产品质量违法行为下的法律竞合适用

■文/赫成刚 刘文广

2012年第12期《中国质量技术监督》刊载了《使用普通编织袋包装水泥该如何处理》的讨论案例，文中主要对A水泥有限公司在水泥生产过程中使用普通编织袋包装水泥的违法行为如何适用法律产生了分歧，其实这涉及到了法律的竞合适用。下面进行分析。

法律竞合，也叫法条竞合，是指对一个法律调整对象，两个以上法律效力相同的具有包含或交叉关系的具体法律条文，依法只适用其中一个法条定性量罚的情形。在我国，民事、行政和刑事等不同法域，由于大量存在着立法的交叉与包含，法律竞合情形大量存在。具体到行政处罚，为解决行政违法行为的法律竞合下的法律适用，根据《立法法》的规定，又派生出两大原则，即对于包含关系的适用特别法优于一般法或者称特别规定优于一般规定，交叉关系的后法优于前法。

法律的前后，是指不同法律之间生效时间的前后，在具体适用中极易把握。但对于特别法优于一般法的适用，宜把握以下两点：第一种情形是指同一机关制定的同一部法律、行政法规、地方性法规、自治条例单行条例、规章中的特别规定与一般规定的适用。以生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的行政违法行为为例，根据《产品质量法》的规定，也是一般意义上的“以不合格产品冒充合格产品”的行为。但由于这种行为的特殊性，故《产品质量法》将其作了单独处理，在罚则中作了特别规定，以示和一般的“以不合格产品冒充合格产品”的违法行为区别开来。针对这种情形，《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”

第二种情形是指同一机关执行的两部以上但效力相同的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章中的特别规定与一般规定不一致。还是上述违法行为，《标准化法》和《产品质量法》都设定了行政处罚条款。但由于《标准化法》是有关标准制定、实施和监督的基本法，是对生产销售不符合人体健康、人身财产安全的产品的违法行为的处罚规定，较之《产品质量法》而言是一般规定。虽然《立法法》就这种情形下的一般规定与特别规定没有做出明确，在执法实践中，亦应本着特别规定优于一般规定的原则适用《产品质量法》。

必须指出的是，特别规定优于一般规定的使用原则是有明确的适用范围的。即只限于《立法法》第八十三条规定的情形以及执法主体为同一部门且法律位阶相同（效力相当）的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章中一般规定与特别规定不一致的情形。在此，有两点需要在执法中予以注意：

第一，新的一般规定与旧的特别规定不一致的情况下，并不必然适用特别规定优于一般规定的原则：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。

第二，不同执法部门执行的同等效力的法律法规、规范，对于同一违法行为作出了不同规定，也不必然使用特别规定优于一般规定（或者在后规定优于在前规定）的原则。2002年6月，湖北省宜昌市质量技术监督局在对江都市嘶马建筑有限公司第八工程处和浙江二建集团湖北三公司施工现场的塔式起重机进行检查发现，两行政相对人没有按照原国家质量技术监督局《特种设备质量与安全监察规定》办理相应资格手续并以此为由给予了行政处罚。两行政相对人不服，经行政复议起诉到法院。理由是原建设部《塔式起重机拆装管理暂行规定》明确规定塔式起重机的作业人员及修理技术监测和验收均由建设部门管理。湖北省高级人民法院因该案涉及两个部门规章之间的冲突问题，向最高人民法院提出请示。最高人民法院经研究，于2004年6月16日答复如下：国家建设部、工商局、质量技术监督局联合制定的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》，对起重机械的监督管理权限作了明确划分。人民法院审查行政机关在国务院《特种设备安全监察条例》施行前作出的相关具体行政行为，应当参照《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》。即原则上认可了质量技术监督部门当时情形下对塔式起重机的相关行政管理权限和违法行为的处罚权限。

通过上述分析，本案中具体适用哪部法律进行定性量罚不言自明。至于案例中第三种意见认为：“水泥包装袋是违法标的物，不属于水泥产品，A公司违法行为应为‘使用不符合强制性标准的包装袋’，对此没有相应的处罚依据，所以，应依据《行政处罚法》第二十三条：‘行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为’的规定，责令限期改正违法行为即可”的观点是不足为取，因为存在着机械适用法律的盲区：第一，普通编织袋本身并不是违法行为的标的物，只有被用来盛装水泥时才不符合G B9774-2010标准“水泥包装袋按制袋材料分为纸袋、复膜塑编袋和复合袋”的明确规定。正如三聚氰胺以其极好的易溶性被广泛应用于涂料、门窗外饰而因对人体相关毒性不能作为食品添加剂一样。第二，袋装水泥的完整的产品概念不单单仅指袋内的水泥本身，否则有贻笑之嫌。