肇庆市政府公共服务能力的评价——一个财政视角

陈 前，刁俊强

（肇庆学院 经济与管理学院，广东 肇庆 526061）

地方政府提供公共服务的能力，受制于一个地区的经济发展水平和财政实力，虽然培植财源、发展经济以壮大财力是提高地方政府公共服务能力的根本，但在边际报酬递减规律的作用下，再有为的政府也不能使财力无限增大，而社会的进步与发展又使公民的公共服务需求不断扩张，这就要求政府在有限的财力内，通过完善财政制度安排，对财力进行科学的分配与管理，借用公共财政政策的导向功能以及财政投入的“影子效用”，统筹规划公共服务的“需求释放”和“供给平衡”，完善基本公共服务多元化供给体系，建立市民对地方政府公共服务的绩效评估机制，加强对地方政府公共服务供给的监管等，提高政府公共服务的能力与效率。

一、肇庆市政府提供公共服务的情况

（一）肇庆市基本公共服务支出情况

1.基本公共服务支出的总体概况

近年来，随着全市财政收入的不断增加以及公共财政体制的建立和不断完善，公共服务支出占财政总收入和财政总支出的比重逐步扩大，增长较快（见表1）。

表1 肇庆市2007～2009年基本公共服务支出情况简表①表1数据出自《肇庆统计年鉴2009》第174页；《肇庆统计年鉴2010》第93页、第168页。

由表1可知，2009年肇庆市政府用于基本公共服务方面的支出超过了政府财政预算总收入，占财政总支出的47.33%，比2008年基本公共服务支出总额增长23.86%。基本公共服务支出占财政总支出的比例，2007年以来，虽有不同幅度的增减，但占财政总支出的比例都接近甚至超过了50%，单从这数据上来看，说明肇庆市政府在财政上对公共服务是大力支持的。从人均公共服务支出来看，2009年虽然人口总数增加了，但人均公共服务支出仍比2008年增长22.79%。可见，财政收入的增长已经消化了人口增加的不利影响。

2.基本公共服务支出比例结构分析

近几年来，虽然肇庆市政府为满足居民公共服务需求作出了努力，也取得了一定成效，但从2007、2008、2009年5项基本公共服务支出的比例结构图（图1）看，每一项公共服务之间的支出水平存在较大差距。

图1 2007、2008、2009年五项基本公共服务支出的比例结构图

对比上述比例结构图，我们发现，其中存在着一些相同点：2007、2008、2009年5项基本公共服务支出的3个比例机构图中，占比例最大的是教育支出；其次是社会保障和就业支出；占比例最小的是环境保护支出，所占比例不到2%。这些结构充分显示了国家近几年在保障公民教育权利、增进就业以及建立健全社会保障体系等方面的财政支出导向。医疗卫生支出所占公共服务支出总额不到14%，这与我国医疗制度改革的反复与滞后不无关系。但表1显示，2009年肇庆市医疗卫生支出比2008年增长15.78%，分别高于财政总收入和财政总支出的增长幅度，相信随着我国新型医疗卫生体系的完善，该项支出比例将会逐步提高。虽然环境保护支出比例不到5%，但2009年肇庆市环境保护支出比2008年增长了77.42%，在5项基本公共服务中增幅最大，这已表明政府意识的提高，并会带动民众在经济发展与社会进步的同时，日益加强对环境的保护。

（二）肇庆市在提供公共服务方面的特点①

①该部分数据来源于《2009年肇庆市政府工作报告》；《2010年肇庆市政府工作报告》。

综合分析肇庆市政府公共服务支出的总体概况，可初步总结出以下特点。

1.教育保障范围不断扩大

2008年中，肇庆市义务教育“普九”巩固率居全省前列。在全市的基础教育中，新增高中阶段教育学位1.58万个，毛入学率72.6%，超过全省平均水平；职业技术教育发展速度和规模居全省前列；有6个县（市、区）被省政府授予“广东省教育收费规范县”称号；乡镇中心幼儿园开办率居全省第一。高等教育取得新成绩。2009年普及高中阶段教育提前两年达标，新建扩建高中阶段学校30所，新增高中阶段学位3万个；创建国家、省级重点职校各1所，职业院校在校生人数规模居全省前列；完全小学以上义务教育规范化学校达60%以上，农村中小学装备和信息化工程加快推进；乡镇中心幼儿园开办率100%，居全省首位；继续推进“强师振教”工程，611名中小学代课教师转为公办教师，全市中小学教师实现工资福利待遇“两相当”。由此可见，随着教育财政支出的不断增加，教育的保障范围也在不断扩大。

2.社会保障能力不断增强

2009年，肇庆市政府着力创建省统筹城乡就业示范市和国家级创业型城市，城镇登记失业率为2.39%，控制在省规定指标以内；社会保险五大险种参保人数和城镇居民医疗保险参保登记人数完成省下达任务；按时足额发放养老、失业、医疗、工伤和生育保险金，企业退休人员人均养老金增长21.6%；建立了城镇基本医疗保险门诊统筹；积极探索新型农村养老保险制度，端州区被征地农民养老保障试点覆盖面参保率达92.28%，其中强制性参保率100%，均居全省试点县（区）前列；德庆县开展了全省新型农村社会养老保险试点工作；完善城乡居民最低生活保障制度，对低保对象实行分类施保，向低收入家庭增发临时性生活补贴，对低收入困难群体实施了公用事业价格优惠政策。建立落实“规划到户、责任到人”的扶贫工作机制，各项援建任务基本完成。这说明，财政支出的不断增加使政府的社会保障能力不断增强。

3.生态环保建设扎实推进

2008年，肇庆市政府建立了完善节能监督、统计、考核3个体系，全面完成了对县级政府和50家重点耗能企业节能目标责任制考核。2009年，肇庆市政府积极推行清洁生产，大力发展循环经济，肇庆高新区被列为省循环经济试点园区；严格执行项目环评和污染排放前置审核制度，加强对重点污染源的管理和实时在线监控；新建成8座污水处理厂，实现“一县一厂”目标；完成第一次全国污染源普查；全市主要江河断面水质达到国家地表水Ⅱ类水质标准，饮用水源地水质100%达标，城区空气环境质量达到国家二级标准；注重土地资源保护和节约用地，顺利通过国家和省的卫生执法检查验收；全市森林覆盖率提高到67.4%，新创建绿色学校76家、生态示范村122个、生态示范乡镇2个，端州、怀集成为“广东省林业生态县（区）”；顺利通过国家园林城市复查。这些成果与政府加大公共服务力度的举措有很大的联系。

二、肇庆市在提供公共服务方面存在的问题

尽管肇庆市的基本公共服务能力水平总体上有了一定程度的提高，但与人民群众日益增长的需求相比，还有较大差距，特别是政府提供公共服务的能力仍然有限。

（一）总体支出与财政总收入非完全正相关

通过表1对财政收入和基本公共服务支出的比较分析，可以发现，基本公共服务支出水平，并非完全由经济发展水平和财政收入总量决定，财政体制、财力的分配与管理等因素，对基本公共服务支出也有着很大的影响。当然，政府的低收入水平也严重制约了公共服务的供给能力，最终影响了肇庆市公共服务能力的提高。这个现象表明政府公共服务支出水平的高低，不完全由财政收入的多少决定，还与财政政策的制定、财政投入的导向、财政体制、财力的分配与管理、事权与财权的科学划分、公共服务需求与供给的博弈均衡等因素和问题有关。除了不断夯实经济基础、增强政府财政实力外，肇庆市政府应想方设法，多管齐下，提高公共服务能力[1]。

（二）与全省基本公共服务支出相比，比例偏低

虽然肇庆市在近几年财政收入不断增加，以及公共财政体制不断完善，但相对于全省来说，差距较大。现以2009年为例，肇庆市在基本公共服务财政支出方面的情况与全省对比（见表2），可以发现其中存在的问题。

表2 2009年肇庆市与广东省在基本公共服务财政支出上的对比①表中数据出自《肇庆统计年鉴-2010》第168页；《广东统计年鉴2010》表8-4。

表2显示，2009年5项基本公共服务支出占广东省基本公共服务支出的比例偏低。肇庆市政府用于基本公共服务方面的支出有50.61亿元，而广东省用于基本公共服务方面的支出达到1848.65亿元，只占了2.74%；其中，5项基本公共服务支出占广东省的比例也偏低，财政支出所占比例都不超过3%。不仅如此，广东省人均基本公共服务支出有2210元，肇庆市的人均基本公共服务支出仅有1223元，相差了987元。更重要的是，在基本公共服务支出占财政总支出的百分比中，全省的是42.65%，而肇庆市则有47.33%，公共服务财政支出比例大，各项基本公共服务财政支出却占全省的极少数，这说明肇庆市在公共服务上没有达到全省的要求。

（三）与珠三角地区的其他城市相比，存在差距

表3显示，2009年在5项基本公共服务支出的情况中，肇庆市与江门市相比，无论是收入还是支出，肇庆都存在差距。这说明同为珠三角地区实力相近的两个城市，肇庆市财政实力比较弱。肇庆市政府用于基本公共服务方面的支出有50.61亿元，江门市用于基本公共服务方面的支出达57.17亿元，相差了6.56亿元；其中，5项基本公共服务支出与江门市相比存在不同程度的差别，除了在教育支出、社会保障与就业支出、公共安全支出上比江门市低以外，肇庆市在医疗卫生支出、环境保护支出上高于江门市，但比例不高。不仅如此，肇庆市的人均基本公共服务支出与江门市相差了237元。此外，在基本公共服务支出占财政总支出的百分比中相差4.14%，同为珠三角地区的两个城市，经济实力也较为相近，这些数据上的差距表明，肇庆市在对基本公共服务的财政支持力度上不及江门市。

表3 2009年肇庆市与江门市在基本公共服务财政支出上的对比①表中数据出自《肇庆统计年鉴-2010》第168页；《江门统计年鉴-2010》第222页。

（四）公共服务需求尚未得到有效满足

肇庆市2007、2008、2009年基本公共服务的支出结构（见图1）都呈现出教育支出所占比例最大、环境保护支出占比例最小的共性。从表1可以看出，2009年肇庆市教育支出占了公共服务支出总额的42.51%；社会保障和就业支出，占23.3%；公共安全支出占16.09%；医疗卫生支出占13.51%；比重最低的是环境保护支出，只有4.59%。这表明，当前基本公共服务的重点是教育，而对环境保护和医疗卫生的公共服务投入明显不足。这正好与我国医疗制度尚需进一步改革以及环保问题需引起人们高度关注的现实相印证。

当然，不能单纯以比例的大小来判断某项公共服务需求的满足程度，公共服务需求有轻重缓急，特定历史时期亦有特殊的公共需求，所以政府对公共服务的提供也有轻重缓急，必须遵循循序渐进的原则。

三、增强肇庆市公共服务能力的建议

基于以上分析肇庆市基本公共服务支出的情况、特点和存在问题，针对肇庆市在提供公共服务方面存在的问题，笔者提出以下几点思考性建议。

（一）促进经济又好又快发展

经济的良好快速发展，财政收入越来越高，是增强肇庆市政府提供公共服务能力的坚实基础。发展肇庆市经济，要注意以下3个方面的问题。

一是要充分运用财政调控手段，大力发展经济。城市规划工作要加强，各县（市、区）应编制控制性详细规划；肇庆高新区应充分发挥省首批示范性产业转移园的品牌效应，要加快项目引进和建设；要从政策、资金、服务等方面大力支持各种经济的发展；支持各种经济采取收购、兼并、控股、租赁等多种形式参与国有、集体企业改制；培植和扶持重点骨干企业，大力发展工业、农业；鼓励区级国有企业改组改制，走招商引资和民营化的路子。

二是实施双转移，全面加强产业园区建设。按照建设成为国家级高新区和尽快实现产值5000亿元的目标，加快肇庆高新区建设和发展，推进申报国家级高新区工作，积极扩大融资规模，加快园区基础设施和服务配套设施建设，增强产业集聚功能，把高新区打造成为央企、省企扩张发展的重要基地。德庆、怀集两个产业转移工业园和其他县（市、区）的工业园区，要积极探索采取市场化手段，加快园区开发建设，提高产业承接能力，积极承接发达地区产业转移。

三是要不断地加大招商引资力度。继续创新招商机制和方式，瞄准大企业，盯住500强，精心策划和组织好各类经贸洽谈活动，加强对港澳台、美欧、日韩、东盟等国家和地区的招商。强化招商引资目标责任制，落实重大项目促建促产制度，力争引进重大项目和实际吸收外资取得更大突破。

（二）健全各县（市、区）级以下财政收入体系

一是科学界定各县（市、区）政府的收支责任，实现事权与财权的协调配置。实现“一级事权、一级财权”，解决好政府职能的合理设置及相应的财力保障问题。在界定好政府职能的基础上，可逐步形成详细的事权明细清单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。

二是进一步赋予各级财政管理的职责和任务。各级财政要继续承担对乡镇财政的指导、支持和监督职责；在力所能及的情况下，对所辖乡镇财政困难继续给予帮助。加强对乡镇财政收入管理、财政支出管理、财政政策和制度管理、综合性工作管理等。对于部分财政困难的县（如广宁、怀集等）给予财政补助，对各级财政在所辖范围内支持经济发展取得成效的给予适当的激励[2]。

（三）提高公共服务供给效率

一是调整政府职能，积极推进各级事业单位改革。事业单位改革对于调整肇庆市政府财政收支结构，减轻财政负担和履行公共服务职能具有重要意义。

二是建立充分反映肇庆市公共服务需求特点的公共服务供给决策机制，就目前肇庆市的实际情况而言，就是要建立“自上而下”和“自下而上”相结合的政府公共服务供给决策机制，应将更多的精力由审批具体项目转到经济发展总体规划上来。在此基础上，广泛推行项目公示制，将基层公共服务投入的政策、方向、规模等以各种形式公之于众。对村级公益事业建设推行“一事一议”的民主议事制度，真正做到基层公共服务为基层民众所最急、所最需服务。

（四）建立健全最低保障机制

肇庆市级财政部门要在中央和省财政不断加大转移支付力度的基础上，通过调整支出结构筹措一部分资金，综合考虑各县（市、区）的经济发展水平和支出需要，建立最低财力水平的保障制度。具体可考虑通过对各地级市和各县（市、区）特别是困难县基本财力需求的分析和测算，科学核定各基层标准财政收人和标准财政支出规模，在因素的选择和权重的设定上，应充分考虑财政困难区、困难县的实际问题，对财力存在缺口的区、县实行基本财力保障。结合完善区、县以下财政体制，市转移支付可直接测算到乡镇，对于财政供养人员人均财力达不到最低需要的，且所属区、县没有能力继续扶持的乡镇，其不足部分由地市级财政给予转移支付解决[3]。

随着肇庆市财政收入的不断增加以及公共财政体制的逐步建立和不断完善，财政支出在公共服务和民生方面的投入越来越大，公共服务支出占财政总收入和财政总支出的比重呈逐步扩大之势。

但是，肇庆市财政在支持政府公共服务能力上存在财政支出落后于公共服务能力建设、公共服务水平落后于珠三角其他城市以及公共服务能力没有达到全省的要求等问题。经济总量小、经济发展水平低、财政收入少、转移支付不规范、资源配置不合理等因素限制了肇庆市财政对公共服务的支持力度，也限制了公共服务效用的充分发挥。因此针对上述不利因素，肇庆市政府要大力发展地方经济，提高经济发展水平，扩大经济总量，为肇庆公共事业的发展奠定坚实的经济基础。要通过不断完善财政制度安排，对财力进行科学的分配与管理。同时，要建立公众对政府公共服务的绩效评估机制，加强对政府公共服务供给的监督与管理等，提高政府公共服务的能力与效率，切实推动在财政支持下的肇庆市公共服务事业的发展。

[1] 王国华.公共财政与公共政策.政府的责任与局限[M].北京：中国社会科学出版社，2006：35-37.

[2] 王华新.地方政府行政运行成本控制与核算研究[M].湖北：经济科学出版社.2004：20-21.

[3] 尚长风.公共财政政策理论与实践[M].南京：南京大学出版社.2005：233-237.