建设用地市场缘何统一——访中国社会科学院农村发展研究所农村政策中心主任王小映

本刊记者 蓝颖春

建设用地市场缘何统一
——访中国社会科学院农村发展研究所农村政策中心主任王小映

本刊记者 蓝颖春

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场，明确指出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这为深化农村土地制度改革指明了方向。

长期以来，我国在二元土地所有制基础上实行城乡有别的建设用地使用制度，农村乡镇企业用地、农民住宅用地、集体经济组织的公共设施和公益事业用地等使用集体所有土地；而城市企业、城市居民等必须使用国有土地，需要占用集体土地的必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。这样，以二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民的身份相挂钩，长期依赖城乡分割管理的路径，形成了典型的城乡建设用地双轨制。

集体建设用地使用制度改革的目的，就是要打破二元土地所有制基础上的城乡建设用地双轨制，按照市场经济的内在要求建立城乡接轨的建设用地市场。

为此，就相关问题《地球》记者采访了中国社会科学院农村发展研究所农村政策中心主任王小映。

《地球》：党的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，城乡建设用地市场为何要统一？

王小映：改革开放以来，我国城乡土地制度改革取得了巨大成就。然而，在二元土地所有制基础上实行与用地者身份相挂钩的建设用地使用管理制度的基本格局至今仍然没有打破。这种制度固化并加剧了城乡分化格局，直接造成并加剧了一系列经济社会矛盾的产生。由于集体建设用地不能在对外开放的公开市场上流转，而只能在农村集体内部成员之间流转，导致农民宅基地等集体建设用地与国有建设用地相比普遍发生价值贬损，农民不能通过城乡一体的土地市场参与分享经济社会发展带来的土地增值和财富增长，加剧了城乡居民财富差距。由于集体土地市场价值得不到显化，征地补偿缺少公开市场价格做参照，导致集体土地征收补偿标准在时间上和空间上缺少应有的弹性，征地矛盾激化难以调处。由于实行与用地者身份相挂钩的建设用地使用制度，城乡建设用地市场人为分割，形成了集体建设用地和国有建设用地征收补偿上的不平等待遇。同时，由于集体建设用地无偿取得，并且只有经政府征收转为国有土地后才能进入市场，使得大量的集体建设用地不能通过市场机制得到优化配置和合理利用。另一方面，从现实来看，集体建设用地隐形流转的需求和供给都在增长，在这种情况下改革集体建设用地市场，建立城乡统一的建设用地市场成为必然。

《地球》：建立城乡统一建设用地市场的突破口是什么？

王小映：建立城乡统一建设用地市场，需要缩小政府的土地征收范围，这也是改革需要突破的关键之所在。为了有效控制改革中可能出现的耕地保护失控等风险，可分类、分步推进缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场的改革。现有的集体二、三产业用地，相当于保留集体土地所有权的划拨土地。因此，对于符合流转条件的农村经营性集体建设用地，可比照城镇国有划拨土地进行市场准入管理。这部分土地无须再经政府征收转为国有，而是在允许土地使用者或受让者缴纳一定标准的土地增值收益后取得集体土地的出让土地使用权，并依法进行转让、出租、抵押和作价出资（入股）。将来，在城乡统一的规划管制和市场监管下，也可逐步向城镇居民和集体经济组织外的农村居民开放农民宅基地流转市场。除非公共利益需要，国家不得征收农民的宅基地。在对外开放农民宅基地流转市场的同时，允许符合规划的集体建设用地由集体经济组织在土地有形市场上“招拍挂”出让用于商品房开发。通过改革，在法律上创设集体土地的出让土地使用权和划拨土地使用权，这两种土地使用权分别与国有土地的出让土地使用权和划拨土地使用权相对等。最终，将城乡公益性用地统一纳入划拨土地使用权管理轨道，将城乡经营性用地统一纳入出让土地使用权管理轨道，在出让土地使用权的基础上建立城乡统一的建设用地市场。

《地球》：建立城乡统一的建设用地市场，需要哪些与之相配的改革措施？

王小映：建立城乡统一的建设用地市场，需要转变政府职能，通过土地管理制度、财税体制等方面的改革，促使地方政府职能从扩张建设用地、追求土地财政收入等经营型职能向产权登记保护、规划管理、耕地保护、市场监管、收益调节、公益性用地征收、社会保障等公共管理职能转变。在土地管理方面，要进一步强化政府对城乡土地利用的规划管理职能，建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度。需要强化政府对城乡土地市场的统一监管职能，例如建立集体建设用地流转入市的交易许可管制制度，建立集体建设用地招标拍买挂牌出让的市场监管制度。另外，还需要强化政府对土地财产性收益的调节职能。