农业生产性服务业发展的瓶颈约束:豫省例证与政策选择*

杜志雄

(中国社会科学院农村发展研究所，北京100732)

近年来，河南省农业生产性服务业发展迅速，成为河南省现代农业产业体系建设中较为引人瞩目的现象，并且日益成为河南发展现代农业、战略性调整农业产业结构、统筹城乡一体化发展和转变农业发展方式的战略引擎。国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中明确提出了河南省的战略定位:国家重要的粮食生产和现代农业基地，全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区;并要求“坚持走具有中原特点的农业现代化道路”，“加快转变农业发展方式”，“培育现代农业产业体系”，“健全农业社会化服务体系”。可见，在河南省加快建设中原经济区的过程中，农业生产性服务业发展的需求正在显著增强，其重要性和紧迫性也正在进一步凸显。鉴此，本文对河南省农业生产性服务业的发展现状、发展所面临的瓶颈约束进行分析，并提出若干解决问题的政策选择。

一、河南省农业生产性服务业发展现状

(一)农业生产性服务业的引擎作用

农业生产性服务业是指贯穿于农业生产的产前、产中和产后环节，为农业生产、农业生产者和其他经济组织提供中间投入服务的产业。以中间投入品为主、涉及知识和资本的交换、提供定制化的服务是农业生产性服务业的主要特征①程大中:《生产者服务论——兼论中国服务业发展与开放》，上海:文汇出版社，2006年版。。当前，发展面向农业的生产性服务业是农业、农村经济新的增长点，是现代农业发展的重要支撑②郝爱民:《农业生产性服务业对农业的影响——基于省级面板数据的研究》，《财贸经济》，2011年第7期。。一方面，提高生产性服务投入在农业生产中的比重能加快农业的发展，从而提高农业生产效率③韩坚，尹国俊:《农业生产性服务业:提高农业生产效率的新途径》，《学术交流》，2006年第11期。和提升农业比较利益④张宁:《生产性服务业视角下的农业比较利益提升困境与出路》，《改革与战略》，2009年第7期。;另一方面，农业生产性服务业是现代服务业与农业产业耦合的产物，既能拓展现代服务业所涉及的产业领域，也能够有效地通过产业路径实现传统农业向现代农业的蜕变，越来越成为以工促农的产业路径①潘 锦云，李晏墅:《农业现代服务业:以工促农的产业路径》，《经济学家》，2009年第9期。和建立新型工农关系、城乡关系的重要桥梁和纽带②姜长云:《发展农业生产性服务业的模式、启示与政策建议》，《宏观经济研究》，2011年第3期。。

(二)河南省农业生产性服务业的发展现状

1.农业生产性服务业有了较大发展，但整体水平还较低

表1 2002—2010年河南省农业生产性服务业发展情况

近年来，河南省农林牧渔服务业增加值呈现稳定的快速增加态势(见表1)，由2002年的39.33亿元稳步快速增加到2010年的71.60亿元，9年间增加了 32.27亿元。并且，农村生产性服务业逐渐成为吸纳农村就业的重要渠道，2002年吸纳就业人数322.70万，占乡村从业人员的比重仅为6.88%，到2010年，其吸纳就业人数快速增加到458.16万人，占乡村从业人员的比重提高到9.32%。虽然河南省农业生产性服务业有了较大发展，但是，农林牧渔服务业增加值在农林牧渔业增加值中的所占比重不高，并且表现出了一定程度上的下降趋势，由2002年的3.16%下降到2010年的2.20%，2008年的比重仅为2.05%。尤其是，与全国水平和其他地区水平相比，河南省的农业生产性服务业发展仍然处于滞后状态，整体水平不高。2009年，河南省农林牧渔业增加值在农林牧渔业增加值中的比重只有2.19%，而全国水平和山东省水平分别为3.0%和4.11%，分别低了0.81个百分点和1.92个百分点。

2.农业服务化程度明显提高，农业生产性服务业对农业发展的引领、支撑作用不断增强

从农林牧渔生产性服务支出来看，河南省农业生产性服务业发展迅速(见表2)，2005—2009年，农林牧渔生产服务支出由118.8亿元快速增加到222.1亿元，5年间增加了103.3亿元，年均增加20.66亿元，年均增长率达17.39%。相应的，农林牧渔生产服务支出在中间消耗中的所占比重也呈现稳步提高态势，由2005年的8.38%稳步提高到2009年的10.56%，5年间提高了2.18个百分点。这表明，河南省农业产业链中正融入越来越多的生产性服务要素，农业服务化程度明显提高，农业与农业生产性服务业呈现融合发展趋势。同时，这也表明，河南省农业生产性服务业对农业发展的引领、支撑作用不断增强。突出表现在:(1)农业与农业生产性服务业交互影响、相互渗透，产生了许多新的新型农业产业，例如，农业旅游业、休闲农业、创意农业等。截至2009年4月，郑州市已有各类农业观光园区近400个，综合收入约1.86亿元，其中“农家乐”观光休闲农业项目有240家，年收入4600多万元。(2)生产性服务业企业向农业的渗透或者农业产业化企业向生产性服务业的渗透，例如，家乐福、沃尔玛等大型超市在河南建设的农产品供应基地;种业集团从种子贸易向种业全产业链的转型;郑州粮食批发市场从粮食交易向涵盖粮油、农资、农副产品收储、贸易、物流、种业、加工等全产业链供应商转型，致力于建设立足中原、辐射全国的一流粮农企业集团。(3)在农业生产过程中大量投入生产性服务，例如，信息化技术、气象预测预报技术等在农业生产中的应用。

表2 2005—2009年河南省农林牧渔生产性服务支出

3.农业生产性服务已由产中服务逐步向产前和产后服务延伸

在河南省的农业生产性服务体系培育当中，产中服务一直比较受重视，例如，生产过程中先进实用技术和生产管理技术的推广和应用，科技入户和万名科技人员进万村行动，努力提高农业机械化水平和农机社会化服务水平，等等。随着市场规模的扩大和政府政策的支持，农业生产的产前、产后服务业也逐渐发展起来。近几年，河南省气象部门已基本形成集业务、服务、科研一体化的“省、市、县”三级农业气象服务体系和“省、市、县、乡、村”五级现代农业气象服务体系和灾害防御体系，探索出“科技支撑、由点到面、内涵发展”的现代农业气象服务模式。农产品良种繁育技术和推广体系已基本建立，先后在河南农业大学、河南省农业科学院投资建立良种区域技术创新和改良中心，建设农作物新品种推广示范基地，并初步建立和完善了农作物种子质量监督检测体系。农村金融服务方面，已经形成了包括商业银行、政策性银行、农村信用合作社、中国邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等多层次的农村金融服务体系，创新发展了多户联保、公职人员担保、龙头公司担保、担保公司担保等多种形式的贷款担保模式。

4.农业生产性服务发展对于农业增长的保障作用显著增强

河南是农业劳动力流出大省。农业劳动力大量流出使农业劳动力的数量和质量下降，并对农业稳定可持续增长形成压力。农业生产服务业的发展，特别是专业化农机(技)服务业的发展，使农户将农业经营的单个或多个环节外包给专业化的农机服务队和农业技术服务组织成为可能，从而使农业劳动力供给和投入由传统的全部依赖家庭内部劳动力转化为依赖农户内外两种来源的劳动力来承担。其结果是，农业劳动力数量减少可由农机替代，同时即使劳动力质量下降，农户对现代实用农业技术的应用并未受阻。这是河南农业近年来并未受劳动力数量和质量减少影响，能连续保持丰收高产的重要原因。

二、河南省农业生产性服务业发展的瓶颈约束

(一)体制和制度环境瓶颈:服务资源分散和管理体制混乱，导致农业生产性服务业发展缺乏统筹规划和综合协调

一是随着农业和农村的改革和发展，河南省农村地区的服务资源已经有了一定积累，但这些资源分散在不同部门、不同地区和不同机构，在相当程度上影响服务资源使用的安全、有效和规范。二是农业生产性服务业涉及的门类较多，横跨的领域较广，并且新型服务业和产业融合现象不断出现，这容易导致政府多头管理、交叉管理，管理体制混乱问题突出，从而难以对农业生产性服务业发展进行统筹规划和综合协调，严重影响了农业生产性服务业的发展活力。河南省组建了各级农业科技服务机构，包括农业科研机构、农业教育机构和农业推广机构，但是这些部门分设，各自独立，而且相互之间缺乏直接和有效的联系。三是由于对农业生产性服务业发展的统筹规划和综合协调不够，还导致其发展过程中的分散布局、重复投资、盲目建设、粗放经营、无序竞争等发展方式问题凸显。

(二)政策瓶颈:多数政策支持力度过小、政策落实难或者效率不高，政策创新滞后

近年来，河南省支持农业生产性服务业发展的政策措施陆续出台，政策取向和指向日趋明显，政策含金量不断提高，这对于加快农业生产性服务业发展产生了积极影响。但是，也存在一些政策瓶颈:一是多数政策的支持力度过小，导致对涉农服务部门和涉农站所的服务能力建设投入不足和设施设备更新缓慢，严重制约其服务能力的提高。河南省农业技术推广经费投入严重不足，而且被截留或挪用的情况普遍存在，导致多数县市的乡镇农技推广机构除了人员工资以及有限的人头经费外，基本再无其他工作经费，有的专业人员下乡指导农业生产连路费都报销不了。这在很大程度上妨碍了乡镇农技推广机构公益性生产服务供给的增加和服务效率的改善。二是政策落实难或者落实效率不高，这主要表现为政府支持服务组织发展和为农服务供给的增加，在某些方面已有明确的政策规定，但缺乏落实或者落实效果亟待提高。不少支持政策从国家和省政府下达到各服务组织，经过的中间层次和环节过多，导致政策落实中的寻租现象严重，政策实施成本较高，具有明显的时滞性，政策落实效率较低。三是各项支持政策之间缺乏整合性和衔接性，政策创新滞后，导致各种服务组织和涉农政府机构高效、规范的为农服务长效机制仍未形成。例如，2010年以来，河南省各级气象部门不断加大强农惠农气象服务力度，积极推进人才和资金向农村倾斜、气象基础设施向农村延伸、公共气象服务向农村覆盖，但是，与农业生产对气象服务的需求相比，基层气象部门的业务科技支撑能力、队伍数量和素质与“农村公共气象服务体系和农村气象灾害防御体系”的要求不相适应的问题仍很突出，机构建设、基层队伍建设、经费投入、政策保障等长效机制滞后于为农服务工作的推进速度，气象为农服务尚未真正融入社会公共服务体系。

(三)金融瓶颈:农村金融服务体系不健全不发达，导致农业生产性服务组织融资难问题突出

一是农村地区正规金融服务机构网点的匮乏，新型农村金融机构(村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社)的缓慢发展和不规范运营，导致基层农业生产性服务组织获得的金融服务严重不足，尤其是信贷资金的可获得性较低。例如，截止到2010年9月，河南省周口市农村地区平均每个乡镇只有2－3个金融机构网点，而且农村支农金融机构以农村信用合作社为主，信贷供给主体较为单一;2005—2009年，周口市农业贷款余额在全市贷款余额中所占的比重平均不到25%①许兆春:《完善欠发达地区农村金融服务体系思考》，《金融时报》，2010－9－27。。据河南省银监局的统计数据显示，目前河南省农村地区的金融机构覆盖率不足40%。二是农村地区金融机构的商业化营运和担保机制、服务体系的缺失，极大地降低了农业生产性服务组织的融资效率。在河南省农村地区的生产性服务业中，以中小企业居多，甚至在许多新型生产性服务业中，小型企业、微型企业的比例更大，其中又有很多企业处于创业阶段，自有资产极少，缺少可用来作为抵押或质押的财产。再加上农村地区担保机制和服务体系的缺失，致使许多农业生产性服务组织容易出现融资难的问题，从商业银行贷出大额款项的难度更大。三是农村地区金融市场上金融工具和金融服务产品单一，满足不了为农服务组织尤其是新型农业生产性服务组织多样化、多层次的金融需求。目前，河南省农村地区金融市场上主要提供储蓄、抵押类贷款及农村小额信贷等金融品种，抵押、担保、承兑、贴现、咨询服务等中间业务还很少，这导致农村金融服务供给与农业生产性服务组织的实际金融需求之间的矛盾日益彰显。

(四)人才瓶颈:服务人员专业素质不高和专业人才短缺制约了农业生产性服务业的升级发展

在河南省农业生产性服务业的发展过程中，由于公共农业服务机构和社会化服务组织服务人员的专业素质低下、高层次专业人才的短缺，已然成为制约农业生产性服务业升级发展的突出问题。主要表现在:一是基层公共农业服务机构普遍存在人员队伍不稳、专业结构不合理、人员和知识老化现象严重，导致服务人员的专业技能和综合素质难以满足实际工作的需要。这些现象在县乡(镇)两级农技推广机构尤为普遍。现有农技推广人员年龄老化、学历低，总体素质偏低。由于受编制限制，许多农技推广机构无法吸收农业院校的毕业生，基层农技队伍大多已多年未得到补充和更新，知识出现断层。二是社会化服务组织高端专业人才，特别是领军型、经营管理型、复合型高端人才严重短缺，成为制约其向更高层次发展的重要因素。这种现象在农民专业合作社的发展中尤为明显。例如，农机专业合作社随着服务领域的不断拓展，对人才的需求也越来越迫切，不仅需要农机驾驶、维修等技术型人才，更需要懂经营、善管理的高端人才;蔬菜、瓜果等种植专业合作社随着竞争程度和市场不确定性的增强，迫切需要既熟悉市场经济规则，对市场变化趋势较为敏感，又有一定营销策划能力的人才。

三、加快农业生产性服务业发展的政策选择

(一)改革与完善有利于农业生产性服务业发展的体制与制度环境，以健全对农业生产性服务业发展的统筹规划和综合协调

1.加强对农业生产性服务业发展的统筹规划，确定发展方向和支持重点

只有有了科学的统筹规划，才能做到在国家农业和服务业产业政策引导下，在立足河南省发展现状、着眼未来的战略谋划引领下，实现农业生产性服务业科学、有序、健康、可持续和高效发展。为此，建议根据全国新增千亿斤粮食生产能力规划、河南省粮食生产核心区建设规划和农产品优势产区建设规划，编制河南省“十二五”农业生产性服务业综合规划和专项规划，以此统筹河南省农业生产性服务业发展与改革，做到全省发展一盘棋。各地市也要立足于当地实际编制地方农业生产性服务业发展规划，明确发展目标和任务，科学谋划重点发展领域。在编制规划时，要把建立需求主导、功能导向、重点突出、层次有序、结构优化和良性互动的农业生产生产性服务业体系，促进农业生产性服务业产业链、产业网和产业体系的形成，作为农业生产性服务业的发展方向。同时，还要考虑既有发展基础、技术进步、制度变革、区域和国际竞争等因素，根据不同地区、不同时期农业发展及其对生产性服务的需求，制定农业生产性服务业产业指导目录，明确政府重点支持的关键领域、重点行业和重点项目、薄弱环节及新型服务业业态。

2.加强对农业生产性服务业发展的组织领导和组织支持，不断完善工作机制

鉴于农业生产性服务业工作横跨部门多、综合协调难度大的特点，建议河南省成立农业生产性服务业发展领导小组，以加强对农业生产性服务业发展的组织领导、统筹规划、政策制定和重大问题协调。鉴于农业生产性服务领域专业性强、新型服务产业和业态以及服务主体不断涌现的特点，建议把加强农业生产性服务业发展的部门合作，作为对服务业发展加强组织领导和综合协调的重点，并逐步建立政府领导、部门合作、分工合理、权责明确的农业生产性服务业工作机制。

(二)构建促进农业生产性服务业发展的财政和税收政策体系，以增强政策支持、完善和优化农业生产性服务业的发展环境

1.建立财政支持农业生产性服务业投入稳定增长的长效机制，健全财政支持体系

首先，扩大河南省服务业引导资金的规模，尽力争取更多的国家服务业引导资金。要充分发挥服务业引导资金的积极作用，坚持财政支持农业生产性服务业的“两个确保”:一是确保服务业引导资金的规模，随着河南省财政经常性收入的增长保持更高比例的增长;二是确保服务业引导资金和专项资金中，用于支持农业生产性服务业的比例，适当高于农业生产性服务业占服务业GDP的比重。其次，创新财政支持农业生产性服务业发展的方式，加强对农业生产性服务业财政扶持资金的整合，以提高其使用效果。一是要不断完善各项服务补贴制度;二是要探索适合农业生产性服务业发展特点的专项基金支持，例如，设立服务业产业投资基金、服务业创业投资引导基金、农业科技园区和示范区建设专项基金等;三是整合服务领域的财政扶持资金，通过服务业引导资金和专项资金，综合运用财政贴息、财政补助、以奖代补、启动资金支持和奖励等多种方式支持农业生产性服务业发展。

2.完善支持农业生产性服务业发展的税收优惠政策

要认真落实新的企业所得税法及其实施条例有关规定、调整营业税征税范围和方式、优化增值税征税项目和完善增值税进项税抵扣政策，继续实施并不断强化农业生产性服务业的减免税、降低税率等优惠政策，重点解决农业生产性服务业发展过程中所面临的重复征税和税费歧视问题。具体来说，一是要改革企业所得税。对企业从事农林牧渔服务业项目的所得免征、减征企业所得税;对科研单位和大专院校开展农业生产技术服务取得的收入，以及提供农业产前、产中、产后相关服务的企业，暂免征收企业所得税或者实行企业所得税收优惠政策;对农产品连锁经营试点实行企业所得税优惠政策;对于吸收就业多、资源消耗低的农业生产性服务业企业，按照其吸收就业人员数量给予补贴或企业所得税优惠。二是调整营业税。这可从调整营业税征税方式、税率设计上和扩大税收优惠范围入手。例如，对于农业生产性服务业发展中的服务外包，则可以采取增值征税的方式，在确定营业税税基时，允许服务外包企业将支付给承包方的营业额从计税依据中扣除，仅对实际取得的营业额征税。在税率设计上，鼓励发展农村金融业等生产性服务业。农民专业合作社从事农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务所取得的收入，从事家禽、牲畜、水产动物的配种和疾病防治的业务收入，免征营业税。三是优化增值税。一方面要慎重扩大农业生产性服务业增值税的实施范围和妥善处理农业生产性服务购入的抵扣问题;另一方面要扩大农业生产性服务业增值税的税收优惠范围。四是要实施印花税、土地使用税等税种的税收优惠政策。

(三)促进和加快农村地区金融业发展，以增强对农业生产性服务业的金融支持

1.健全农村金融组织体系，增加农业生产性服务业发展的资金供给

引导各类金融机构增加农村金融服务网点，疏通渠道，多引资金“活水”。要激活国有商业银行的县域信贷业务，或者由上级机构按县域机构的存款比例增加贷款，尽快改变只存不贷的局面;股份制银行机构要到农村开设网点，或者建立金融服务进农村的业务运营机制，增加农村信贷业务;农业发展银行、农业银行、农村信用社的农村金融机构更要适应农村经济发展的新要求，提高适应能力;新型农村金融机构要加快发展和规范发展，并认真发挥作用。同时，农村保险、直接融资等金融机构都要到农村增设机构网点，开展业务。

2.完善农业生产性服务业信贷支持体系，有效缓解农业生产性服务组织融资难问题

河南省辖区内的农村金融机构要研究市场定位，不断开发新的金融产品、新的金融工具，丰富产品供给，充实服务内容，使服务方式能够更加贴近农业生产性服务组织对金融服务的需求。一是要推进农村金融服务产品创新，实现农村金融服务品种多样化。金融机构应针对农业生产性服务业发展的特点，设计针对性金融工具和品种，以满足不同地域、不同领域、不同专业、不同行业农业生产性服务组织的金融需求。借助于郑州商品交易所，积极开发具有河南特色的农产品期货新品种。二是要建立主体多元化的农村信用担保体系，成立由政府引导、市场化运作的行业担保机构，扩大农民专业合作社等服务组织的有效担保物范围。三是积极推进农业生产性服务组织信用体系建设。加强诚信建设，建立符合农村地区实际的征信体系，尽快建立农业生产性服务组织信用档案和信用数据库。

(四)加强农业生产性服务业人才队伍建设，以期为农业生产性服务业发展提供坚实的人力资源和人力资本支撑

大力推进农业生产性服务业发展，人才是关键和生命线。因此，要加强农业生产性服务业人才队伍建设，以期为农业生产性服务业发展提供坚实的人力资源和人力资本支撑。一是要牢固树立人力资源是第一服务资源、人力资本是第一服务资本的观念，并以此观念为统领不断扩大服务人才总量，优化服务人才队伍结构。二是要通过规划引导、政策扶持、资金投入等方式，推动河南省各高校加快农业生产性服务业人才培育，加快建立多层次的农业生产性服务业人才培训体系，加强职业培训，提高整个行业人才队伍的专业水平和整体素质。三是要开展乡土人才培训和健全农民培训体系，坚持职业教育和日常培训相结合，落实好“绿色证书”制度，着力提高和普及农民的农业科技水平和市场营销能力，形成一大批有文化、懂技术、善管理、会经营的高素质新型农民和职业农民队伍。四是要大力加强农业科技创新人才队伍建设，培养和造就一批世界一流的农业科学家和科技创新领军人才，建设一支结构合理、业务素质高、爱岗敬业的农业科技创新队伍;大力稳定壮大农业科技创新推广队伍。五是加大对高端专业人才，尤其是领军型、经营管理型、复合型、拔尖型高端人才的培养和引进力度;积极选录高校毕业生充实到各地市、各行业的农民专业合作社等农业生产性服务组织中去，政府对此应给予财政补助;建立和完善大学毕业生从事现代农业尤其是现代农业生产性服务业的机制。

(五)培育服务主体、整合服务资源，以形成多元化的农业生产性服务业发展新格局和网络结点

科学界定农业公共服务机构的职能定位，以农业公共服务机构为依托，完善和优化公益性农业生产性服务的供给方式。公益性农业生产性服务具有不同程度的公共产品属性。公共产品属性较强的农业生产性服务应该由公共部门来提供，即由公共农业服务机构来提供，例如，区域性农业技术推广、动植物疫病防疫防控、农产品质量监管等公共服务机构。为此，要明确界定这些公共农业服务机构的公益性定位，理顺和创新其管理体制、运行机制和服务机制，使公共服务机构的服务能力与其履行的依托职能相匹配。具有准公共产品属性的农业生产性服务则可以由传统农业服务组织(例如，供销社、邮政部门等)和新型农业服务组织(例如，农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农业公共服务平台等)来提供;或者通过培育各种类型的示范基地、示范企业、示范农户和示范合作社等来提供;还可以通过政府采购公共服务的方式，加强公共农业服务机构对各类农业服务组织提供公益性农业生产性服务的引导作用。

引导社会力量参与、培育多元化市场主体提供农业生产性服务，以更好地满足农户多样化、多层次的服务需求。一要进一步加强农民专业合作社等合作组织在农业生产性服务中的基础地位。农民专业合作社是农户自愿联合、民主管理的互助性合作经济组织，其最重要的功能就是为农户和农业生产提供产前、产中和产后服务。同时，农民专业合作社具有对内互惠性、对外盈利性的组织优势，可以把满足成员需求和参与市场竞争很好地结合起来。二要进一步加强农业产业化龙头企业在农业生产性服务中的骨干作用。为此，要努力培育依托地区资源优势、生产高端产品和具有国际市场竞争力的领军型龙头企业，并通过这些领军型龙头企业提升面向本行业、本地区的为农服务功能。三要积极打造各类公共服务平台和农业科技示范(园)区，探索促进服务资源集聚和共享的有效方式。通过构建各类农业公共服务平台，例如人才服务网络平台、科技资讯平台、信息服务平台、现代农业示范区、农业科技园区等，可以有效地集成服务资源，提高服务资源的使用效率。大力支持社会资本、非营利机构、农业高等院校和科研院所积极参与农业公共服务平台建设和兴办农业公共服务平台;引导和支持公共服务平台完善运行机制，增强服务功能。注意引导各类公共服务平台形成分工协作、优势互补关系。支持驻马店、周口、商丘、濮阳等地建设国家级现代农业示范区，推进许昌、南阳等地建设国家级农业科技园区。