完善失地农民权益信访救济的对策研究

舒砚　段冉　尹秋怡

摘要：当代中国各种制度化的权益救济途径失效，使得作为辅助政制的信访制度时常僭越核心政制，成为失地农民权益救济的主要途径。其根本原因在于压力型体制下，从权力来源到政策实施，都违背了制度设计的初衷，导致功能错位。其解决惟有正本清源、补充匡救，纠正制度运行的错乱，厘清和改变信访的功能定位，改变压力型体制，赋予农民政治参与的能力，实现权力转置。

关键词：失地农民；权益救济；辅助政制；压力型体制；政治参与

在目前制度化的纠纷解决和压力排解机制中.人大监督制度、司法诉讼制度、行政复议制度、人民调解制度都已经不能满足当前大规模的农民群体性诉求，其无非有两点原因，一是原有的制度或是发挥失灵或是制度缺陷：二是中国失地农民权益救济问题有其特殊性和时代性，按照正常状态设置的国家机关难以应付。因此，信访救济在事实上成为失地农民权益救济的重要方式，有其现实需求性。但是，信访制度作为党和国家密切联系群众的重要途径以及民意表达的重要渠道，即使具有极强的制度设计宽松性，也承受不了如此多的农民权益救济诉求，大量的失地农民信访给信访制度和社会发展稳定带来了诸多问题。事实上，一个法治国家，权益救济的功能应该由司法部门来承担，这也得到了官方的认可。信访救济作为失地农民权益救济的方式，只能回归到辅助、补充作用上来，且其补充作用还应该以不损害目前各种制度性的权益救济机制特别是司法救济的功能为前提，既要防止其无限制扩张，又要防止其侵蚀其他制度化的矛盾纠纷解决机制。国家作为一个政治实体，需要一系列的制度来支撑，更需要在大家普遍接受的制度下去维护权威。在转型时期，运用一些“转型”手段也在所难免，但是要把握住方向和程度。我们认为大的方针是两条：正本清源——厘清原有制度化的矛盾解决与权益保障机制；补充匡救——信访制度作为转型时期矛盾多发情势下的权益救济补充机制和对特殊权益的匡救机制而发挥作用。

一、规范与完善失地农民权益信访救济机制的具体方法

（一）规范、完善各种制度性的权益救济机制

北京市信访办张宗林副主任认为现代社会是亚健康社会，我们深为赞同并就这个概念再自我阐发，认为社会亚健康的重要表现就是国家社会各职能部门的机能没有正常发挥.既不是没有职能机构也不是职能机构瘫痪。而是各职能机构机能发挥不正常、错位、扭曲、走样，导致矛盾纠纷增多，并像滚雪球一样越积越多，由司法部门滚向信访部门，最后把信访部门“冲垮”。因此，解决这些烂帐，还得正本清源。张宗林承认，如果我们的政府在出台政策时依法办事、依法行政、科学决策，很多信访事件根本不会发生。故而，摆正核心政制的功能，理顺各部门的关系是第一要务。完善失地农民权益救济，首先得从以下四个方面入手。

首先是规范、完善人大制度。人大制度理论上的优越性并没有在实践中发挥出来，要充分发挥人大制度的代表民意功能，提高代表选举质量，完善代表选举方式，使代表由“荣誉代表”成为真正的“民意代表”：要积极发挥人大制度联系群众的功能：要落实人大的法律监督、违法审查功能，让人大真正有权否定不利于农民的法规的权力，最起码给予各级人大否定同级政府规范性文件的权力，实现对政府权力的制约：要规范人大对“一府两院”的监督功能，防止其对司法的不当干预，减少人大的“条子”“面子”，界定好人大的权力边界。

其次，规范、完善诉讼制度。虽然中国语境下的司法独立与西方有很大的差异，但仍要踏实做到法院审判独立，争取减少涉法涉诉案件的信访：要扩大简易程序的应用，特别是对于经常出现的失地农民维权诉讼，可以尝试作为特殊类别进行简易程序，减少成本，方便诉讼：尝试实现乡土化的人民陪审，使在利益选择上更易于与农民接近。

再次，规范、完善行政复议机制。要严格行政程序，消除违反法定行政程序这一巨大诱因，既做到形式正义又保证实质公平：还要界分行政复议与行政信访，在实体上对信访和行政复议救济作出的界分，在行政系统内部不得以行政信访取代相对人应通过复议获得的救济：要扩大行政复议的受案范围，把可以由行政复议解决的问题放在行政复议哪里解决，做好行政复议与信访之间的衔接，减少不必要的麻烦和纠纷。

最后，规范、完善人民调解制度。要增强人民调解的独立性和乡土性，既免受国家机关背影影响又保证人民调解员来自民众之间、是“知情的陪审员”，从而利于矛盾的化解和结果的说服，使人民调解的功能得到扩展。

（二）实现信访机制的制度化和合法化

1.信访的权利救济功能：保留基础上的弱化

为了不至于贸然取消其权益救济功能而导致社会安全阀缺失而影响社会稳定，信访作为对失地农民权益救济机制的辅助与补充，只能在保留的基础上进行弱化。我国现行信访制度的权利救济功能在很大程度上与司法权利救济功能交叉，这不仅极大地增加了信访救济本身的负担以及其他救济活动的复杂性和敏感性，而且严重损害了司法救济活动的规范性、权威性、公正性、稳定性和有效性。因此，要进一步明确信访救济与司法救济的关系，把信访救济的范围限制在尚不属于司法制度管辖权之下的事项或者成为上述司法管辖事项的疑难处理机制，剔除信访权利救济功能对司法权利救济的任意侵渔，还司法权利救济以本来面目。

《宪法》、《信访条例》以及未来有关信访的立法中，应明确上述信访权利救济的补充或辅助地位，对信访救济的范围给予明确规定，严格禁止信访权利救济对诉讼、复议、检察、监察等权利救济，尤其是司法救济的任意干涉与侵害。此外，对于日益严重的信访问题，仅靠一部在性质上隶属于行政规章的《信访条例》来调整，名实严重不符。因此，制定一部全面涵盖各种类型、系统、部门和级别信访活动的《信访法》亟待出台。此外，最为重要的是，信访的权利救济功能仅仅是一种“指导性”的权利救济，换句话说，信访机构的权利救济功能的行使只能以《信访条例》第6条规定的转办、督办、协调和反馈等“指导性”权利救济功能为限，而不能具体的解决问题。

2.回归信访的本色、实现制度的创新

信访作为中国共产党走群众路线最鲜明的标志，最初是为了“密切地联系人民”、“切实地为人民服务”、“加强和人民联系”，其核心并非防范和化解社会矛盾。同时，通过信访工作实践和理论的深入，信访部门也认识到了信访部门该有的位置，即信访部门应成为代表党和政府接受人民群众监督的部门；应担负起引导民主、补充法制的职能。这种定位既传承了传统，保持了党和政府的群众路线方针，同时也顺应了法治时代的的要求。

同时，在制度功能上也要实现创新，即实现信访工作的三个转变：一，表层汇总型向深层剖析型转变。就是不再仅仅限于简单的信息汇集、中转，而是要对集中的信访信息进行分类整理，从中分析出矛盾的核心，挖掘到问题的实质：二，从实务操作型向理论研究型转变。就是不再简单得履行对上访群众的劝说、说服工作，而是要研究产生问题的根源、对信访问题的诸方面进行理论研究，以利于更好地指导信访工作实践：三，从参与保障型到参与决策型转变。就是改变信访部门以前的给其他部门“檫屁股”的地位，改变信访部门只有替其他部门解决麻烦而不能对问题的产生起到任何作用的地位，转变成能够参与政府部门的决策，以自己丰富的经验和精深的理论是政策出台时就能力求避免引起不必要的社会矛盾。

3.当务之急：提高社会保障水平

我国城市化过程中出现的大规模的征地活动。之所以会给农民带来极大的危害，在于我国的城乡二元体制、不完全的市场经济地位以及模糊和不完全的土地产权，使得农民的土地在官商的权钱结合下极易丧失，而配套的权益保障体系难以建立，这样直接损害了以土地为中心的失地农民的权益。既然“生存伦理”是失地农民信访的底线，那么当务之急莫过于解决掉失地农民的生存问题，把对社会稳定危害最大的、最需要得到解决的信访问题给解决掉。

其实提高社会保障水平亦是无奈之举，因为并不是没有征地补偿，而是征地补偿不到位。城市化的本质是人的城市化，城市化过程中不能把为城市化牺牲巨大的失地农民排除在外。由于种种原因，一次性的补偿往往不能保障失地农民的生存，因此要根据所征地数量来确立相应的社保水平，对完全失地农民就应该实现市民待遇。

二、根本策略：变革压力型体制。加强农民的政治参与能力

（一）压力型体制：信访制度异化的根本原因

失地农民权益信访救济异化为五组信访困境：一，信访部门权力有限，却职责重大、繁杂：二，意在解决、疏导矛盾的信访制度，却成为矛盾聚集上升的通道：三，作为补充性救济的信访制度，却消解了国家司法机关的权威：四，旨在解决信访问题的创新办法，却进一步异化信访制度：五，旨在维护民众民主权利的信访制度，却会影响国家的社会稳定。对于这些困境，张宗林的“亚健康社会”的很形象。我们在这里做延伸，现代上班族的亚健康在于生活压力过大，那么国家机构也是否也是“压力”过大呢？其实这种分析早有学者提出中国的政治体制是压力型体制：权力高度集中于中央，国家在各种资源的调配中仍具主导性。因此，国家的核心政制如人大制度、司法制度等并未得到充分发挥，在国家推进社会正义过程中未起到应有的作用，“政治资源配置高度计划化，各级人大代表和各级地方国家机关领导人不是在竞争性选举体制中靠吸引选民选票当选的，而是在很大程度上由自上而下的影响管道决定的”“这一点决定了各级人大不可能有足够的利益表达功能和协商决策功能。也决定了地方国家机关领导人必然选择首先对上负责，而不会首先考虑选民的意愿。政治资源配置高度计划化是与计划经济体制下经济资源配置实行高度中央集权化的特点相匹配的。”司法制度亦是如此，由于人民法院在人事权、财政权实质上都掌握在党委政府手中，因而，司法权威远未树立起来。正是由于核心政制未能满足社会正义的基本需求，辅助政制的信访制度才应运而生，而且其在当代中国已经逐步发展成为一种常常被用来部分地取代核心政制甚至超越宪法、法律推进社会公平正义的体制。特别是到了21世纪第二个十年以后，当社会主义法律体系已经逐步完备时，当按照民主法治宪政的理念架构政权成为共识和发展潮流时。信访制度仍然占据国家宪法框架核心政制位置，这必然会导致核心政制的受损、弱化，以及社会秩序的无序与混乱。这一错位不仅使信访制度本身各项制度设计问题滋生，而且使信访制度无法厘清与其他诸多制度之间的正常关系，进而衍生许多新的且彼此之间相互缠绕的信访问题。2005年《信访条例》出台后，信访数量不仅没有得到实质性地减少，而且信访制度引发诸多困境，在现实生活中，信访体制损害核心政制的情况比比皆是：截访、拘留、劳教：销号、陪访、金钱收买等现象层出不穷。

（二）破解之道：政治权力的转置——农民政治参与能力的加强

在压力型体制下农民根本不存在政治学意义上政治参与。由于政治参与涉及国家政治稳定与发展.考虑我国的现实国情。迅速放开政治参与或许不仅不可能被执政党接受。也可能不太适合中国国情。我们才这里倾向于分阶段逐步推进，即首先从信访体制本身入手，加强失地农民第一层次的政治参与。

1.弱化信访的权利救济功能，强化信访的政治参与功能

现行常规的信访制度下，公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对党和国家机关的工作提出批评或建议，即所谓的“民意表达”就是第一层次的政治参与。只是在信访体制异化的情况下使得它在现实中的权利救济功能显得更加突出。信访作为公民的一项宪法基本权利，民众政治参与和表达意愿方式的功能更应得到发挥。

首先，要认识到“生存伦理”是失地农民信访政治参与的基本动力。失地农民的政治参与，最初仍是停留在经济利益的争夺上，而不是要获得某种政治权力，因此这种政治参与更好控制，更易实现，也更应该被执政党所接受。失地农民在表达和追求利益的过程中与公权利之间的交往、协商、斗争活动才逐步展开，当民众通过各种方式更为积极地影响政治权力的运作行为以实现自己的利益时，其政治参与意识和参政目标才逐渐明确，信访的政治参与功能也逐渐得以凸显。因此，强化信访政治参与功能的前提就是要正视民众的利益，给民众受损的利益给予充分的救济。