公共文化服务体系效率评价及影响因素研究——以江苏省为例

吴建军，周 锦，顾 江

(1，3.南京大学 文化产业研究中心，江苏 南京 210008;2.南京信息工程大学经济管理学院，江苏 南京 210044)

一、引 言

改革开放以来，随着现代民主政治的推进、国民教育的普及以及国民经济的高速增长，我国居民文化消费需求不断扩大。与此同时，我国文化供给市场也发生了巨大变化，从计划经济体制下的文化事业向经营性文化产业和公共文化服务体系两条线发展。公共文化服务体系是为满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称①，虽然公共文化服务体系建立在传统文化事业体制基础上，但传统文化事业是以生产为中心，而公共文化服务体系则以满足公共文化需求为目标，更加注重生产效率，因而公共文化服务体系的建设成为国内学者关注的焦点。

公共文化服务在满足居民的文化需求及“公共利益”方面是否取得预期效果，关键在于文化服务的决策者和决策过程。由于公共文化具有共享性、非营利性、差异性和建构性等特征②，要求公共文化产品和服务由政府垄断供给，由此导致供给效率低下。目前，国内许多学者从不同角度对此做出了解释。有些学者将其归因于资金使用问题上，部分地区文化“超前消费”的现象非常严重，财政支出没有向公众的基本文化需求倾斜，大量资金被用于享乐型文化消费设施的建设③，此外，政府在投资范围上存在明显的“越位”现象，对具有一定外部性和外部性程度较低的半经营性事业单位和经营性事业单位的投资和管理，加重了财政的负担，而对外部性程度较高的非经营性事业单位的投资和管理，导致了公共文化服务供给不足④。

还有一些文献将其归因于制度和体制安排上。在中国公共文化服务领域，文化管理部门是提供公共文化产品和服务的单一主体，长期以来一直存在着公共部门垄断、市场准入壁垒、寻租和公共福利损减等诸多问题⑤。政府不仅是决策者、付费者、生产者、供给者还是监督者，不同部门承担着不同的角色，但是相互之间没有明确的权责，不同部门为文化建设中存在的问题相互推诿、相互包庇⑥。对于基层政府而言，实施公共文化服务只是为完成上级政府交代的行政任务，不是把民众对服务是否满意作为服务评价的主要标准，因而许多地方提供的公共文化服务脱离民众的需要，造成服务与需要的错位乃至脱节⑦。

以上文献虽然从多个角度探讨了公共文化服务效率低下的原因，但绝大部分研究只做了定性的分析，对公共文化服务效率程度的实证测算十分有限。这样的结果无疑是以偏概全的，难以体现出地区间的发展差别。寄希望提高公共文化服务效率，提高居民福利水平，首先必须考虑如何合理地对公共文化服务效率进行量化，在此基础上，还要寻找影响公共文化服务供给效率的环境因素及影响效应。因此，本文从定量角度出发，侧重于公共文化服务的生产效率评估，探寻提升效率的有效途径，期望在有限的公共文化服务投入下实现最优的效果。

本文以公共文化服务体系建设较为发达的江苏省为例，采用Simar＆Wilson(1998)提出的Bootstrap－DEA方法来评估公共文化服务体系的生产效率，在综合考虑了经济、地理、社会等可能对效率产生影响的环境因素后，采用两阶段半参数估计来解释效率变化的来源。研究结果表明，江苏省各市的公共文化服务平均效率比较低，与先前文献的结果相一致，但地区间的效率水平存在较大的差异。而影响公共文化服务生产效率变化的主要因素来自于需求层面。对此，本文认为要改善公共文化服务效率，必须更加关注地区间居民的实际消费需求，同时注重资源的平衡配置。

本文接下来的结构是这样安排的:第二部分提出了效率评价的方法，并对江苏省公共文化服务体系的生产效率进行实证分析;第三部分对影响公共文化服务效率变化的环境因素进行选择;第四部分为结论。

二、公共文化服务体系效率评价

1.研究方法

Farrell(1957)在技术效率理论基础上首次尝试对多投入、单产出情况下的相对效率进行度量⑧。在此基础上，Charnes et al.(1978)构建了测评多投入、多产出情况下的相对效率度量模型，即DEA模型⑨。作为一种非参数估计方法，DEA模型不需要预设生产函数和参数估计，不受投入、产出指标量纲的影响，具有综合评价能力和客观赋权的特点，当研究多种投入情况下多种产出综合效率问题时，DEA是一种有效的方法⑩。近几十年来，DEA不仅在理论研究上有了新发展，并且在实践运用中表现出惊人的成绩。Seiford(1990)更整理出超过400余篇与DEA有关的研究，范围涉及交通运输、教育、医疗、军事、能源、农业等各个层面⑪。DEA方法在衡量非盈利机构效率问题时表现十分出色。

一般地，计算所要解决项目中每个DMU的DEA投入导向效率系数θi公式为(CRS):

xi和yi分别是第i个DMU的投入和产出;X是样本投入矩阵，Y是样本产出矩阵;λ是一个n×1的常数向量。增加凸性约束条件I′λ=1可将CRS变为VRS。目前，DEA模型有多种形式，主要差别在于导向和规模报酬等方面。一般而言，如果DMU对于产出面变数比较不容易控制，应采用投入导向模式;反之，若DMU投入面变数比较不容易控制，则采用产出导向模式更为适合。本文采用投入导向的单投入、多产出可变报酬(VRS)方法。

Simar and Wilson(1998)认为，忽略DEA估计中的统计噪音问题，可能得到有偏的DEA效率估计值⑫。对此，Simar and Wilson(2000)提出，Bootstrap方法是目前建立DEA估计值统计性质最有效的方法，其原理是利用重复自抽样的方法来推断DEA估计值的经验分布⑬。尽管标准DEA估计量对于绝对效率水平的估计是有偏的、不一致的估计量，但根据Simar＆Wilson的Bootstrap方法得到的Bootstrap－DEA估计量却在比较宽松的条件下是一致的，因而比标准的DEA方法更具吸引力和应用价值⑭。因此，本文采用Bootstrap—DEA来对估计值进行纠偏并构建置信区间。

2.实证分析

利用DEA方法来测评公共文化服务体系的生产效率，需要分步实施。首先，要确定合理的投入和产出变量作为生产集。现有文献对公共文化服务效率的探讨大多定性描述其所囊括的基本要素，因此，无法从现有文献中为变量的选取提供参考。理论上讲，在测评效率值时，应将投入和产出的主要变量都纳入到模型中。但公共文化服务体系涉及面十分宽泛，并且有些数据难以获取，只能从中选取具有代表性的投入和产出变量。

公共文化服务的提供主要依托于政府的财政拨款，其支出主要用于解决居民对文化产品和服务的需求的图书馆、文化馆、文化站、群众艺术馆、博物馆、纪念馆等文化服务机构和管理机构的建设和运行上。因此，本文选取的投入、产出变量如下:(1)投入变量为政府对文化服务机构的财政拨款;(2)产出变量包括:各类场馆流通人数总和，其中包括艺术馆参观人数、图书馆流通人数、文化馆和文化站参观和培训人数、博物馆流通人数等;文化部门机构数总和。江苏省13个地级市的各指标数据来源于2006－2011年的《江苏省文化统计年鉴》，全样本为包括了78个观测值的平衡面板数据。表1显示了各指标的描述性统计结果。

表1 投入和产出变量的描述性统计结果

Finocchiaro et al.(2009)指出，采用DEA模型评估面板数据的效率可能得到有偏的估计值，但可将面板数据看作是混合的横截面数据来考虑⑮。对此，本文将面板数据作为混合横截面数据来处理，使DEA效率估计值缓慢地向1收敛。在实际估计中，标准DEA得出的效率估计值基于原始样本，而Bootstrap－DEA得到的效率估计值则基于模拟样本。由于并非每个地区都处于最有效的规模报酬阶段，在考虑了估计的适用性和一致性问题后，本文使用VRS及Bootstrap方法对江苏省各市公共文化服务体系效率进行估算。最后，检验异常值对效率估计的影响，结果表明，没有发现有异常值对估计结果产生影响。

表2报告了根据DEA纠偏效率值进行大小排序后的估计结果。其中，第二列和第三列分别报告了原始样本的DEA效率值平均值和模拟样本的DEA纠偏效率值平均值，第四列报告了DEA效率值和纠偏效率值偏差的平均值。第五列和第六列分别报告了纠偏效率值的下边界和上边界。从表中可以看出，标准DEA效率值在上下边界外，而纠偏效率值则在两边界内。如果DEA估计是严重有偏的，则可以预计它在置信区间之外。从表2中还可以看出，样本整体的效率水平是比较低的，纠偏效率值平均值在0.3852和0.7532之间，总样本平均值为0.5929。结果表明，在不考虑技术改变条件下，江苏省各市可以按比例减少40.71%的投入而不影响产出。

表2 每个地级市的效率估计结果

分地区看，根据纠偏效率值排列顺序，盐城、南京两市的平均效率得分位居前列，平均效率得分均在0.7以上;徐州、淮安、南通、苏州等市的平均效率得分紧随其后，其平均效率得分在0.6—0.7之间;而效率得分较低的地区分别是镇江、常州等市，其平均效率得分低于0.5。值得注意的是，公共文化服务效率与地区文化产业是否发达具有较为密切的关系，文化产业较为发达的苏锡常地区，其公共文化服务效率排名靠后，而文化产业发展较为落后的盐城、淮安、南通等地的公共文化服务效率较为靠前，这表明经营性文化产业提供的文化产品和服务对公共文化服务体系提供的产品和服务具有一定的替代效应。

图1描述了按纠偏效率值排序后的全样本效率估计值及相应的置信区间。从图中可以看出，作为混合的横截面数据估计出来的2006—2011年江苏省13个地级市的公共文化服务效率逐渐地向1收敛。由原始样本得到的效率值在置信区间之外，虽然初始效率值与纠偏效率值存在一些差异，但总体上看，差异程度较小，这意味着存在一个相对较低的噪音使效率值向下纠偏。较窄的置信区间和较小的偏差意味着结果是相对稳定的，因而其他的外部因素可以解释效率差异的来源。

三、影响公共文化服务效率的环境因素选择

图1 文化服务体系的效率估计值以及置信区间

利用DEA方法得到的效率估计值，并没有考虑到效率中的环境变量或因素的存在。为了解效率的影响因素及影响程度，在DEA分析的基础上衍生了一种两步法。该方法第一步采用DEA分析评估DMU的效率值，第二步将上一步得出的效率估计值作为因变量，以影响因素作为自变量建立回归模型。因此，本文利用Bootstrap－DEA求解出江苏省13个地级市的效率估计值的基础上，进一步采用半参数两阶段技术来考察影响公共文化服务效率的环境因素。

在标准DEA模型中，用来评测效率的投入变量具有选择性，其数量可以根据DMU的需要而改变。然而，非选择性变量和选择性变量可能共同对每个DMU的产出有着贡献，非选择性变量的差异可能对每个DMU的异质性起着决定性作用。为研究公共文化服务效率的影响因素，需要考虑体系外的相关环境因素，本文采用的估计模型表示如下:

在模型(2)中，θi是利用DEA方法计算的效率值，zi是环境因素的集合，εi是随机干扰项。

对环境因素变量的选择，需要考虑两方面因素。首先，数据的可得性影响变量的选择;其次，公共文化服务效率的高低可能受到多层面的复合因素影响。涂斌(2011)对广东地方政府公共文化支出效率进行了研究。结果表明，地方政府公共文化支出效率存在显著差异，造成这种效率差异的重要原因主要包括财政分权和文化政策等政策变量、人均GDP、人口密度和居民受教育水平等因素⑯。结合前人的研究经验，本文从经济发展、地理环境和社会环境三个方面来构建影响公共文化服务体系效率的环境因素体系。

首先，在经济方面，本文选取政府部门财政支出能力(finance)和人均国民生产总值(gdp)两个指标。由于公共文化产品和服务的提供主体是政府部门，地方政府财政支出能力越强，对公共文化服务的财政投入能力也就越强。但是，过多的财政投入也可能导致资源浪费，降低公共文化服务生产效率。人均国民生产总值被用作一个代理消费能力的假设，较高的人均收入意味着更高水平的经济活动，在其他条件不变情况下，一个更加充满活力的地区对文化消费的需求就越旺盛。但是，人均收入水平越高的地区对文化产品和服务的多样性需求就越旺盛，从而使得当地居民对文化产品和服务的消费不只是局限于由公共文化服务体系所提供的产品和服务，可能更加倾向于消费由文化产业提供的文化产品和服务，这就对可能公共文化服务的效率产生负面影响。

其次，在地理环境方面，本文选取地区土地面积(size)指标。一个地区土地面积的大小可能对公共文化服务效率产生两方面的作用。一方面，公共文化产品和服务的供给主要依托于图书馆、博物馆、文化馆、文化站等文化服务设施，地区土地面积越大，需要建设的各种文化服务设施数量就随之增加，从而使投入成本增大，进而对公共文化服务的效率产生负面影响;另一方面，地区土地面积越大，投资建设的文化服务设施分布也就更为广泛，更多的居民能够就近享受到公共文化服务，从而提高生产效率。综合来看，地区土地面积对公共文化服务生产效率的影响不明确。

最后，在社会发展方面，本文认为地区城市化率(urban)和教育水平(education)两个变量对公共文化服务效率会产生影响。目前，公共文化服务设施主要集中在城市地区，农村和乡镇地区的公共文化设施相对短缺。居民从农村向城镇转化的过程，会提高城镇居民对公共文化服务的需求度，因而提高服务体系的生产效率。为了控制教育水平的效果，使用在校大学生数占城市人口比例来反映地区教育水平。一般来说，教育水平与文化需求之间存在紧密的关系，更高的教育水平对文化的需求更加旺盛。但更高的教育水平可能会减少对公共文化服务的需求。本文对财政支出能力(finance)、人均国民生产总值(gdp)和地区土地面积(size)均取对数。表3给出了以上变量的描述性统计结果。

表3 变量的描述性统计

最近的研究表明，由于效率系数可能存在序列相关，采用Tobit模型得到的估计值是有偏的。因此，本文采用OLS，Tobit以及包含和不包含双Bootstrap的断尾回归来对效率系数进行回归分析。Simar and Wilson(2007)认为，断尾回归模型比OLS和Tobit回归模型提供了更好的统计区间⑰，此外，双Bootstrap估计提供了更好的稳健性结果。模型1—3分别给出了OLS、Tobit和断尾回归的回归结果。三个模型给出的系数大小都比较接近，并且在显著性方面都是一致的。模型4也稳健地支持了这一点。必须指出的是，本文的研究不是要对非选择性变量的边际效应得出一个精确的结果。因此，以下结论是对各个变量的符号做出相关解释。

表5 江苏省各市公共文化服务效率的影响因素关系分析

从经济因素看，变量finance是不显著的，但income通过了显著性检验，并且符号为负，表明收入水平提高会导致公共文化服务效率的下降，这说明经济越发达地区的居民更倾向于消费文化产业提供的产品和服务，而非公共文化产品和服务。从地理因素看，变量size通过了显著性检验，并且符号都为正，这说明土地面积对公共文化服务体系的生产效率会产生一定的影响，并且地区所管辖的土地面积越大，越能促进效率的提高。从社会因素看，变量urban和education都通过了显著性检验。但是，两个变量与效率之间的关系却是不一致的。城市化率的系数为正，说明城市化水平提高对当地的公共文化服务生产效率具有显著的促进作用。而变量education系数符号为负，说明教育水平越高的地区对公共文化服务的需求会减少，从而降低效率。

综合来看，在影响对公共文化服务投入的变量finance和size中，只有size对效率会产生正向影响。而在影响对公共文化服务产出的变量 income、urban和 education中，income和education与效率呈负相关，而urban与效率呈正相关。同时，由于地区土地面积是不变的，对公共文化服务的效率的影响主要体现在居民的需求层面因素。

四、结 论

本文主要关注公共文化服务体系的生产效率问题。在以下几个方面略有贡献:首先，国内主要采用定性方法来研究公共文化服务体系效率低下问题，而本文则采用定量分析来测算公共文化服务体系的生产效率，进一步丰富了这方面的文献;其次，国内采用DEA方法计算效率的文献中，大多忽略了DEA估计存在的统计噪音问题，因而，效率估计值是有偏的。本文则采用Simar and Wilson(1998)提出的Bootstrap－DEA方法，对效率估计值进行了纠偏，并得到相应的置信区间;最后，本文综合考虑了经济、地理、社会等方面的影响因素，综合运用Tobit和断尾回归来解释公共文化服务效率变化的来源。

研究结果表明，公共文化服务体系效率低下的问题是确实存在的，但地区间的效率存在不同程度的差异。同时，文化产业发展较好地区的公共文化服务效率水平相对较低，而文化产业发展落后地区的公共文化服务效率水平相对较高，由此可以认为，文化产业提供的产品和服务对公共文化产品和服务存在一定程度的替代效应。在影响公共文化服务效率的外部因素中，土地面积、人均GDP、城市化和教育水平都会对效率产生一定程度的影响，但由于土地面积是不变的，因而影响效率的外部环境因素主要来自于居民的需求层面。

综上，本文认为，政府部门不仅需要完善公共文化服务财政支出绩效管理制度，健全政府行为监督机制等内部制度，而且还要积极协调文化事业和文化产业的关系，并考虑不同地区、不同经济发展阶段居民对公共文化服务的实际需求，完善需求信息的收集和分析机制，根据居民自下而上的反馈有针对性地提供公共文化产品和服务。同时，建设投资要重点向经济发展和教育水平较为落后的乡镇地区倾斜，改善乡镇地区的服务网络和供给能力，借以提高公共文化服务体系的生产效率和全社会的福利水平。

［注释］

仔猪白痢主要发生于10～30日龄仔猪。发病率高，死亡率低，多发于寒冬、炎热季节，气候突变、阴雨潮湿、母猪饲料质量较差、母乳中含脂率过高等常常是本病的重要诱发因素。临床上以排灰白色浆状、糊状腥臭味稀粪为特征。

①李景源，陈威:《2007年中国公共文化服务发展报告》，北京:社会科学文献出版社，2007年版。

②荣跃明:《公共文化的概念，形态和特征》，《毛泽东邓小平理论研究》，2011年第3期。

③马海涛，程岚，秦强:《论我国城乡基本公共服务均等化》，《财经科学》，2008年第12期。

④魏鹏举:《文化事业的财政资助研究》，《当代财经》，2005年第7期。

⑤周晓丽，毛寿龙:《论我国公共文化服务及其模式选择》，《江苏社会科学》，2008年第1期。

⑥安世绿:《农村公共文化“多网合一”工程中的机制创新——基于北京市顺义区的实践》，《学习与探索》，2010年第1期。

⑦吴理财:《公共文化服务机制的六个特性》，《人民论坛》，2011年第20期。

⑨Charnes A，Cooper W W，Rhodes E.Measuring the efficiency of decision making units.European journal of operational research.1978(6).

⑩李燕凌，欧阳万福:《县乡政府财政支农支出效率的实证分析》，《经济研究》，2011年第10期。

⑪Seiford.Translation invariance in DEA.Operation Research letters.，1990(6).

⑫Simar L，Wilson P W.Sensitivity analysis of efficiency scores:How to bootstrap in nonparametric frontier models.Management science.1998(1).

⑬Simar L，Wilson P W.Statistical inference in nonparametric frontier models:The state of the art.Journal of productivity analysis.2000(1).

⑭王亚华，吴凡，王争:《交通行业生产率变动的Bootstrap－Malmquist指数分析(1980—2005)》，《经济学》(季刊)，2008年第3期。

⑮Finocchiaro Castro M，Guccio C，Rizzo I.Public intervention on heritage conservation and determinants of heritage authorities’performance:a semi－parametric analysis.International Tax and Public Finance.2011(1).

⑯涂斌，王宋涛:《地方政府公共文化支出效率及影响因素——基于广东21个地级市的实证分析》，《经济问题》，2012年第3期。

⑰Simar L，Wilson P W.Estimation and inference in two － stage，semi－ parametric models of production processes.Journal of econometrics.2007(1).