我国县级政府职能定位及行政改革探析

● 段 晖 彭 芃

在我国，县作为具有独立性和完整性的基础行政区域，是经济社会发展的基础层级。县级政府承担着本辖区政治、经济和社会等领域的管理职能，在我国行政体制框架中具有承上启下的重要作用。

改革开放30年来，县域经济社会的蓬勃发展表明，历经多次改革，县级行政管理体制与经济发展要求基本适应。同时，县级政府职能改革受制于宏观的行政管理体制，缺乏改革的自主性与操作空间；另一方面，为满足地方多样性的利益诉求，适应地方特色的发展战略，推动当地经济社会发展，县级政府职能改革需要寻求自下而上、主动变革的路径。明确县级政府职能的性质以及机构设置的一般性规律是县级政府行政体制改革的关键。

一、县级政府职能的二重性及其对政府履职行为的影响

根据宪法规定，县级政府的职权来源是县级人民代表大会和上级行政部门，因此，县级政府职能具有明显的二重性。

一是行政性。县级政府要对同级人民代表大会负责，其职能发挥需要对人民意志具有回应性。因此，县级政府的职权之一是执行县级人民代表大会及其常务委员会通过的决议及其审查和批准的本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算，对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更的决定。

二是执行性。县级政府要对上级政府和中央政府负责。在职权上，县级政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、城乡建设事业和财政等工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

县级政府职能定位的二重性决定了县级政府在角色关系上既要对立法机关负责，又要对上级政府负责；既要服从上级政府指令，又要考虑地区经济和居民利益。

县级政府职能的二重性也体现在具体的履职行为中。作为县级人民代表大会的执行机关，其全部的行政活动首先是一种执行活动，必须遵守、贯彻执行县级人民代表大会所通过的法律或决议，按照法律或决议的规定行事。同时，县级政府可以在上级政府的指令下，相对独立地行使地方行政权，规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令、对地方的公共事务进行管理。因此，同一个活动过程，县级政府同时履行着行政性职能和执行性职能，一种称为执行性的履职行为，一种称为行政性的履职行为。表1对这两种履职行为的特点进行了比较。

县级政府履职行为的二重性对其政策制定、履职范围、资金投向等方面有着重要影响。对其履职行为的影响因素主要包括：

一是层级设置的规定是县级政府履职行为的首要前提。目前，各县级政府的职能范围大体上相同，主要原因在于都是根据国家的法律规定设置，其职能来源于层级性设置和行政性职能，行政性的履职行为发挥较强作用。

表1 县级政府两种履职行为对照表

二是资金来源以及资金的多寡是县级政府履职行为最普遍的影响因素。由于资金来源有所不同，地方财政收入高的由其自身支付，贫困县等则靠省级政府、中央政府转移支付支持。因此在财政的支出运用上也呈现出很大差异。县级财政收入较高的政府在执行性履职行为方面存在较大的灵活性及自主权，因此对地区发展需求和资金投向有较大的选择性和回应性。

此外，中央的政策导向、上级行政机关、地方立法机关、地方领导的偏好、社区居民意见、地方中介组织等因素也会影响县级政府的履职行为。

实践表明，不同的发展阶段和地区发展情况要求县级政府职能和履职行为与之相适应。在经济发达的沿海地区，地方政府的涉外经济管理职能就会相应地强化，其履职行为要符合经济全球化的要求；而在一些以农业为主的中西部地区，政府的“三农”服务职能则更为重要。此外，地理自然环境对政府职能的影响也十分明显。如在浙江、福建、广东等沿海省份，其防御台风等自然灾害的职能就十分重要；而在甘肃、内蒙古、陕西等西部省份，其预防干旱、沙尘暴袭击等自然灾害的职能则更为突出。特别在较具产业特色或者县域内存在特殊问题的县，有针对性地进行职能的调整更为明显。这些都表现出执行性的履职行为的作用。

二、县级政府机构设置的方式和特点

县级政府职能的二重性影响到机构设置的方式。

一种方式：层级性设置。层级性配置基本上决定了县级政府机构的框架，其最主要的特点是部门对口、上下一致，这能够很好地保证命令的一致性、统一性。层级性设置目前仍旧是县级政府机构设置的主要形式。层级设置存在严格的行政隶属关系和较强的依赖性，县级政府对本辖区内的事务管理没有很大的自主权。

另一种方式：回应性设置。其主要特点是更灵活地反映地区要求和地域特色，回应区域发展对政府职能的需要。尽管当前这种回应性职能设置的动力不一定是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价，但这种力图把投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展，进而转化为政绩显示的经济指标的动力，需要政府不断回应环境对职能调整的需要，提升施政能力。

目前主要有两种回应性设置。其一是扩展和提升型。常见于经济较为发达、产业特色明显、人民物质生活水平较高的县，多为对市场进一步开放的要求或是对进一步提升生活质量的要求。机构设置上更趋向于适应社会管理和公共服务的需要。其二是解决特殊问题型。主要是回应当地特殊问题而设置特定的机构。比如，西部地区因环境问题的产生而设置的特殊机构，目的在于治理人为造成的污染，加强环境整治力度。这种机构设置针对性强，并且具有时效性和自然环境保护特色。

在未来的行政体制改革过程中，建议层级性机构设置要保持稳定，同时要进一步强化回应性设置，促使县级政府职权发挥更符合当地经济和民生发展需求。

三、对县级行政体制管理改革的几点思考

一是建议按照改革开放的总体目标和县域经济的发展趋势进行制度设计。建设中国特色的行政管理体制的总体目标，为县级政府行政体制改革指明了方向。县级政府的行政体制改革有其自身的特点，并不能完全按照中央、省的模式进行，需结合行政体制改革的总体目标和农业现代化、城镇化、工业化的县域经济的发展趋势进行整体设计。

二是探讨自下而上的职能定位方法。历次行政体制改革均是从对中央政府部门的职能定位开始的，转变政府职能的过程基本是按照从中央政府职能定位向地方政府职能定位扩展的纵向发展趋势进行的。我国是一个幅员辽阔的国家，地区经济社会发展极不平衡，有关社会管理和公共服务的民生问题多种多样，存在着较大的地区差异。采用从中央到地方的自上而下的职能定位方法很难解决基层政府的职能定位问题。建议根据县级政府的特点和县域经济发展的要求，增强县级政府回应式机构设置方式的自主权。自下而上进行职能定位的方式，可以有效确定各级地方政府的职能，合理安排分工，有效解决政府职能越位、缺位、错位问题。而且，允许不同省市、不同地区有不同的机构设置和职能定位，这有助于中央政府职能转变到位、全面履行政府职能的要求落到实处。此外，县政府职能到位，有利解决民生问题，缓解社会矛盾，稳定社会秩序。

三是合理调整县级政府的履职行为，有效增强县级政府的履职能力。目前，我国纵向间政府关系出现了一些新的变化，各级政府的职能取向都开始有所侧重。经济调节、市场监管的职能主要由中央政府承担，特别是货币政策、财政政策、税收政策等，社会管理、公共服务的职能主要由中央政府制定政策、由地方政府贯彻落实，特别是社会治安、环境保护、卫生、社会保障等涉及到公众切身利益，大量的任务要由地方政府来完成。在此基础上，建议应按照这种职能取向的变化进行县级政府的职能定位，适当强化县级政府的执行性履职行为和回应性机构设置方式。

▲ 吴毅飚摄影