略论教育救助的政策供给、执行偏差与多元对策*

葛天博，潘 聪

(长江师范学院政治与公共管理学院，重庆 涪陵 408100)

2013年5月26日，《人民日报》刊登题为“社会阶层固化趋势加剧，一代穷世代穷”的署名新闻，该新闻站在教育公平的角度，认为教育问题是社会目前分层加剧的根本问题之一。特别是对于农村孩子而言，作为跃龙门的大学，为什么选择放弃而去打工，成为社会各界值得探讨的视域。在诸多解决教育公平措施中，教育救助是一项在世界范围内得到认可的有效手段。然而，我国的教育救助虽然有所行动，却未能解决教育领域内的教育机会平等和教育权利公平的问题。当下中国处于社会深度转型阶段，其中，最为关键的问题在于缩小社会阶层的差距，尤其是阶层的固化。而教育则是解决这一涉及社会稳定和发展问题的重要举措，法治社会、法治政府与法治国家的提出，则为教育救助构筑了一道坚实的宪政之墙。

教育救助既是教育公平的重要内容，也是解决贫困代际转移的有效手段。作为社会救助中“一项重要但是发展较晚”的项目［1］，当代中国社会应当加强教育救助理论研究。其原因在于，一方面，占绝大多数的农村人口受城乡二元制结构的影响，贫富差距越来越大，辍学率依旧较高;另一方面，由于文化差异、地区差异等因素影响，人们接受教育的高低层次相继不同。更为重要的是，教育作为人的发展不可缺少的权利，应当与当下中国的经济、社会发展相适应，这也是当代中国社会主义宪政精神的内在要求。据此，梳理近年来关于教育救助问题研究的相关文献，分析我国教育救助领域存在的理论问题和实践问题，并对其适度反思，为下一步的研究和实践提供判断依据，应当说是建成小康社会背景下值得一做的工作。

一、教育救助的宪政基础

“教育救助是指国家、社会团体和个人，为保障适龄人口获得接受教育的机会，从物质和资金上对贫困地区和贫困学生在不同阶段所提供的援助。”［2］在此基础上，可以认为教育救助是保障人们在宪法规定范围内能够获得基本的受教育机会，从物质条件方面对经济相对贫困的学生提供经济援助的一种救助方式。就救助群体的范围来看，教育救助的对象范围扩大;就救助的内容来看，仅从物质和资金上的救助是已不能满足社会发展的需要，像“师资力量”这种软件条件也应纳入救助范畴［3］。有必要说明的是，教育救助与教育资助是不同的概念。目前很多关于教育救助的研究对“教育救助”和“教育资助”的概念没有做出精细区分。就我国宪法而言，不仅包含教育救助精神，也包含教育资助精神。

宪法规定我国公民有接受教育的权利和义务，无论多么发达的社会，总会有人生活在一般状况之中，这就导致了他们无法为下一代接受发达社会需要的教育提供充足的经济保障。因此，就可能导致这些同样生活在同一种社会制度下的社会成员，由于这一代的经济能力不足，导致他们的下一代失去了应该与同龄人一样的受教育机会，乃至以后的成长机会。所以，教育救助是促进宪法基本权利公平享受的需要，也是维护和保障教育权利的重要手段。

依据宪法蕴含的教育是公民基本权利的规定，教育应当公平。教育公平包括“教育机会的均等”“教育权利的平等”，而平等接受教育的权利是基本的人权［4］。所谓平等接受教育，并非仅仅向公民提供接受教育的形式机会，还包括让每一位公民接受教育的实质过程。然而，教育不可能完全是免费的，毕竟，作为公共产品，为了更好地促进和提高教育质量，需要在教育领域里存在竞争。否则，社会发展需要的人才难以维系。从社会学的角度来看，教育公平是受教育机会的均等，它包括起点公平、过程公平和结果公平［5］。实际上，社会学视域中的教育机会的公平与宪政视阈中教育救助的公平殊途同归。不过，没有宪法对教育基本权利的规定，社会学中的教育公平只能是一种理论理想。

对于人类整体而言，任何一个新出生的社会成员都应当获得比他此前的社会成员更为优越的教育条件，而不能以他的家庭出身、肤色、民族或者宗教作一歧视性对待。同时，一个家庭的命运或打破“穷者愈穷富者愈富”的贫富差距代际积累的唯一途径是教育，是一个家庭的脱贫致富具有关键和根本的作用，是防止贫困代际传递，从而防止贫困阶层固化的需要。显然，对于那些濒临贫困线家庭来说，政府必须提供其子女接受与其他社会成员一样的教育条件和机会，这是政府的责任，也是履行宪法义务的根本要求。就当代中国而言，加强贫困生教育救助也是构建社会主义和谐社会的需要。没有教育救助，失去的不仅仅只是社会发展需要的人才，而且还有宪法基本权利享受的尊严。

教育救助作为宪法规范体系内社会救助保障系统的重要内容，长期以来主要是针对贫困地区学生、贫困家庭适龄儿童进行帮扶，是国家和社会团体为保障适龄人口能够和其他同等身份的社会成员一样接受教育，提供知识、智力和物质援助的社会救助项目。随着经济实力的发展，时代的变迁，救助的对象应当扩大其范围，这是全体社会成员共享改革成果的宪法精神。从教育救助的本质上讲，其权利主体是陷入教育困境的任何一位社会成员，其义务主体则是国家。一方面凸显教育的公共性、全民性;另一方面，表明教育救助在国家宪法生活中的重要地位，特别是教育救助对象的扩大，是法治型政府与服务型政府、责任型政府在宪法内有机的统一。

二、现阶段教育救助的政策供给

依据宪法规定，我国教育救助制度的主要内容包括:专项资金补助，即“两免一补”(全部免费发放教科书、免杂费和逐步补助寄宿生生活费)、经常性补助政策、高等学校在校困难学生资助等三个方面的内容。这些政策制度具有一定的针对性。就制度本身而言，对教育救助的关注，表明来自中央政府的高度重视和积极应对。

针对农村经济发展的不平衡，2003年秋国务院在《关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发［2003］19号)中明确提出:争取到2007年，全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受到“两免一补”，努力做到不让学生因家庭困难而失学。2005年2月，国务院办公厅转发了《财政部、教育部关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》(国办发［2005］7号)，决定自2005年春季学期起，中央对国家扶贫工作重点县的农村义务教育阶段贫困生全面落实“两免一补”政策，同时全面提高中央免费教科书的标准，确保中小学2005年春季开学时，国家扶贫重点县贫困家庭学生都能享受到免书本费和学杂费的政策，补助寄宿生生活费的政策要在2007年年底以前落实到位。值得一提的是，对于经济不发达或者欠发达的农村地区教育来讲，仅仅针对贫困家庭实施教育救助，是否就能解决农村教育存在的问题值得深思。农村教育不仅存在大量的因经济困难而辍学的儿童，而且存在整体教学水平远远低于城市教学水平的师资队伍。可以这样讲，没有稳定的师资队伍，即便让每一个农村儿童都充分享受到教育救助，也不能解决农村的教育问题。况且，教育救助的一次性投入绝非是解决农村经济困难的好办法，毕竟，农村经济发展是一个持续的过程。显然，这就意味着因为经济困难需要救助的群体不能因为教育救助，就改变他们自身经济贫困的现状。

为此，2003年9月17日，国务院办公厅转发教育部等部门《关于开展经常性助学活动意见的通知》(国办发［2003］77号)。希望通过动员全社会开展多种形式的经常性助学活动，充分发挥各类基金会，以及“希望工程”“春蕾计划”“安康计划”“山区女童助学计划”和“西部开发助学工程”等社会公益项目在经常性助学活动中的作用。与此同时，国家明确规定:对纳税人通过非盈利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠资金，可在应纳税所得额中全额扣除。经常性助学活动捐助资金资助的主要对象是处于义务教育阶段的学生，优先资助残疾学生，适当兼顾其他困难学生。经常性助学制度从某种程度上似乎解决了一定范围内的困难学生，然而，由于这些资金属于捐助性质，必然存在着来源与数量的不稳定性。由于捐助资金的这种固有特性，也就导致接受这些资金助学的学生可能经常处于饥一顿、饱一顿的状态，甚至可能断炊。于是，这就有违宪法中关于教育权利规定的法治精神。

除对中小学进行教育救助以外，我国对高等教育实施了主要包括特殊困难补助、学费减免和毕业生救助等在内的救助政策，同时辅以奖学金、助学贷款、勤工俭学为辅助形式的助学制度。国家设立各种形式的奖学金支持家庭经济困难、学习成绩优秀的学生和学习农业、师范、体育、航海等特殊专业的学生;商业银行给经济困难学生提供助学贷款，学生在校期间产生的利息由国家承担;学校为经济困难学生设立一些勤工助学岗位，让他们从事一定时间的劳动，获取一定的报酬;每年中央和地方政府都拨出一定专款，各高校每年从所收取的学费中提取10%左右，用于对困难学生的补助。这些政策从一定程度上缓解了在校贫困大学生的经济困难，有效减少或者基本杜绝大学生因为经济困难而退学的数量或现象。

透过国家教育救助的政策和制度，不难看出，现有政策和制度体现了宪法基本权利在实际赋予公民过程中得到了政策保障、经济支持和社会认同。从政策和制度内容来看，首先，从政策制定与制度设计的理念上体现法治政府的人文关怀，特别显现全体社会成员共享改革成果的执政观念和责任政府的教育理念。其次，教育救助覆盖范围比较广泛。在纵向上贯穿自小学至大学的整个国民教育系列，从横向上能够基本照顾家庭困难的学生，实现了教育权利面前人人平等的宪法要义。最后，与以往类似的政策或者制度相比，现有的教育救助政策和制度体现了人性化，主要表现在享受教育救助的资格方面，不再把成绩放在第一位，追求所谓的品行兼有;而是基于教育救助的本质，以家庭贫困作为享受此项权利的前提条件，学习成绩作为辅助条件。这就从根本上体现宪法权利面前人人平等的真实性，凸显以人为本的马克思主义人学观。

然而，需要指出的是，“教育救助”和“教育资助”是两个本质上不同的概念。“教育资助”的范围很广，包括目前通常所谓的奖、贷、助、补、减以及社会上的各种资助行为，是宪法精神在社会成员政治生活中的内容，表达的意涵是政府作为公共管理者的宪法义务。“教育救助”属于社会救助的范畴，即属于社会保障范畴。“教育救助”作为社会救助的重要内容是一种发展性救助，更具有深刻的伦理意义［6］。从公共事业管理的角度来说，教育救助可以是非政府组织提供。但是，无论是教育资助，还是教育救助，都需要宪法、法律、政策的文本支持。显然，无论二者的形式、内容、过程存在何种差别，均是宪政精神的时代体现。不过，由于对教育救助与教育资助的理解存在误读，可能对教育救助政策的设计和执行会产生一定的影响，不能很好地体现设计的初衷，甚至可能有违宪政精神。

三、教育救助政策设计缺陷与执行偏差

教育救助作为一项权利，既含有机会平等，也含有实质平等。但是，由于政策制定过程中缺少来自救助素材的亲历分析，忽略政策在执行过程中受到的环境影响，导致教育救助政策存在设计缺陷，执行过程中产生救助目标与实际效果之间的现实偏差。

(一)政策体系粗疏，宪法精神式微

教育救助作为政府社会管理的内容之一，应当规定具体的管理部门执行。但是，由于教育救助体系内部机构的职责不明，具体由哪个部门行使该职责，目前并没有清晰的制度界定，导致实施教育救助的依据未能形成体系化结构。我国目前教育救助的依据依然还是各种“条例”“决定”“通知”“办法”等行政规范，尚未经由国家立法机关或者立法机关授权其他具有立法职能的机构制定通过一部明确而统一的法律。虽然也有一些法律性质的规范，但是，这些零散分布在各个法律法规中成碎片状的制度条文，难以构成体系且僵化，不便于操作，难以发挥作用。非体系化结构的制度存在，直接引起救助政策和制度实施过程中的一系列障碍。

首先，关于享受教育救助资格的认定机制存在缺陷，变现为资助力度不均衡、资助对象定位欠科学［7］，对救助对象的资格认定存在可疑。其次，认定教育救助和实施教育救助的程序缺乏规范性约束，临时性资助色彩比较浓厚。最后，由于教育救助没有法律保障，缺乏强有力的教育救助保障机制，很难确保救助政策落实到位，形不成教育救助的保障力度。因此，也就无法保障社会成员依法享受教育权利的宪政精神。

据此，教育救助体系建设必须从消除体制性障碍上入手，完善法律法规，纳入法制范围，法治轨道。依靠政策实施的教育救助只能是权宜之计，不能成为政府职能的固定内容。没有上升为法律性的教育救助，无法体现宪政精神。

(二)资金不足，政策执行落空

就目前而言，在不考虑教育救助与教育资助的严格区分下，教育救助与教育资助的资金来源主要有三条渠道:一是中央和地方财政拨款;二是学校从学费中提留的部分资金;三是社会各界人士捐款。当代中国社会是政府主导型社会，于是，教育救助主要依靠政府的投入，才能有效实现教育公平。然而，我国的财政教育支出占GDP的比重并不高。通过表1可看到，2001—2010年十年期间，除2009年和2010年超过3%以外，其余年份均在3%以下。

表1 2001—2010年我国财政教育支出统计表

由于各地区经济发展不均衡，对于教育救助所能够投入的GDP比重存在一定的差距。对于整体经济发展好的省市自治区，通过中央和地方两级财政拨款，不仅满足教育救助对象的经济需求，而且改善这些对象所在家庭的经济面貌。而对那些整体经济发展落后，特别是一些偏远山区，以及部分省市的革命老区，不仅面临中央财政拨款数额无法满足贫困家庭的需要，更为突出的矛盾在于地方政府根本无法从有限的GDP中拨出专项教育救助款项。特别是“经济数字”决定地方政府政绩时代，这一矛盾尤为尖锐。

面对国务院出台的“两免一补”政策，在救助资金发放中，很多地方政府由于财力有限，无法对这项政策进行资金配套。这种奠基于地方财政支持力度上的政策，不可避免地在执行过程中遇到无法逾越资金的障碍，使得政策制定目标在执行过程中打了折扣，其预先设计的政策效果也就无法达到，导致“政策失灵”。

(三)救助方式单一，忽视对象心理

教育救助从理论上讲应当是对教育领域里出现的各种影响教育公平的因素实施救助，由此，既包括经济上的救助，也包括政治上的救助，甚至还涵盖法律上的救助。之所以这样理解，是因为教育救助是一种权利救助。因此，凡是因为其他各种因素影响享受这一权利的任一社会成员，都应当得到来自政府和社会的关怀和救助。显然，救助的方式和内容应当多元和多样，不仅有经济上的救助，还有经济因素以外的其他救助。在某种情况下，非经济救助可能要比经济救助更有针对性和时效性。

有研究者经过研究得出结论，贫困家庭的学生与其他同学相比，由于在经济和精神压力等多重作用下，其更容易出现心理问题。虽然通过政府有效组织和其他形式的教育救助，解决了来自经济上的困难。但是，这种基于贫困而产生的被边缘心理始终成为这些贫困家庭学生的心理障碍。甚至有部分被救助者责任意识不强，习惯性地接受各方援助而缺乏感恩之心，有些贫困生因不能抗拒城市消费等种种诱惑，使他们的价值观和世界观发生了扭曲和变形［8］。这些现象的存在为我国教育救助敲响了警钟。经济救助不能解决因为贫困而引发的所有矛盾，甚至在某些情势下，单纯的经济救助还有可能引起或者加剧其他方面的矛盾。

此外，主要以经济资助为主不仅忽略了救助对象心理方面的援助，而且忽略了教育师资及设施等方面的资助。教育救助可以解决贫困家庭学生的读书资金来源，但是不能解决他们就读学校的师资稳定矛盾。显然，教育救助不能仅仅停留在学习者，而且要关注甚至更要关注教育师资的救助。没有稳定的高水平的师资队伍留在乡村学校任教，无论多么有效的教育救助，只能使学习者享受接受教育的权利，却无法解决教育质量和人才培养的根本问题。因此，纯粹的以经济帮扶为内容的教育救助只能解决宪政基本权利的机会不等，但无法解决权利的实质平等。据此，教育救助的方式和途径应当提供多样选择和救助。只有这样，才能真正体现当代中国特色社会主义宪政权利的真实性。

四、促进教育救助事业发展的多元理性对策

教育救助作为一项宪政权利，必须为之享受提供合宪性保障。只有合宪性的保障举措，才能确保教育救助作为宪政权利在现实生活中的实现。据此，有必要从教育救助的制度体系、救助资金渠道、救助模式的多元入手，为促进教育救助事业的发展输送合宪性对策。

(一)加强教育救助制度建设，尽快开启政策的立法动议

任何一个社会，如果没有以国家强制力为后盾的法律作为社会生活的调整规范，人的社会行为就会因为缺失强制而肆意。教育救助作为政府的法定义务，单纯依靠政策的指导性规定，将无法保证通过教育救助而获得的可能性收益真正用到需要被救助成员身上。缺少法律保障的政策在执行过程中会呈现出随意性、临时性。因此，加强立法，规范管理是法治社会的必要行动。而完善的立法是社会救助经常化、制度化、可持续的重要保障。根据目前教育救助政策在执行过程中存在的问题，我国应该加强教育救助的立法进程，尽早出台教育救助条例等专项法律法规，明确教育救助主体责任经费来源及组织管理等相关政策，全面提升其法律地位。地方政府及相关部门也要规范教育救助管理制度，建立严格的资助监管机制［9］。通过政策的法制化，强化教育救助政策功能的宪政保护，使教育救助由政策福利转向法律权利。通过以宪法为根本大法的法律体系作为制度保障，确保教育救助的持久性和稳定性，确保救助对象的宪政权利。

(二)建立财政支撑体系，开放教育救助多元融资渠道

无论教育救助的内容和形式呈现何种样态的多维度，丰裕的救助资金是实现教育救助的基本经济保障。然而，如前所述，中央财政拨款虽然数量不能完全满足所有贫困家庭的教育救助，但是，至少能够救急。可是，地方财政拨款不仅在数额上不能满足需求，而且在时间上往往由于财政收入而迟付。至于来自社会各界的自愿捐助，无论是在数量还是在周期上都缺乏保障。显然，教育救助作为一种福利，可以根据财政收入的情况决定被救助者的享受条件。由于教育救助是一种宪政权利，那么，无论如何也要确保教育救助的实施。毋庸置疑，建立强有力的中央和地方两级财政支持是解决这一矛盾的主要措施。依据财政结构，中央政府应从财政里拨出更多的资金来解决目前教育社会救助资金不足的问题，通过财政层级结构分解，尽快建立健全完善的公共财政体系。作为社会性的事业，除中央财政为教育救助建立公共财政体系外，还要加大各级地方政府对教育社会救助的专项财政投入。这样一来，通过中央和地方两级财政保障性支出，应当能够保证教育救助的基本需求。同时，教育救助不应当仅仅是政府的事业，也是社会的事业。因此，在强化政府作为教育救助主体的前提下应发动社会力量，多方开通创新教育救助的融资渠道，鼓励多种形式的民间救助参与进来，鼓励企业、社会建立民间救助基金，在符合一定条件下允许其获得一定限度回报。

(三)优化教育救助模式，多维供给多元救助的产品

目前，我国的教育救助模式单一，基本上可以概括为以政府主导的自上而下的模式。这种模式与作为公共产品的属性不相适宜。站在公共产品的角度来看，教育救助属于准公共产品，应纳入公共事业管理领域。显然，准公共产品的属性意味着除政府作为供给主体以外，非政府组织包括社会组织、私人以及第三方企业等均可在一定条件下向社会成员提供该类产品。于是，构建多元教育救助模式、多维供给救助产品，是解决当下教育救助政策执行困境的有效举措。

教育救助的对象是那些处于贫困的学生，为了培育全社会的感恩精神，传承教育救助的内在的“善”，不妨鼓励那些曾经受到教育救助，现在也有能力救助他人的、已经成长起来的人，向需要教育救助的人提供私人产品，比如心理救助、精神救助或者公益行动等。特别要鼓励、激励志愿参与教育救助产品生产和供给的实体企业、公司或者俱乐部等非政府组织，通过公共提供、私人提供与混合提供等方式，积极向社会供给教育救助产品。

当代中国社会发展的速度所需要的个人能力远远超出个人通过自学所能拥有的知识与技能，通过学校或者其他专门性教育成为社会成员的首要选择，而获得为教育投资的经济发展能力束缚了相当一部分人接受正规教育的权利机会。据此，通过政府以及政府有效组织的非政府组织向社会提供教育救助，解决当代中国处于社会主义初级阶段面临的教育不公平的客观情况，既是当代中国社会主义宪政精神的体现，也是实现社会管理创新、科技创兴和人才培养创新的重要途径;更是破解城乡二元结构，全体社会成员共享改革成果，建设和谐社会，实现每个人全面自由发展的根本举措。

［1］吴 桦．我国教育救助制度完善探讨［J］．西南农业大学学报，2012(10):152－154．

［2］任洁琼，陈 阳．教育救助:上［J］．社会福利，2002(11):61．

［3］梁 丽，吴 桦．重庆城乡统筹下的教育救助问题探析［J］．经济研究导刊，2010(30):273－274．

［4］陈 蓉．浅析贫困大学生教育救助体系的弊端与对策［J］．湖北教育学院学报，2006(3):101－102．

［5］孙月鹤．从教育救助到全纳教育——试论教育公平的制度安排［J］．中国校外教育，2009(8):513 －514．

［6］邹海贵．社会正义视域中的高校贫困生教育救助探析［J］．高教探索，2009(4):27－31．

［7］王利芬，黄建美．高校助困与育人结合的资助体系构建［J］．教育与教学研究，2012(3):55－57．

［8］陈春霞．新形势下高校贫困生教育工作探讨［J］．高教论坛，2012(5):87－89．

［9］韩俊江，郭晖艳．我国高校贫困大学生救助政策探析［J］．教育理念与实践，2012(22):25－27．