，而岗位设置管理的前提是核定编制。有些CDC人员严重超编，编制问题一直不能得到有效解决，事业单位岗位管理工作很难按要求如期完成。

3.2 人员结构不合理有碍于疾控职责职能的履行和科学发展

目前，人员总体学历和专业水平不高是各级CDC普遍存在的问题。早期的卫生防疫工作内容和范围相对比较单纯和局限［4］，大量的人员是从事临床工作的，有些甚至仅接受过医学相关的函授或培训即进入岗位［5］。卫生监督与疾控机构改革［6］后疾控机构的一部分编制和中青年专业技术人员流向了卫生监督机构。自1980年国家颁发 《各级卫生防疫站组织编制规定》后，对疾控中心编制标准一直没有明确的界定。一方面缺乏疾控机构职数和人力配置的权威文件和参考标准，另一方面缺乏疾控机构人才准入机制，没有采取规范的高学历和专业人才的引入计划和措施。同时，由于转业安置等历史遗留问题，大量非专业人员从事疾病预防控制工作。

管理机构不健全、职责任务不明确、建设标准不规范、经费保障差等因素严重制约了发展，直接影响了公共卫生队伍的建设［7］。尽管近年来各级CDC不断深化人事制度改革，增加高学历的专业人员的招聘和引进，但人员学历和专业结构不合理现象依旧存在，学历层次偏低，依据卫生部的标准，本科以上学历人员省级应达到65%以上，区的市级50%以上，县区级35%以上。而湖南省三级CDC本科以上学历人员的比例分别为53.5%、37.7%、10.8%，县级学历层次尤其偏低。专业结构不合理，省CDC非医学类专业和无专业人员比例达45.3%。疾病预防控制机构是一个知识密集型组织［8］，高素质人员是进行疾病预防与控制的重要保证。但目前我省乃至全国疾控机构普遍存在高学历、高层次人员相对缺乏的现象，制约着突发公共卫生事件处理和疾病预防控制机构整体效能的发挥。

4 建 议

4.1 政府应从保障和改善民生，推进基本公共服务均等化的角度，研究各级CDC存在的人员编制现状、事业单位绩效工资改革推进的困难，给予重新核定编制。机构编制已经成为影响CDC人员短缺和公共卫生事业发展的最大瓶颈问题，急需国家层面制定并颁布统一的CDC人员编制标准。对各级从事疾病预防控制工作的人员进行规范化、科学化的配置，是促进疾病预防控制工作健康发展的必要条件。核定CDC机构编制应充分考虑疾控体系各层级的职能定位公益一类与其他类别事业单位的区别等主要因素。同时需要考虑的三个重点因素，一是辖区服务人口，二是地域面积和交通条件，三是当地经济发展水平和产业结构，逐步建立CDC机构编制动态管理机制，根据机构的调整和职责的增加酌情合理增加编制［1］。

4.2 尽快落实编制，满足履行基本职责需要的人力资源。公共卫生服务机构不同于医疗机构，是政府应全额保障的纯公益性事业单位。给以符合事业单位岗位设置管理规定，满足基本职责需求为原则，根据省、设区市、县各级疾病预防控制机构承担的任务、服务半径和人口，合理核定人员编制。湘西、怀化、永州等边远山区人员居住分散，服务半径大，人口密度小，流动人口多的地区应视实际需要适当增加编制。

4.3 加强疾病预防控制体系建设，需要政府的全额保障。政府应对各疾控机构实行全额预算管理，建立健全稳定经费保障机制，政府全额安排疾病预防控制机构的人员经费、运行经费、发展建设和业务经费。

4.4 建立疾控机构人才准入机制，严格人员准入，限定新进人员的学历和专业，严格控制非专业人员进入疾控机构，公共卫生和卫生检验专业优先，高学历人才优先，为引进和留住高素质人才创造条件［5］。优化疾控机构的人力资源配置，加强人员培训和队伍建设，非专业技术人员不得从事疾病预防控制的业务技术工作。

［1］疾病预防控制体系建设研究课题组.疾病预防控制体系建设研究报告问题与对策［M］.北京：人民卫生出版社，2006.

［2］张晓菲，孙启华，侯家祥，等.2007—2009年山东省疾病预防控制机构人力资源状况分析［J］.预防医学论坛，2011，17（8）：696-698.

［3］杜红，王存亮，刘泽.北京市疾控系统现况调查和分析［J］.中国公共卫生管理，2005，21（5）：380-382.

［4］姚强，郑余焕，张雪海，等.浙江省市、县两级疾病预防控制机构人力资源状况分析［J］.浙江预防医学，2009，21（10）：21-27.

［5］陆超娣，冯学山，范林，等.中西部县级疾病预防控制中心人力资源分析［J］.中国公共卫生，2006，22（10）：1153-1154.

［6］陈婷，冯显威.我国疾病预防控制人力资源现状分析与对策［J］.医学与社会，2006，19（1）：49-53.

［7］王焱，刘东山，雷苏文，等.全国省级疾病预防控制中心公共卫生人力资源调查分析［J］.中国公共卫生管理，2008，24（6）：585-588.

［8］梁万年.卫生事业管理学［M］.北京：人民卫生出版社，2003.